1、非法移民和難民問題矛盾突出，緊縮庇護政策後果難以預料

    2002年，世界各國，特別是發達國家領導人遇到的最為令人困擾的問題之一就是非法移民和難民庇護問題。近年來，隨著全球化進程的發展，經濟發達程度兩極分化形成的差別産生了大規模的移民，一些躲避戰火和懼怕迫害而逃離本國的人也加入了獲得更好的工作、與親人團聚等原因而出國的人流，移民和難民共同匯整合世界範圍內的人口遷移和流動。據估算，20世紀末有1.5億人口生活在出生國之外的地區，約佔世界總人口的2.5%，其中約有10%為難民。在世界上許多國家，都制訂了明確的移民法規和相關政策，基本都將移民分為三種類型。第一種為家庭、親屬團聚型；第二種為就業、教育及投資型；第三種稱之為人道主義移民，絕大多數國家都將符合接收條件、擬作“永久性解決”的難民列於此類項下。但在現實社會中，三類移民之間的界線十分容易混淆，入境前的界定更加困難。三種類型的移民相比較，在現代國家的主權面前，第三類移民似乎比前兩類移民更具有特殊性。對前兩類移民，主權國家可以直接做出接納或拒絕的選擇而不必對後果有任何擔心。而人道主義移民受到《難民公約》等國際法的特別保護，各國政府則不能強制將他們遣送回原籍國或居住地。這一特殊性也越來越多地被前兩類移民所借用。發達國家和相對比鄰國繁榮的國家在不斷增加的移民壓力面前採取了嚴厲的移民管制措施，無法實現自己目的的移民經常採取非法的手段來進入目的國。一些人紛紛試圖通過人道主義移民的庇護渠道獲取合法居留的身份，公正、有效地區分“尋求安全”的難民和“尋求經濟利益”移民成為各國政府面前的一道難題。越來越多的人因為經濟原因尋求庇護，對各國的難民政策也形成了挑戰。英國內政部發佈的統計數字顯示，2001年7月至9月，共有18800多名來自阿富汗、索馬利亞和伊拉克等地的公民向英國政府提交了要求避難的申請。據聯合國難民署統計，歐洲的非法移民多達300萬人，每年有30至50萬偷渡客登陸歐洲。英國的一個非政府組織“英國移民觀察”經過調查發現，每年有5至6萬人的政治庇護申請被英國政府拒絕，但被遣返的只有1.15萬人。此外，每年還有2.5萬名非法移民入境後沒被發現，3.5萬人逾期居留。英國在野的保守黨多次批評政府“對於虛假和偽造身份的難民過於心慈手軟”，認為這樣做不僅造成了太多的社會問題，而且客觀上鼓勵了各國的難民冒著生命危險涌向英國。

    2002年6月，歐盟在西班牙南部城市塞維利亞召開首腦會議，研究的首要議題是區域內的移民和難民問題。會上討論了歐盟當前面臨的非法移民的形勢、落實坦佩雷會議目標的情況和今後共同的移民難民政策。對經過兩天的激烈討論，與會領導人最終克服了巨大分歧，就嚴厲打擊非法移民和難民保護的有關問題上達成了一致意見。會議通過了三項具體措施：①嚴格法規，建立簽證資料認證統一標準和系統，制定有關難民身份和避難申請統一標準時間表，擬在2003年6月前出臺有關難民身份、家庭團聚和外籍長期居民身份等統一政策；②加強共同邊界管理，建立邊防聯合行動和移民聯絡官員網路，加強資訊溝通與邊防人員交流培訓；③通過經濟援助等手段加強與一些發展中國家合作，堵住非法移民的“源頭”和“轉机站”。對英國等歐盟成員國提出的採取經濟措施聯合製裁持不合作態度的“非法移民來源國”及“過境第三國”的建議，歐盟領導人採取了一項折中方案，決定在今後明確合作態度的判斷標準後再考慮實懲罰，包括中斷經濟援助等措施。

    歐盟塞維利亞首腦會議通過的這些措施，為統一歐盟各國的移民和庇護政策奠定了基礎，對今後協調一致打擊非法移民和“假冒”難民具有積極的作用。一旦實施，在短時期內可能會遏制非法移民的勢頭。但歐盟採取統一政策措施之後，受影響最大的是人道主義移民，難民庇護渠道更為狹窄，真假難民會同時受到制約和限制。原先能起到釋放移民壓力 “安全閥”作用的人道主義移民通道被嚴格限制之後，被拒絕的尋求庇護者做出的選擇則不可能受到控制。由於産生移民和難民的原因是多方面的，最根本的是當今世界發展兩極分化嚴重，政治、經濟發展不平衡造成的後果。如果不能夠很好地解決發展中國家和貧困國家“發展經濟、消除貧困”的問題，不努力剷除産生衝突的根源，就不能從根本上解除移民、難民問題的困擾。相反，嚴厲的“關門”措施將會事與願違，助長非法偷渡，對擴大非法移民群體起到推波助瀾的作用。

    2.國家內部排外勢力有所抬頭，保持社會穩定的壓力將會促使各國政府進一步緊縮庇護政策

    出於國家經濟發展的需要，多年來許多國家，特別是發達國家通過引進外來移民和安置尋求庇護者獲得了大量的技術人才和廉價勞動力。社會人口結構中，外來人口已佔據一定比重。美國2000年的人口普查表明，在美國生活的2.81億人口中，有3100萬人是在國外出生的，佔人口數量的11%。2001財年又接收了90多萬移民和10萬多難民。歐盟各國境內移民總量（包括人道主義移民）已達相當的數量。據統計，截至2000年年底，歐洲接納移民排在前三位的國家是德國、法國和英國，境內移民人數分別達到了730萬、460.8萬和287.5萬，數量約佔全歐外來移民總數的三分之二。德國、瑞士和奧地利本國人口與外來移民人口的比例均超過了10%。外來移民和難民的大量增加為各國經濟的發展和繁榮做出了積極的貢獻。與此同時，也帶來了住房、就業壓力增加、犯罪率上升和社會治安狀況惡化等一系列社會問題。特別是文化、宗教背景和種族差異決定了這些人在短時間內無法融入當地主流社會，成為潛在的引發國家政治危機和社會動蕩的爆發點。

    “911事件”之後，世界各國政府都明顯地看到了恐怖主義帶來的危害，全世界範圍內迅速形成了反恐統一戰線，打擊恐怖主義的行動和加強防範措施成為世界各國政府團結一致的行為。這些維護自身國家安全的“統一”行動雖然具體的指向目標是恐怖主義，但在全球範圍內引起了一系列連鎖反映。在許多國家，公眾對自身安全和社會安全的關注程度空前提高，社會問題敏感度上升。據美國蓋洛普公司與俄克拉荷馬州立大學心理係2002年上半年對全國2519位成年人進行的民意調查結果顯示，78%的美國人願意為了獲得安全感而放棄某種自由；近四成美國人非常擔心或者擔心自己及家人成為恐怖襲擊的犧牲品；紐約人對未來遭受恐怖襲擊的擔心程度更高達53%。普通民眾追求安全的心理在社會內部形成了一些指向性的目標，美國社會中的穆斯林由於“911”恐怖襲擊分子身後的宗教色彩而處於一種十分尷尬的境地，美裔阿拉伯人和信奉伊斯蘭教的穆斯林遭受歧視和打擊的事件層出不窮，更多是遭受美國同胞懷疑的眼光，極右翼的排外勢力又有了活動的市場。世界各國防範恐怖主義採取的一些甄別和驅逐措施也産生了一定的負面影響，加深了民眾對難民的不信任和懷疑。聯合國秘書長科菲安南形容這種越來越嚴重的傾向是“最好的情況下把難民等同於經濟移民，在最壞的情況下把他們等同於騙子、罪犯甚至恐怖分子”。

    歐盟國家內部的移民、難民問題對社會穩定産生的影響則更為突出。受“911事件”的嚴重衝擊和影響，歐盟經濟一直不太景氣，市場萎靡，平均失業率高達7.6%，歐元區失業率則在8.3%，普通百姓對外來定居者不滿情緒日漸增長。歐盟的一項調查顯示，歐洲人近年來對外來定居者越來越反感，持不歡迎態度的人1992年僅佔歐盟國家總人數的15%，2000年已上升至38%。難民問題的影響甚至已逐步擴大到國家政治領域。在國家首腦、議會等政治選舉中，歐盟國家的極右翼勢力抓住普通民眾尋求社會安全而産生的排外心理大做文章，把移民和庇護問題作為政治法碼，提出反移民的政治口號，撈取選民的支援，政治上頻頻得手，在歐洲政壇引起軒然大波。法國極右勢力領導人勒龐在2002年總統選舉第一輪投票中一舉獲得16.86%的選票，擊敗在任總理、法國社會黨候選人若斯潘進入第二輪選舉。荷蘭創建不足數月的極右組織——富圖恩名單黨第一次參加鹿特丹地方選舉就奪得35%的選票，並成為荷蘭第二大黨。丹麥人民黨在議會選舉中用排外口號獲得了12%的選票。歐盟國家極右勢力的興起向人們發出了警告信號，預示著社會內部因移民和難民問題出現了裂痕。“荷蘭模式”曾被視為歐盟國家一個獨具特色的安置難民、融合外來移民的樣板，但定居者多年堅持自己的語言文化傳統，使荷蘭人傳統的容忍文化已接近極限。極右思潮在荷蘭的崛起反映了這樣一個事實，“隔閡”隨著社會形勢的變化已經逐步“表面化”。

    國家內部民眾由於關注自身經濟利益和安全引發的排外傾向對各國政府造成了很大的壓力。事實上，在一些主要的難民庇護國，外來難民和申請庇護的人數與難民高峰時期相比已大大下降，接收安置難民並不十分困難，真正左右政府難民決策的正是難民帶來的社會問題和影響，這也是難民問題棘手的重要原因。相信今後一段時間，各個國家將會在難民問題上繼續緊縮庇護政策。

    3、全球日益膨脹的難民群體對生態環境造成巨大壓力，其産生的負面影響越來越為世人關注

    2002年8月26日至9月4日，被稱為“聯合國地球峰會”的世界可持續發展大會在南非約翰內斯堡召開，會議集中審視了全球貧困、水資源管理、能源、健康和環境污染等問題。難民在尋求自身安全的過程中對環境産生的負面影響也受到大會的普遍關注。

    根據統計，截至2002年1月1日，全球約有1205.11萬難民和504.79萬國內流離失所者，分佈在世界115個國家，今後還有進一步增長的趨勢。高峰期難民潮跨地區、跨國家的涌動和數字龐大、長期生活在難民營裏的難民對環境的影響開始顯現在人們面前。尤其是無序的難民群體，在艱難中求得生存，對環境的破壞顯得尤為突出。

    在非洲之角，難民潮對生態環境毀滅性的破壞則更為明顯。中非小國盧安達發生大規模難民潮至今已有8年之久，為數眾多的難民至今仍生活在坦尚尼亞、扎伊爾等周邊國家的難民營裏。為了維持日常的生機，坦尚尼亞平原上的珍惜野生動物，包括大猩猩在內都成為偷獵和捕殺的對象；扎伊爾維尤加國家公園的數百平方英里原始森林遭到野蠻的濫砍濫伐，數以百萬計的樹木成為難民的棚屋建材和釜底之薪。難民營地周圍的土地被大片開墾，植被完全被破壞。盧安達政府幾年前在面積2500平方公里的阿卡及拉國家公園劃出一大部分安置歸國難民，目前公園已面目全非，幾乎被完全毀壞。

    阿富汗難民危機留給人們的環境問題也顯得相當嚴重。2001年12月22日，阿富汗臨時政府在喀布爾成立，在此後的三個月內有100多萬流亡在外的難民和至少16萬國內流離失所者返回了家鄉，開始重建家園。這給原本就非常脆弱的阿富汗生態環境帶來了巨大的壓力。據美國國際開發署的編寫的一份報告，2002年6月，阿富汗全國的“糧食安全”水準已經從兩年前的59%驟然跌至9%，水資源的類似衡量水準也從43%下降到了15%。難民高峰過後，大片被難民遺棄的營地需要進行清掃和環境恢復，僅在阿富汗就有200個營地需要清理。許多地方由於缺少資金而被迫放棄，成為不再適合人類生存的不毛之地。

    難民群體對生態系統的破壞是一個漸進的過程，難民人數的持續上升和四處蔓延的難民營加快了這個過程。對環境問題的關注也在逐漸轉變人們對難民的態度。受到環境破壞影響的庇護國至今只有少數願意再接納難民。難民對生態環境的影響引起了聯合國難民署的高度重視。聯合國難署高級專員呂貝爾斯強調：我們不能忽視難民危機對環境的影響，因為這有可能危及難民的基本權利和難民庇護制度。近年來，在聯合國難民署開展的難民人道主義救助事務中，越來越多地不惜耗費有限的捐助款項實施環境項目。在肯亞的達達布難民營，聯合國難民署出資80萬美元沿續一項木柴計劃，免費為每個難民家庭提供30%的烹飪需要，減少燒柴對環境的破壞和婦女外出受到性襲擊的可能。在科索沃，聯合國難民署為難民購買取暖木柴花費了數百萬美元；在阿富汗，為幫助大規模重建，從南非和坦尚尼亞購買了大批木材；在非洲，聯合國難民署已計劃關閉30多個難民營，僅在非洲最大的國家蘇丹，聯合國難民署已撥款1000萬美元用於難民營關閉後的環境處理工作。從當前的情況看,全球難民人數一直居高不下，國際社會應對大規模難民潮的機制並不完善，經費十分緊張，有限的救助資金僅能滿足部分難民的衣食需求，大批難民長期生活在難民營中，對環境的破壞等負面影響還有繼續擴大的趨勢，難民保護也面臨“可持續發展”的問題。難民與自然環境相互作用與影響，正在共同挑戰人類的生存與安全，統籌兼顧解決難民及他們所依賴的環境問題不僅僅是人道主義救助工作者單方面的行為，也應該是全球性的行動。

    4、美國奉行單邊主義，強制推行“先發制人”國家安全戰略，動亂和戰爭産生的難民將會繼續增加

    遭受“911”恐怖襲擊事件之後，美國國家安全觀念發生了重大改變。2002年9月2 日美國政府公佈了新國家安全戰略，對來自外界的威脅可以進行“先發制人”的軍事打擊。美國政府的這一戰略，有可能對全球已經十分嚴重的難民問題産生推波助瀾的作用。

    難民是政治鬥爭的衍生物，動亂和戰爭形成的難民，一直排列難民産生原因的首位。從目前來看，美國新制定的“先發制人”國家安全戰略，主要目的是為攻打伊拉克尋找政策和法律依據，爭取國內民眾、國會議員以及國際社會的支援，並對其他國家進行戰略威懾。這一戰略一旦付諸實施，將會對國際政治秩序産生極大的衝擊。按照這項國家安全，美國對任何一個可以對美國構成威脅的國家都可以在不受到攻擊的情況下，以反恐怖為由進行軍事打擊。這種從“單邊主義”的立場出發，追求本國的絕對安全，以本國利益和安全為衡量尺度，不受制約的軍事行動帶來的直接後果和間接影響相當巨大。它完全拋棄了戰後形成的聯合國國際安全體制的制約，國家主權不再被尊重，發動軍事攻擊和戰爭的隨意性和合理性被同時擴大了。追求本國安全的軍事行動可能帶來完全相反的效果，“先發制人”會招致全球範圍內暴力活動更進一步擴大和升級，從而派生更多的衝突和局部戰爭的“熱點”，加劇地區局勢的不穩定，使這個世界更加動蕩不安。儘管現代軍事技術飛躍式向前發展，高技術的應用極大地提高了擊中攻擊目標的準確性，對平民的傷害日漸減少，但尋求安全的願望仍然會讓民眾選擇出逃躲避戰火。從近幾年的情況看，美國在一系列國際問題上單邊主義的色彩越來越濃厚，在全球尋求和維護美國的利益、推行美國價值觀的行動曾經加劇了科索沃、阿富汗兩地的人道主義危機。在可預見的未來，已經出現了美國單邊主義行為再次爆發局部戰爭導致難民潮的預兆。在中東地區，美國把下一個反恐怖主義目標定在了伊拉克，布希政府2002年9月向國會提交了攻打伊拉克的提案，並強烈要求聯合國對伊實施強硬態度。美國總統布希在得克薩斯州休斯敦市舉行的競選籌資會上公開表示，如果聯合國不採取強有力的行動解除伊拉克的武裝，美國“將會率領一支聯合部隊”對伊拉克採取行動。紐約時報披露美軍秘密進行了對伊動武電腦推演，位於美國本土佛羅裏達州的美軍中央總部已前移至伊拉克附近的卡達多哈附近的烏代德美國空軍基地。為了獲得更廣泛的支援，排隊反戰阻力，美國一反常態，12年來首次由美國國務院邀請非政府組織，向政府基金申請660萬美元，資助5個美國為伊拉克和周邊國家設立的人道主義援助項目的建設。國際輿論普遍認為這是美國政府在對伊拉克展開軍事行動之前做出的政治和道義姿態。種種跡向表明，美國總統布希推翻薩達姆政權的決心已定，戰爭箭在弦上。如果美國不顧國際社會的反對，一意孤行，伊拉克難民危機將不可避免。

    目前，新的大規模難民潮在伊拉克國內已開始孕育。在美國的支援下，伊拉克境內的庫爾德人舉行了自治會議，民族武裝充實裝備，平整道路，挖掘戰壕，正在積極備戰，少數平民開始離開可能成為戰場的地域。周邊國家已做好了接收難民的準備。伊朗政府重申，如果美國對伊拉克發動軍事打擊，伊朗將在兩伊邊境伊拉克一側設立難民營收容難民，不會允許伊拉克難民進入伊朗境內。伊朗內政部負責難民事務的外僑及外國移民局局長侯賽尼2002年9月11日在德黑蘭向媒體發表談話説，伊朗有關部門已在與伊拉克接壤的西部和南部邊境地區作好了收容5萬名伊拉克難民的準備。另外，伊朗正在制定可以向15萬至90萬伊拉克難民提供幫助的難民收容計劃。侯賽尼同時透露，聯合國難民事務高級專員公署已經作好了向15萬伊拉克難民提供食品和其他救援物資的準備。約旦已經採取措施加強本國邊境安全，不會允許來自伊拉克或巴勒斯坦領土的任何難民涌入約旦境內，將根據情況考慮向難民提供人道主義援助。另一個伊拉克的鄰國土耳其則緊張地注視著伊境內的庫爾德人的動向，防止難民流入境內和由此産生的其他政治問題。

    美國的“先發制人”戰略還有可能在更大範圍內影響地區大國和強國的行為。如果美國在伊拉克開“先發制人” 之先，擁有核武器的軍事強國和綜合國力強的地區大國將可能成為傚法者，在處理國際事務中放棄國際法的約束，為維護自身的利益更多地擴大使用武力，從而形成新的、甚至更多的難民危機。在南亞次大陸，印度和巴基斯坦長期軍事對立，宗教矛盾和克什米爾領土爭端導致邊境衝突不斷發生。“911事件”之後，印度國內又多次遭到宗教極端分子的恐怖襲擊，曾一度準備對巴基斯坦進行軍事打擊，甚至揚言進行必要的核攻擊。印度軍隊以打擊恐怖主義的名義在克什米爾採取“先發制人”大規模軍事攻擊行動的可能性大為增加，戰亂引發大規模的難民潮的危險依然存在。

    難民問題出現的新動向折射出當前國際社會應對難民危機過程中出現的複雜情況，怎樣在保障國家安全與利益的同時切實維護《難民公約》的權威及現行的國際保護體制，嚴格區分難民問題的界限，有效防止濫用《難民公約》規定的庇護條款，是擺在各個國家面前的共同任務。在當前情況下，各國政府應當繼續堅持以《難民公約》原則為基礎，努力拓寬解決難民問題的思路，摒棄“壁壘政策”，積極承擔國際義務，全面加強國際合作，致力於消除貧困和不公正，從根本上剷除難民産生的根源。

    中國網2003年01月