一、農村人口向城鎮轉移的制約因素

    一是受傳統觀念的束縛，農民向城鎮轉移的自覺性不高。農民大多以務農為業，市場經濟意識淡薄，思想觀念較舊，缺乏開拓精神。一些領導對農村人口向城鎮轉移認識不足，對城鎮化建設重視不夠，相當一部分群眾存在滿足現狀的惰性觀念，怕變求穩；故土難移的保守觀念，循例重俗；以農為本的傳統觀念，重農輕商，這些觀念阻礙了農村剩餘勞動力的轉移和流動，影響了城鎮化進程。

    二是城鎮建設滯後，不能適應農村勞動力轉移的要求。城鎮功能不健全，農民進城無住宅，子女入學難，收費高。道路鋪設率低，給排水設施不完善，服務不配套，燃氣普及率低，城市綠化覆蓋率不高，文化內涵層次低。這種狀況難以滿足廣大市民生産、生活的需要，從而限制了城鎮人口和産業的容納能力，與經濟社會發展的要求不相適應，也影響了“三農”問題的解決。

    三是二、三産業發展緩慢，吸納農民進城的能力不強。農業産業化水準低，城鎮二、三産業發展緩慢，特別是工業經濟規模小、水準低，發展緩慢，制約了農村人口向城鎮的轉移，導致了農民無法擺脫土地的束縛；制約了農業産業結構調整和優化，導致農民每人平均收入增長緩慢；制約了城鎮的帶動輻射能力，影響了城鎮化發展進程。

    四是政策不配套，限制性的戶籍管理制度仍未徹底改變。大部分地區仍然實行的是變相的賣戶口制度，限制和束縛了事實上已經具備城鎮戶口和有條件轉為城鎮戶口的農民向城鎮轉移。農民轉為城鎮戶口後，要隨即收回所承包的土地，使部分已具備轉移條件的農民因懷有怕斷後路的後顧之憂而不敢轉移。同時，附著在戶籍上的不公平政策，如子女入學、參軍、安置、招工、社會保障等仍然存在，這些都嚴重影響和阻礙了農民向城鎮轉移的步伐。

    二、摒棄“三種觀念”，增強轉移的自覺性

    政府應把促進農民向城鎮轉移，提高城鎮化水準的工作提到重要議事日程上來，各級領導要增強責任感和使命感，與時俱進，搶抓機遇，有針對性地進行解放思想、更新觀念的宣傳教育，引導農民摒棄滿足現狀的惰性觀念，樹立開拓創業的進取意識； 摒棄以農為本的傳統觀念，樹立無工不富，無商不活的市場意識；摒棄故土難移的保守觀念，樹立擇優而居，趨利而往的現代意識，增強農民向城鎮轉移的自覺性。

    三、做好“四個準備”，促進農民向城鎮轉移

    一是修訂規劃，城鄉銜接。在編修規劃時一定要高起點，突出城市個性，充分考慮農民進城的因素，特別是要制定出工業小區、生活小區、商貿小區等詳細規劃，做到先規劃後建設。二是興辦企業，吸納進城。要進一步加大招商引資力度，著力發展工業企業，並根據各地發展水準和商品流向，逐步建設一定數量的綜合市場、專業市場和批發市場，完善市場體系，吸引大批農村剩餘勞動力投身於工業企業和商品流通領域。三是建設住宅，歡迎定居。各級政府要把農民安居小區列入本城鎮建設規劃，為當地轉移農民和外地客商修建住宅，歡迎他們在城鎮定居。四是興辦學校，排憂解難。加大中、小學校建設力度，擴大建設規模，完善教學設施，解決進城農民子女上學難問題，消除他們的後顧之憂。

    四、進行“兩項改革”，提高城鎮管理水準

    一是改革“二元管理”體制。計劃經濟體制人為地在城市和農村設置了許多障礙，形成城鄉隔離、農工脫節的“二元管理”體制。隨著市場經濟體制的建立和完善，客觀上要求必須改革 “二元管理”體制，打開農民向城鎮轉移的通道，用城鄉一體化來帶動和促進農業産業化的形成，加快城鎮化發展步伐。二是改革“一城兩制”的管理體制。目前由於戶籍制度的限制，城鎮實行的是 “一城兩制”的管理體制，同在城鎮居住的非農人口由居委會管理，農業人口則由村民小組管理，這種模式不利於城鎮的規劃和發展，影響社區的形成與管理。應該大膽創新，改革 “一城兩制”，對居住在城區的人口實行統一管理，使城鎮的管理水準躍上新臺階。

    五、完善 “五項制度”，加速城鎮化進程

    一是完善戶籍管理制度。逐步放開農村人口進入城鎮的各種限制，對在城鎮有固定住所、有穩定非農職業和生活來源的當地農民和外地客商，符合一定條件的，應登記為城鎮居民，免費為他們辦理 “農轉非”手續。通過改革，建立以居住地劃分城鎮人口和農村人口，以職業劃分農業人口和非農人口的戶籍登記制度。

    二是完善土地管理制度。凡轉移到城鎮的農民，對他們原有的責任田應實行三十年不變的政策，保留其土地經營權和宅基所有權，以解除他們的後顧之憂。

    三是完善土地流轉制度。要積極探索農民進城後原有的承包地的流轉方式，允許轉移戶自願交回責任田，鼓勵土地向種田能手流動和集中，通過制定規範的土地流轉制度，明確轉入轉出戶的權利和義務，防止土地撂荒、農業稅和特産稅無法落實的問題出現。

    四是完善福利保障制度。對已轉移到城鎮的農業人口要和城鎮居民一樣，享受各項社會福利、保障政策。在養老保險、醫療保險、社會救濟制度上，一視同仁，逐步實施。

    五是消除歧視制度。對進入城鎮定居的農民，登記為城鎮居民後，應取消依附在戶籍上的不公平待遇，使農民進城後能在醫療、子女入托、上學、參軍、退伍安置、招工招乾等方面享受與城鎮居民同等的待遇。對城鎮落戶的農民，各地區、各部門不許收取城鎮增容費或其他類似費用。

    六、四項建議

    一是適當放寬城鎮用地審批許可權。對中心鎮以上城鎮 (市)區規劃內用地適當放寬審批許可權，按照下管一級辦法，地級市建設用地報省政府審批，縣城和中心鎮建設用地報地級市審批。

    二是建議中央財政對西部地區中心鎮以上城鎮(市)基礎設施和公用設施建設給予一次性轉移支付。地方各級財政在每年新增財力和城市建設資金中，分別劃出一定比例，用於城鎮 (市)基礎設施和公用設施建設的無償補助和貸款貼息，以擴大融資規模，加快建設步伐。

    三是金融部門應加大對中心鎮 (市)以上城市基礎設施和公用設施建設貸款投放數額，建立城鎮建設專項貸款，並制定相應的審批許可權和管理辦法，確定各級城鎮(市)建設最大貸款數額，支援城鎮 (市)加快發展。

    四是為了鼓勵農民向城鎮轉移，建議在産業轉移的初始階段，對轉入城鎮興辦私營、個體企業和企業化經營的事業單位，給予減徵兩年50％營業稅和免征三年所得稅的照顧，以扶持他們儘快從事非農産業，建立穩定的收入來源，促進民營企業快速發展。

    七、防止三種傾向

    一是防止脫離農村生産力實際，片面追求城鎮化指標的傾向。城鎮建設要與生産力發展水準相適應，遵循城鎮建設的內在規律，既要積極推進，又要穩步實施，循序漸進，要注重産業升級和功能完善，提高城鎮層次和品位，增強城鎮在區域經濟發展中的龍頭帶動和輻射作用。

    二是在城鎮建設上要防止遍地開花，亂鋪攤子的傾向。由於投入有限，小城鎮建設不可能全面推進，在一定時期，必須明確重點，確定中心，逐步實施。要從各地實際出發，區分輕重緩急，制定切實可行的發展戰略。根據城鎮體系規劃目標，有計劃、分步驟、分期分批地實施，決不能亂鋪攤子，盲目發展，造成重復建設和浪費。

    三是在城鎮規模上，要防止盲目圈地，片面追求低層次外延擴張的傾向。推進城鎮化要注意城鄉土地總量和存量的合理利用，提高土地利用密度和效益，降低城鄉建設用地比例，防止盲目擴大城市規模，亂佔耕地，無序建設各類開發區、工業區，防止以提高城市品位，美化城市環境為由，脫離實際，建設巨型廣場，浪費土地資源。堅持走可持續發展道路，注重環境保護，建設新型文明城鎮，實現經濟效益和生態效益的均衡發展。

    中國網 2003年3月6日