(節選)
一、堅持並完善擴大內需政策的必要性和可能性
實施擴大內需政策4年多來，成效是顯著的，我國經濟正開始進入一個新的發展階段，其基本特徵是：經濟增長的內在機制正在形成，但有待於鞏固和提高；經濟增長週期從下降轉為回升的轉捩點已經出現，但尚處於整理階段；經濟運作的短期矛盾正在緩解，但長期矛盾正在加快暴露。
1．經濟增長的內在動力偏低，總需求不足仍是制約國民經濟發展的主要矛盾
①內生的經濟增長率偏低。1998-2001年，我國GDP增速分別為7.8%、7.1%、8%和7.3%，而這四年積極財政政策分別拉動了經濟增長1.5、2.0、1.7和1.8個百分點，扣除這一因素，經濟自然增長率僅為6.3%、5.1%、6.3%和5.5%，預計今年的增速為7.5%左右，扣除發行長期建設國債的拉動，內生的經濟增長率仍在6%左右，實際增長率大大低於潛在的增長率（有關專家估計為8%左右）。
②內需不足仍是制約國民經濟增長的主要因素。發達國家最終消費率一般在70%左右，而我國只有60%左右，且呈逐步下降趨勢。“六五”—“八五”時期，按支出法計算的最終消費率分別為66.1%、63.4%和58.7%。近年來在積極的財政政策帶動下，雖有所回升，但主要是政府消費拉動所致，居民消費呈繼續下降趨勢。1998—2001年，最終消費率分別為58.1%、59.7%、60.8%、60.6%，4年間上升2.5個百分點，同期居民消費佔最終消費的比重分別為79.6%、79.1%、78.6%、77.7%，下降1.9個百分點。其中農村居民消費所佔比重由1998年的47.9%下降到2001年的45%左右，下降近3個百分點。
③投資穩定增長的機制還有待鞏固。儘管非國有經濟投資出現了回升勢頭，所佔比重由1998的45.9%提高到2001年的52.7%，但穩定快速增長的機制尚有待鞏固，面臨著許多制約因素。一是市場準入門檻過高，限制了非公有經濟資本進入的廣度和深度。據有關部門調查，由於部門、行業壟斷和歧視性的準入政策、各種體制性政策導致的不公平競爭等原因，非公有投資在近30個産業面臨實際上的限制障礙。二是融資渠道不暢。絕大部分鄉鎮企業和私營企業的中長期投資，主要依靠非正規、小範圍的借債集資或股權融資，融資規模小、成本高、風險大，使投資缺乏穩定性和可持續性。三是服務體系很不健全。對非國有企業的行政管理部門多達20多個，但在項目投資方面確沒有明確的主管部門、服務機構和管理辦法，投資者在履行程式、選擇投資方向、爭取技術支援等方面得不到有效服務，往往造成投資的盲目性和經濟損失，影響了投資積極性。四是利用外資和跨地區投的投資的軟環境問題比較突出，一些地區政策缺乏透明度、穩定性差，審批的前置條件多、手續繁雜且時間長，監管服務技術落後，普遍存在“重招商輕管理、重簽約輕落實、重承諾輕兌現、重宣傳輕服務”的現象。
④我國抵禦外來衝擊的能力還比較弱。當前經濟全球化正在加速發展，跨國公司在全球範圍不斷擴張，資本、技術跨國流動更加頻繁，世界經濟對各國經濟的影響變得日益明顯。我國的外貿依存度已達44%，國際經濟環境的任何變化，都難以避免對我國産生影響。由於我國的産業水準較低、競爭能力較弱，政府的管理體制和方式還存在許多不適應，企業涉外經驗不足，經營機制轉換緩慢，我國抵禦外部衝擊的能力還比較弱。儘管世界經濟今年出現了回升勢頭，但未來國際經濟環境不確定性因素仍較多，調整尚未完全到位，如果出現大的反覆，我國經濟仍將面臨較大困難。
⑤通貨緊縮的趨勢還在發展。由於經濟增長的內在動力不足，再加上國際通貨緊縮的傳遞效應，通貨緊縮的趨勢從去年下半年以來有所抬頭。今年1—7月，居民消費價格和商品零售價格同比分別下降0.8%和1.5%，已經分別連續下滑了8個月和14個月。價格水準的持續大幅下降，直接導致工業企業銷售收入增幅減緩和不少企業利潤下降，從而影響企業投資信心，對我國經濟增長造成不利影響。
總之，在當前經濟穩定增長的機制尚沒有有效形成的情況下，實施積極的財政政策，是促進經濟增長，緩解經濟社會生活中諸多矛盾的有效手段。
2．産業結構調整面臨著艱巨的任務，堅持積極的財政政策仍然是政府的必然選擇
近年來，我國産業結構調整取得了顯著進展，三次産業之間、行業結構更加合理，産品競爭力有了明顯的提高。但加入世界貿易組織後，如何通過結構調整有效地發揮我國的比較優勢，提升我國弱勢産業的競爭力面臨新的挑戰。
加入世界貿易組織，我國具有比較優勢的紡織、輕工、煤炭、建材、有色金屬行業，尤其是服裝、絲綢、羽絨製品、一般機電産品、日用機械、皮革製品、鞋類、玩具、煤炭等産品既面臨難得的發展機遇，同時也要看到，産品多屬中抵擋，附加值低，自創品牌不多，創新能力不足，如不加快調整，傳統的優勢也可能很快喪失。
冶金、石化、機械等行業承擔著為各個行業提供基礎原材料、重要産品和技術裝備的重任，是綜合國力和國有經濟控制力的重要體現，在國民經濟中居於重要地位。這些行業目前已具有較好的物質技術基礎，但與國際先進水準尚有一定差距，主要是生産集中度低，先進工藝設備所佔比例不高，勞動生産率低。例如目前主要機械産品中達到當代世界先進水準的只有5%左右，發達國家早在五六十年代普遍採用的優質高效節能節材工藝及設備、高精度加工、鐳射加工等新型加工方法，我國企業很少採用。由於産品結構不合理，中高檔産品少，尤其是具有原創性、擁有自主智慧財産權的産品更少，大量中高檔産品依賴進口。1980-2001年，我國機械及運輸設備進口高達6324.3億美元，佔同期進口總額的36.9%，相當於2001年全國機械行業銷售收入的3.8倍。隨著世界産業結構的升級，我國成為“世界製造基地”的雛形已開始顯現，對先進機器設備的需求將越來越大。對於中國這樣一個發展中大國，靠長期大規模引進既不現實也不可能，不大力發展我國強大的裝備製造能力，我國只能長期淪為世界的初加工中心。
汽車等行業由於佈局散、規模小、成本高，企業技術水準低，自主開發能力弱，産品結構不合理，銷售服務體系落後，缺乏競爭力，必須做重大調整。
在服務業和農業領域，我國與發達國家的差距也相當大。2001年，我國第三次産業僅佔國內生産總值的33.6%，而發達國家普遍在60%以上，發展中國家也平均在35-45%。由於我國服務業發展滯後，國際服務貿易長期處於逆差狀態，加入世界貿易組織，我國服務業不可避免地會受到衝擊。農業生産方式比較落後，優質高效、適銷對路農産品較少，産業化和標準化經營水準低，大宗農産品價格普遍高於國際貿易價格。如果不加快農業結構調整，我們將面臨越來越大的“出口出不去，進口擋不住”的壓力，農民不僅不能增收，甚至可能導致大規模失業。
3．就業和再就業壓力沉重，仍然需要積極的財政政策的必要支援
去年底，我國國有企業下崗職工仍有500多萬人，當年再就業率大幅度下降，再就業人數不及新下崗人數的一半；全國城鎮登記失業人員還有681萬；同時，城鎮平均每年新增就業年齡人口達800多萬人，加上每年數以千萬計的農村剩餘勞動力轉移，就業需求量很大，但如果不調整就業政策，今後五年城鎮平均每年提供的就業崗位可能不到800萬個。特別是入世後産業衝擊造成的就業崗位轉換，新增失業人員還可能大量增加，這對我國經濟保持較快增長、提供更多就業機會增加了新的壓力。
4．繼續實施積極的財政政策仍然有著迴旋的空間
亞洲金融危機和拉美債務危機，給世界各國敲響了警鐘，要求各國在經濟發展中注意防範和化解金融、財政風險，我國也不能例外。但我國繼續實施積極的財政政策仍有較大的政策空間。
我國的政府債務在全世界特別是發展中國家屬於最低的之一。實行積極的財政政策以來，我國的赤字率（財政赤字/GDP）始終低於3%，1998-2001年分別為1.27%、2.13%、2.79%和2.58%。到2001年底，國債餘額佔GDP的比重（債務率）僅16.3%。
人們通常用馬約標準即赤字率3%和債務率60%作為財政可持續性的“安全線”或財政風險控制線，對此，我們要做具體分析。首先，各國的儲蓄率存在較大的差異，一般而言，儲蓄率高的國家，承受赤字和債務的能力也就高，例如義大利經常會出現10%的赤字率，目前債務率仍在90%左右，並沒有發生債務危機，主要在於其比歐盟其他國家有著更高的儲蓄率。其次，馬約標準的提出主要是應對較高的通貨膨脹率，1974—1983年，歐洲國家平均通貨膨脹率達10.6%，而我國現在所面臨的是通貨緊縮，在這種情況下我國可以承受比馬約更高的赤字率和債務率。三是債務承受能力與債務結構有關。從內債看，我國的債務主要是長期建設國債。1998—2000年，我國發行國債的加權平均期限分別為5.94年、5.63年和5.44年，1998年以來發行國債的還本付息支出高峰將首次出現在2003年，如果積極的財政政策不變，未來國債發行的加權平均期限也不變，2003年後各年將不會發生債務集中到期所産生的積聚性還本付息壓力。從外債看，我國的外債只相當於GDP的15%，其中短期商業外債只佔到GDP的1%。不會發生類似亞洲金融危機時期南韓、泰國那樣的支付危機（當時南韓短期外債佔GDP的比率將近40%、泰國近30%）。
政府的隱性債務和或有債務是構成財政風險的又一因素。隱性債務和或有債務各國普遍存在，但馬約並沒有將此納入債務率範圍。對於我國的隱性債務和或有債務，各方面的估計存在較大差異，據國家計委投資研究所的估計，相當於2000年GDP的120%，其中金融機構不良資産佔33%，社會保障佔70%，外債佔9%，其他佔8%。從隱性債務和或有債務的性質看，它們並不會必然或全部轉化為政府的債務負擔，極端地考慮到以上因素中需要支付的財政成本，我國的債務率也在60%左右，與大多數發達國家的顯性債務相當。
當前銀行資金比較充裕，國債餘額佔國內生産總值的比重仍在安全線以內，積極的財政政策仍存在一定的空間，而且我國經濟處在快速成長時期，今後幾年GDP增速會保持在發達國家一倍以上，國民經濟實力進一步增強，會提供新的發債空間。因此，為鞏固擴大內需的成果，應繼續堅持積極的財政政策，切不能因經濟增長出現回升勢頭就急忙“撤火”。但也要注意防止積極的財政政策長期化，避免經濟增長過於依賴國債資金的支援。基於我國的經濟增長的內在動力正在逐步形成，如果明年國際經濟環境能繼續保持今年的態勢，建議2003年長期建設國債按1500億元考慮。
二、堅持、完善擴大內需政策的建議
有效需求不足是當前及今後一段時間內我國宏觀經濟運作中的突出矛盾。針對當前制約我國擴大內需的主要因素，我們建議擴大內需政策要立足於“堅持、適應、調整、提高”。堅持，就是要堅持過去行之有效的經驗，繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，積極的財政政策要逐步“淡出”，避免政策的大幅度調整。適應，就是要適應需求層次多樣化和我國現階段佔主體的消費群體的需求特點，使需求結構與供給結構相互適應，相互促進，避免供給過分超前。調整，就是要適度調整投資方向和需求政策，著力解決當前經濟運作的突出矛盾，減少體制轉軌過程中的摩擦。提高，就是要著眼長遠，從我國在相當長一段時期仍將是一個發展中大國的實際出發，在健全我國經濟運作的肌體，提高整體運作品質和抵禦風險方面狠下工夫，更好地實現“六個結合”，即短期總量調控政策與長期結構政策的結合，促進經濟增長與擴大就業的結合，增加居民收入與縮小收入差距的結合，發展城市經濟與提高農民收入的結合，擴大國內市場與開拓國際市場的結合，鞏固經濟增長成果與深化經濟體制改革的結合。
（一）繼續實施積極的財政政策，更好地發揮貨幣政策的作用
一方面，在繼續發行長期建設國債的同時，要簡化稅制、拓寬稅基、提高效益，並抓緊研究增值稅轉型問題。由於稅制轉型比較複雜，涉及到社會經濟生活的方方面面，對其可能産生的影響要有充分的評估，但改革勢在必行，因為現在的生産型增值稅是在經濟過熱時期出臺的，固定資産投資進項稅不能抵扣，具有明顯的抑制投資的作用。
另一方面，要注意更充分發揮貨幣政策的作用，著力解決貨幣傳導機制不暢、資金從實體經濟部門收縮的問題。一是要注意用發展的辦法解決國有銀行的壞賬問題，用優質的貸款消化不良貸款，用增量調整帶動存量盤活。要完善商業銀行內部考核辦法，建立激勵與約束對等的考核機制，鼓勵金融創新。二是要深化金融體制改革，以建立現代銀行體制為目標，推動商業銀行的股份制改造，大力發展中小商業銀行。四大國有商業銀行分支機構的撤並要考慮地區經濟發展的需要，避免出現金融“真空”，建議以現有的城市商業銀行和農村信用社為基礎，加快股權結構多元化改革，多層次構建為中小企業服務的中小銀行體系。三是調整信貸結構，優先保證有市場、有效益的工商企業流動資金的需要。同時要簡化抵押、擔保、評估程式，適當增加信用放款。對以土地、房産等作為抵押擔保物的，在有關部門出具了所有權證書後，銀行不再進行評估。四是適當放鬆利率浮動空間，使商業銀行根據企業資信狀況與風險大小來調整利率，以利於增加對中小企業特別是成長性企業的貸款。五是進一步發展與完善資本市場，提高直接融資比重，適時推出二板市場，為高科技企業和中小企業融資創造條件。
（二）把啟動消費放在更加突出的位置，創造性地適應需求變化
1、提高居民收入、逐步縮小收入差距。擴大居民消費需求，最根本的是要在經濟發展的基礎上，使城鄉廣大居民收入進一步增加。 一是採取綜合措施，千方百計增加農民收入。農産品流通難是影響農民增收的重要因素。要以加強農村流通基礎設施建設為重點，通過國家貼息、企業投資、農民入股等多種形式，大力發展農産品儲運設施，增加農産品流通網點。以扶持農産品深加工龍頭企業加快發展為突破口，大力發展訂單農業，延長農業産業鏈條和農産品加工增值，為農民創造更多的收入增長機會。推廣農産品標準化生産，大力發展綠色農業。加大國土整治步伐，繼續實施“退耕還林（草）、開倉濟貧”。穩步擴大農村費改稅費範圍，通過稅費改革，減輕農民負擔。 二是進一步完善城鎮社會保障體系，落實“兩個確保”，強化城市居民最低生活保障制度建設，做到應保盡保。建立機關事業單位職工、離退休人員收入與國民收入同步增長機制，企業職工收入與經濟效益同步增長機制。在提高居民收入的同時，通過完善稅收制度、加強稅收徵管、加大轉移支付力度等措施，縮小收入差距，提高低收入階層的消費能力。當前要特別重視解決養老金及失業救濟金、地方公務員及教師工資、農民購糧款的欠帳問題，各級財政要優先保證這方面的支付。
2、積極實施鼓勵消費的政策，改善消費環境。要象重視産業政策一樣，把完善消費政策作為一個戰略問題來重視，逐步形成具有我國特色的鼓勵消費的政策體系。拓寬消費領域，大力扶持旅遊、文化娛樂、體育消費、醫療服務、教育産業發展，提高居民精神文化方面的消費比重。大力改善消費環境，及時清理並取消限制消費的各種政策和行為，鼓勵個人汽車消費，積極培育住房二級市場，降低居民購車、買房的門檻。當前要把 改善農村消費環境放在突出的位置，並把它作為各級政府的一項重要工作來抓，加快農村電網、廣播電視網、郵政通訊及資訊網、農村公路網、農村醫療衛生網的改造和建設步伐。減化手續，完善服務，降低交易成本，繼續大力發展消費信貸。深入開展整頓和規範市場經濟秩序活動，進一步嚴厲打擊各種制售假冒偽劣商品的違法犯罪活動，特別是狠狠打擊嚴重危害人民生命健康的食品、藥品、醫療器械等方面的制假售假行為。
3、統籌規劃，加快城市化進程。城市化是培育消費需求、提高農業效率的重要途徑，也是一項長期的戰略任務。必須從國民經濟發展戰略的高度，統籌考慮城市化、工業化與“三農”的關係，儘快將潛在的大市場轉化為有效需求。目前，一是繼續促進農村勞動力合理有序流動，逐步取消戶籍制度的限制和對使用農民工的不合理收費與不平等政策，增加農民非農收入和實現就業轉移。對進城落戶的農民，可在一定時期內保留土地承包權，或實行土地經營使用權股份制，以解除其後顧之憂。二是努力提高鄉鎮企業的市場競爭能力。為節約土地、降低費用、綜合開發，要加強規劃，合理佈局，鼓勵鄉鎮企業適度集中，在適度發展資本和技術密集型産業的同時，重點發展農産品加工業、機械設備加工製造業、服務業等勞動密集型産業，以創造更多的就業崗位。三是高度重視縣域經濟發展，以經濟功能為中心，加快發展城區人口200萬人左右的中小城市，增強其帶動功能和經濟輻射能力。發展小城鎮要從經濟規律和城市化規律出發，做好規劃，切實防止小城鎮遍地開花。
4、營造完全網路，改善居民心理預期。高度重視社會保障體系的建設，當務之急是將集體、個體和外商投資企業儘快納入社會保障統籌範圍，提高社會保障的覆蓋面和擴大社會保障資金來源。經濟發展水準較高的農村地區，也要逐步建立養老、醫療等基本保險。要合理安排各項改革的出臺時機，加大宣傳力度，使居民對各項改革的個人所需支付的成本和支付的時期心中有數。
(三)調整和優化投資結構，大力改善供給
近年來，長期建設國債資金主要用於固定資産投資，其增長速度大幅度高於GDP的增長，投資率已接近40%。如果繼續提高投資率，不僅難度增大，而且有可能導致國民收入分配失衡。因此，投資政策的重點應是優化結構、改善環境、加快改革。
1、國家投資要集中用於先導産業和對提高人民生活具有較強帶動作用的領域。一是依託國家重點工程和大型項目，支援重點行業和骨幹企業，加大重大裝備、成套設備、節水節能及安全生産設施技術改造力度，支援承擔國家重點任務的大型裝備製造企業提高産品開發和技術創新能力。加快發展資訊、生物、新材料等高新技術産業，推進國民經濟和社會資訊化。二是適度調整基礎設施投入方向，努力改善供給環境。基礎設施投入要區別情況，因地制宜。東部地區由於基礎設施回報率較高，應以吸收民間資金為主。政府投資的重點應集中在對國民經濟發展具有全局意義的領域，重點投資于石油戰略儲備、中西部地區和農村。 積極推進西部地區基礎設施和生態環境建設，著力抓好青藏鐵路、西氣東輸、西電東送等重點工程，繼續實施退耕還林、天然林保護、“三北”防護林和防沙治沙工程。要把農村基礎設施建設提高到應有的高度來重視，在節水灌溉、人畜飲水、農村沼氣、農村水電、鄉村道路和草場圍欄等設施建設以及教育設施投入上下大工夫。尤其需要指出的是，由國家、地方和農戶共同出資（建議國家投資不低於50%），大力發展沼氣等清潔能源，既是解決農村生活用能源問題、保護環境、使退耕還林政策能落到實處的迫切要求，也是一項投資省、見效快、農民得實惠的措施，應儘快大面積啟動。
2、加快推進投融資管理體制改革。按照投資資金來源和性質確定投資管理許可權。國家投資的領域實行企業申報、地方推薦、國家審批，並嚴格執行項目法人制、業主負責制、招投標制。凡企業投資項目，只要符合國家産業政策和環保等要求，不分所有制，由企業自主決策、自擔風險，銀行獨立審貸；政府由審批制改為備案制，並加強監督檢查，重點督查企業是否符合環保要求和品質技術標準。
3、高度重視投資軟環境的改善。大力改善政策環境。按照“公平、公正、公開”的原則，嚴格清理各地區、各部門制定的規章制度，對不符合國務院要求的部門規章和地方政策，要堅決廢止；對符合要求確有必要保留的，要加強和完善制約措施，並連同辦法和具體操作程式公告上網。大力改善行政環境。強化公務員和有關執法主體的法制意識，嚴格依法行政，堅決制止各種亂收費、亂罰款、亂攤派；強化部門協調，提高行政效能。大力改善投資市場環境。大力開展誠信教育，發展信用産業，深入開展整頓和規範市場經濟秩序活動，堅決打擊各種破壞市場秩序的行為，尤其是要把打擊地方保護主義放到突出的位置。
（四）深化改革與擴大就業有機結合，提高全社會的就業水準
提高就業率，既是保持社會穩定的需要，也是擴大內需的重要內容。針對我國失業率上升，下崗職工再就業率下降，企業和社會不穩定因素增加的嚴峻形勢，必須正確處理好改革、發展、穩定的關係，努力增加就業機會。要注意把握好改革的力度，改革的力度要與社會承受力相結合。優勢企業和效益好的企業，在推進減員增效、下崗分流的過程中，要努力拓展就業渠道，不能把下崗職工推向社會。各地在制定企業改革方案時，要有下崗職工再就業的預案，並打出必要的資金，對下崗職工進行培訓和再就業的扶持。有條件的地區，要建立職工就業扶持資金，採用財政貼息、銀行貸款、社會資助的辦法，扶持下崗職工再就業和新增勞動力的創業。發展中小企業是解決就業問題的重要途徑。目前，大多數地區中小企業的改制工作已基本完成，要妥善處理好改制過程中的遺留問題，重塑銀企關係。
（五）以“走出去”為突破口，全面提高對外開放水準
在堅持內需為主的戰略的同時，要以加入世界貿易組織和全面履行世界貿易組織協議為契機，全面推動對外開放，促進對外經濟健康發展。一是要加快實施“走出去”戰略。到今年6月底，我國外匯儲備已達2428億美元，充足的外匯儲備，為我國實施“走出去”戰略提供了較好的物質基礎。我國一批優勢企業有較好的技術和較高的管理水準，具備了對外發展的條件。但在實施“走出去”戰略的過程中，必須統籌規劃，擇優扶持，高起點、嚴把關，切忌一哄而上。對於具備走出去條件的企業，可以年度為單位，賦予其必要的外匯支配權，並在人員往來方面提供方便。
二是千方百計擴大出口。要力保現有市場，開拓新的市場。適當加大對出口基地的技術改造支援力度，調整和優化出口商品結構，提高商品品質和附加值。加強出口産品標準化和檢驗檢疫體系建設，積極應對各種非貿易壁壘。落實鼓勵外貿出口的政策措施，優先保證出口創匯多、信譽好的重點企業及時足額退稅。擴大出口信貸和信用保險，進一步提高通關效率和監管水準。
三是高度重視反傾銷、反補貼和産業損害調查。認真研究西方發達國家在産業保護中的成功做法，建立完善以綜合部門牽頭、多部門配合的産業損害預測預警體系和快速反應機制，完善進口商品技術、品質、環保標準，切實保障國內産業不受大的損害。
四是優化外商投資結構。堅持品質優先，著力引進先進技術、現代化管理經驗和專門人才。鼓勵和引導外商投資現代農業、高新技術産業、基礎設施建設、西部開發和參與國有企業改造、重組。鼓勵外商特別是跨國公司在我國境內建立研究開發中心、生産製造基地和地區總部。引進商貿、旅遊、會計、審計等方面有信譽的境外大型企業和仲介組織，促進我國服務業發展。積極創造條件，吸引境外中小企業投資。
（作者單位：國家經貿委綜合司）
中國網 2002年12月20日
