從20世紀90年代開始，亞洲、非洲和歐洲相繼出現難民潮，全球難民危機空前嚴重，面對持續增加的難民、移民壓力，西方發達國家不同程度地對難民庇護政策進行了調整。“911事件”不僅強烈地震動了美國朝野，而且也在世界範圍內産生了極大的震憾，引起了國際政治環境的巨大變化。從美國、歐盟等發達國家到阿爾巴尼亞、墨西哥等發展中國家，都在討論恐怖主義帶來的威脅，許多國家優先採取各種措施防範和打擊恐怖主義，維護國家利益和安全的重新定位思考正在改變國家關係和國內政策。一些國家通過法律和採取的措施擴大了對聯合國1951年《難民公約》排除條款的解釋和使用範圍，增加了難民問題的複雜性和解決難民問題的難度。

    1、發達國家通過反恐立法進一步緊縮庇護政策

    在“911事件”之後，發達國家為了防範國際恐怖主義帶來的威脅，陸續修改和制訂了一系列專門法和立法修正案。基於國家安全和利益的需要制訂的一些條款，在一定程度上對現行的難民保護體制産生了影響。

    美國政府的移民政策和簽證程式在“911事件”之後一度受到社會各界的強烈抨擊。為了防止再次發生恐怖襲擊事件，對於移民和入境人員的管理方式進行了實質性的重大調整。2001年10月31日美國司法部長阿什克羅夫特宣佈了新的安全措施，美國政府將對要求進入美國的人進行更嚴格的背景調查。2001年底，國會以非常規速度通過了《加強美國安全統一法》，法案內容設置了加強入境審查的條款。其中規定，因恐怖主義原因而被拒絕入境者的妻子和子女也可以因為家庭關係而不是個人行動而被拘留。另外一些條款也對尋求避難設置了障礙，可能使一些人不能享受難民資格，其中最關鍵的是擴大了“秘密證據”的使用範圍。根據1996年的條款，這些證據無需向嫌疑犯出示。而新的立法則顯得更為嚴厲，無需向法院出示任何證據，即可將嫌疑犯驅逐出境。美國國務院負責人口、難民和移民事務的代理副助理國務卿亨特道格拉斯亨特在布魯塞爾舉行的歐洲移民問題大會上透露美國目前正在審議一系列方案，避免被有意傷害美國的人所害。這些方案包括加強邊境和機場的控制、增強簽證和護照的安全，以及查詢外國人行蹤等新措施。他這番話反映了美國當前移民和難民庇護政策的走向。他説“共同努力來反對恐怖主義是我們的當務之急。我們應該看到這場對話的積極性和前瞻性。移民和尋求庇護者的流動將繼續發生，同樣，我們需要以一種有益於我們的社會和使我們能夠履行我們保護職責的方式來處理這些問題。”

    歐盟在打擊恐怖主義、協調和改進各成員國引渡程式兩個方面提出了新的立法提案。這些提案給出了一個十分寬泛和模糊的定義，犯有輕微敲詐勒索、偷盜和搶劫等罪行的尋求庇護者將有可能被作為恐怖主義分子排除在《難民公約》的保護之外。聯合國難民署高級專員批評歐盟的移民政策。聯合國難民署高級專員呂貝爾斯2002年7月在“倡議和變革”年會開幕式上指出，歐盟計劃推行的嚴厲打擊非法移民的政策是自私的做法，並非是解決問題的有效辦法。呂貝爾斯發表了題為《共同分擔難民救助責任》的演説。他指出，非法移民確實給包括歐盟在內的發達國家造成了一定的社會問題，但是歐盟在塞維利亞首腦會議上提出的向移民關閉大門的做法並不可取，富國應該增強社會責任感，找到公平有效的辦法，來共同解決這個問題。英國內政大臣戴維布倫基特提出了一項內容廣泛的反恐怖議案，如果這項議案獲得通過，根據這項立法，尋求庇護者可以被暫時中止尋求庇護的權利，甚至會被剝奪這種權利。按照英國現行的法律，被認為對國家安全有威脅的尋求庇護者以及他們逃離本國的原因由一個特別移民上訴委員會進行審議，新的方案不允許該委員會審議上訴中的庇護內容。對國家安全構成威脅而又無法送回原住在國的人，可以無限期的拘留。

    澳大利亞把美國遭遇“911事件”與拒絕尋求庇護者入境的立場直接相提並論，擔心放棄拒絕船民入境權利的控制會給恐怖分子提供混入國內的通道。澳大利亞政府不顧國際輿論的反應，進一步採取法律手段加強了政策控制。2001年9月26日，政府宣佈通過了一項立法修正案，限制對1951年《難民公約》條款的司法解釋範圍，授權軍隊在海上攔截載有尋求庇護者的可疑船隻，並將遠離本土的三個島嶼——聖誕島、科科斯群島和阿什莫爾礁島劃定在該國移民法例適用範圍之外，以阻止尋求避難的人到達該國。澳政府提出新的立法措施，其核心作用在於極大地限制尋求庇護者前往該國尋求政治避難的機會。根據這項新的法案，澳大利亞移民局官員將會擁有直接拒絕尋求庇護者入境的權力；偷運尋求庇護者入境的船主和船員判罪入獄。即使是由聯合國難民署的確認轉道第三國入境的難民，也不能得到在澳大利亞避難的永久居留權。新近到達澳大利亞尋求庇護的人士將會發現，他們面對的世界各地中一套最嚴格的移民法例，並且無法通過法庭向澳大利亞政府的行動或決定進行挑戰。

    2、世界各國基於國家安全普遍嚴格難民庇護措施

    2002年，世界各國在難民問題上比較一致的行動是對尋求庇護者採取更為嚴厲的措施。美國在“911事件”之後曾一度暫停難民重新安置計劃，世界各地約2萬名辦好手續的難民被無限期推遲赴美。美國國務院對此表示遺憾，但認為現在的政策是合理的，並將延續到對所有難民做出安全評估之後。美國還大幅度減少了每年由國務院建議、經國會兩院批准的接收難民的配額。2000-2001年度規定上限為80000人， 2001-2002年度國務院提出的建議名額為70000人。

    英國開始使用高科技手段強化難民事務管理。2002年2月，英國政府向尋求避難的人發放專用的難民身份證，證件上應用了生物鑒定等高科技，除了印有持有人的照片外，還用半導體晶片技術儲存了指紋等相關資訊等，並準備在這種難民身份證的基礎上加以改進，進一步擴大發放範圍。阿富汗卡爾扎伊政權成立後，英國認為多數在英國申請避難的阿富汗人根據《難民公約》的中止條款已自動失去了難民地位。為了鼓勵“自願”遣返，英國政府2002年8月21日公佈了“自願幫助計劃”，準備向符合政府資助條件的阿富汗1.7萬人提供資金幫助。流落在英國的阿富汗難民個人會得到600英鎊的資助款，而每個家庭最多可得到2500英鎊。為了防止難民拿錢後滯留不歸，英國政府將在他們離開英國後支付援助款項。

    在難民和移民問題上一向比較開明的加拿大，2001年10月份提出了一項171頁的反恐怖主義提案。出於反對國際恐怖主義的需要，移民部長埃莉諾卡普蘭宣佈了“五點安全方略”，進一步嚴格了對要求避難者的安全甄別，加強和擴大了拘留及驅逐的能力與設施，快速發放新移民防撕永久居住卡。加拿大公民資格審查與移民司則加強了對尋求庇護者入境手續的檢查，改變了以往先入境，在境內辦理審查的做法，要求尋求庇護者一律在入境口岸進行“合格性”審查。

    澳大利亞政府在美國軍事打擊阿富汗行動開始後表示無意改變難民收容政策。移民部長雷鐸2001年10月宣佈，2002年度接收難民的配額維持在12,000名水準，主要分配給西亞洲，中東，巴爾幹半島和非洲等地區。對待已經入境的外國尋求庇護者，聯邦政府一直採取嚴厲的管理措施，將他們分別隔離在6個地處偏僻、條件惡劣的難民中心，難民暴動、縱火、絕食、自殺或自殘等時有發生。2002年7月澳政府不惜耗費鉅資在澳南部奧古斯塔港郊區新建成了佔地28公頃、設備先進、能容納1200名難民的大型難民收容中心——巴克斯特接待和處理中心，在改善條件的基礎上加強了對申請庇護者的控制。

    在其他一些國度裏，也加強了難民事務的管理與控制。俄羅斯適應當前反對恐怖主義和國家安全的需要，在2002年2月由總統普京親自簽署命令，將俄聯邦移民局劃歸內務部，統一協調聯邦中央和地方聯邦實施移民、難民政策。奧地利政府由於無法招架巴基斯坦和伊朗兩地驟然增加的阿富汗人的庇護申請，所有駐外使館不再接受難民庇護申請。加勒比海的旅遊聖地開曼群島和北美墨西哥對過路到美國尋求庇護的阿富汗和伊拉克人都實行了保護性拘留措施。

    阿富汗周邊國家在“911事件”之前接收了前蘇聯入侵和國內連年內戰出現的大部分阿富汗難民，難民長期滯留帶來的沉重經濟負擔和社會問題使這些國家苦不堪言。在美國軍事打擊塔利班行動期間，這些國家大都迅速採取封鎖邊界的措施，防止阿富汗難民涌入境內。巴基斯坦在總統穆沙拉伕同意與美國在打擊恐怖主義行動中 “完全合作”之後，于2001年9月18日關閉了與阿富汗接壤的邊界。巴基斯坦沿本國邊境線架設了鐵絲網，懸挂了禁入標誌並調派軍隊加強巡邏。警察接到命令把以前定居在巴西北邊境的100多萬阿富汗難民嚴格限制在難民營範圍，以阻止新的阿富汗難民進入巴基斯坦。在巴基斯坦邊境城市托克哈姆，數以千計的阿富汗人為逃避饑餓和旱災及美國進行的襲擊，試圖越過邊界，但被軍警強行驅回。伊朗在2001年9月21日關閉了與阿富汗長達900公里的邊境，伊朗軍隊和安全部隊部署在東部邊境兩省，隨時準備應付突發事件。為安置“911事件”之後湧來的大量難民，伊朗設立了2個難民營，地點則在伊阿邊境阿方一側，並且不對聯合國工作人員開放。伊朗政府還先後多次拒絕難民國際保護組織提出的開放邊界要求。對未經伊朗邊檢部門同意，設法潛入伊朗境內尋求庇護的阿富汗人，則實行強行驅逐政策。自2002年3月10日以來，伊朗共驅逐了1.6萬名非法入境的阿富汗尋求庇護者。

    毗鄰阿富汗的另外三個國家，塔吉克、烏茲別克和土庫曼對來自阿富汗的難民採取了更為強硬的立場，堅決拒絕難民入境，為此實行了嚴厲的邊境措施。美國對阿富汗塔利班政權軍事打擊開始之前，三國相繼封鎖了邊境通道，加強了邊界武裝巡邏。烏茲別克當局規定，禁止阿富汗難民入境停留，如有發現，必須在72小時之內驅逐出境。塔吉克總統拉赫莫諾夫2001年9月20日視察了塔吉克與阿富汗邊境，表示不允許任何一名阿富汗難民進入自己的國家。2002年年初，萬餘名躲避塔利班和北方聯盟交火的阿富汗難民被塔吉克邊防軍擋在國門之外，被迫在塔阿界河中的兩個無人小島上安營紮寨。

    3、聯合國難民署採取積極行動應對挑戰和壓力

    現行的難民保護體制是聯合國50多年前建立的，其基本的法律依據是聯合國1951年《關於難民地位的公約》和1967年《關於難民地位的議定書》。

    二戰以後，根據聯合國人權委員會提出的建議，聯合國開始研究“不受任何政府保護的人”的“法律地位”。 1951年6月25日，在瑞士日內瓦召開的聯合國難民及無國籍人會議通過了《難民公約》。公約對難民定義、難民待遇的最低標準、應給予的基本權利、就業和福利、難民的司法地位、對庇護國應盡的義務、頒發身份證和旅行證、入籍以及公約締約國在難民署履行職能時相互配合做出了明確的規定。其中最著名、最重要的條款有二條：公約第一條A（2）款為難民定義，第三十三條為禁止驅逐或強制遣返（不驅回原則）。由於《難民公約》規定只適用於1951年以前的難民，具有很大的局限性。1967年聯合國制訂了《關於難民地位的議定書》，這是一份獨立的法律文件，加入該議定書的國家一致同意1951年《難民公約》的第2至34條適用於所有符合難民定義的人，打破了《難民公約》受到的時間和地域限制。

    世界各主權國家以《難民公約》和《議定書》為基礎構成了難民庇護的基本框架。目前，世界上大多數國家都已同時批准和簽署兩個文件，只有少數國家沒有或只加入了其中的一個，美國是唯一隻加入《議定書》的大國。共有137個國家加入了《難民公約》，136個國家加入了《議定書》。

    經過50多年的發展，當今世界與戰後初期的情況相比已經發生了很大的變化。世界性的難民問題不僅沒有在短時間內獲得解決，而且在全球不斷漫延，出現了許多新的情況。由於1951年《難民公約》本身條款規定的局限以及受到大規模難民潮和非法移民偷渡的影響，難民保護體系一直處於重壓之下。出於國家利益和安全的需要，各國在實際履行《難民公約》及採取保護難民行動方面，存在不同程度的保留和差異。“911事件”發生後，再次對聯合國主導下的國際難民保護體系産生了重大衝擊。面對國際難民事務中各國普遍採取的緊縮庇護政策措施和規避安置難民義務的現象和複雜情況，作為難民人道主義救助的主要組織協調者和各簽約國履行《難民公約》的監督者，聯合國難民署積極推進國家和地區間的雙邊和多邊協商，加強與非政府組織的聯繫，強調和宣傳《難民公約》和《議定書》兩個文件在現今難民保護中的基石作用，努力維護以《難民公約》為基礎的難民國際保護體制。

    聯合國難民署在2001年初開始舉辦為期一年半的“關於國際保護的全球磋商”活動，組織各國政府、非政府組織、學者、法官以及難民和難民法問題專家討論國際新形勢下《難民公約》的適用性及作用等問題，其目的在於強調和重申《難民公約》在幫助世界各地流離失所人員和審議對國際保護體系構成威脅的爭議問題方面所起的基準和核心作用。並計劃在磋商活動結束後擬定一個“保護議程”，規定一系列目標，用以指導各國政府和人道主義組織，加強世界範圍內的難民保護。

    2001年12月，首次在日內瓦萬國宮組織了難民地位公約締約國會議，156個國家和非政府組織和其他群體的代表及學者出席。會議重點就恐怖主義對難民的影響、阿富汗發生的人道主義危機以及全球難民和尋求庇護者遇到的困境進行了對話和探討。經過兩天的討論，與會的143個《難民公約》或《議定書》簽字國一致批准通過了一項宣言，其主要內容有：

    ①重新確認和保證充分而有效地履行1951年《難民公約》和1967年《議定書》所規定的各項義務，致力於從根源上預防和解決難民問題。

    ②呼籲未加入《難民公約》的國家儘快加入，要求各國加強或制訂國家難民立法，在反恐怖等國際事務中謹慎處理和應用《難民公約》排除條款。

    ③重申聯合國難民署是一個多邊機構，負有對難民提供國際保護的使命，各國政府應加強與該組織的合作並積極提供財政支援。

    ④強調不把尋求庇護者強行驅逐（不推回原則）是一項神聖的原則，各國在鼓勵自願遣返的同時，應繼續幫助難民特弱勢群體在新的國家融入當地社會或定居。

    會議通過的宣言對國際社會應對形勢嚴峻、日趨複雜的難民問題具有積極指導意義。它肯定了新千年《難民公約》的權威性和現行的難民國際保護體制，闡明瞭當前各國處理難民事務應遵循的基本原則和立場，進一步明確了當前全球反恐形勢下國際合作解決世界難民問題的方向。

    中國網2003年01月