陳昌智委員代表民建中央的發言

——按照全面落實科學發展觀和構建和諧社會的要求進一步調整和優化我國財政支出結構

2005年我國財政收入突破了3萬億元，財政收入大幅度增加，構築了實現全面建設小康社會的重要物質基礎。與此同時，“十一五”期間經濟社會發展要切實轉入全面協調可持續發展軌道，也向財政工作提出了適應社會主義市場經濟發展和公共財政的需要，優化支出結構，用好財政資金，進一步發揮好宏觀調控作用的要求。

從財政體制上看，雖然中央對地方、省級對縣鄉基層的調控實力增強了，但調控效果不理想，調控能力有待提高。一是現有財政轉移支付的制度安排對縮小基層財政間貧富差距的調節作用未能有效發揮。1994年全國10%的富裕縣每人平均財力是10%的貧困縣每人平均財力的3.2倍，2003年差距擴大到6.5倍；1994年全國縣鄉基層政府的財政臨時性欠賬不到1億元，2003年達到4100多億元。二是上級財政對下級財政轉移支付還沒有完全形成基層政府的實際可用財力。中央和省級財政對縣鄉基層財政的轉移支付資金中，僅有不足40%的財力性資金，60%以上通過專款安排，在分散化使用過程中被大量截留。

從財政支出結構上看，還不能完全適應新時期經濟與社會發展的要求，有必要進一步調整和優化。一是財政資金中行政管理費、政策性補貼、事業經費支出規模過大，擠佔了其他項目的支出。2003年行政管理費支出達到4691億元，佔財政支出19%，如果考慮政府各部門對預算外財政資金的使用，則佔財政支出23%。二是財政在經濟與社會發展方面的支出結構還需要調整，主要是教育、社保、科研投入嚴重不足，造成我國社會發展落後於經濟發展，出現“一條腿長，一條腿短”的現狀。三是財政的城鄉支出結構不利於促進城鄉協調發展。目前用於支援農村經濟和社會事業發展的全部資金僅為財政支出的10%，這與我國農村人口占63%的國情不相適應。

從財政支出的預算執行上看，還有效率低下、浪費嚴重、腐敗頻出等現象，沒有真正樹立起民主理財、依法理財的理念。一是財政支出對公共資源的整合和調控能力不強，目前高達4380億元的預算外財政資金處於“財政監督，部門獨立使用”狀態，還沒有做到支配使用上的“收支兩條線”。二是預演算法等相關法律在很多地方流於形式，沒有被認真執行，特別是政府對預算的追加追減隨意性很大。三是財政支出透明度不高，財政資金撥給部門和地方後，基本上脫離了公眾的監督，為財政資金被擠佔挪用、甚至貪污腐敗埋下溫床。四是財政資金投資效益不高，部分已建成項目運營效果差，投資浪費現象嚴重。

用好財政資金，事關科學發展觀的全面落實、經濟社會發展轉型的成敗以及億萬民眾的福祉。我們建議：

一、深化財政體制改革，完善我國財政體制。在合理界定各級政府的公共職責與公共許可權的基礎上，按照“規模適度、結構合理、功能健全、導向明確、績效顯著”的要求，財權與事權相統一和財力均等化原則，適當調整我國分稅制和轉移支付制度的內容。

二、嚴格財政轉移性支出管理，加強社會監督。按照經濟原則和倫理原則，合理規劃財政轉移性支出的範圍、類別和幅度。拓展社會保障支出的公共受益範圍，從城市延伸到農村。退出普遍性的“變相福利”誤區，合理規劃並明確補貼的受益對象。借鑒國際經驗，建立稅式支出預算控制制度。

三、調整財政支出方向，優化支出結構。從存量和增量調整入手，減少基建支出總量，壓縮經濟建設支出；精簡與分離相結合，控制和壓縮行政管理費支出；加大對“三農”的支援力度；提高教科文衛等社會公共事業支出；增加對社會保障的投入；提高國防經費水準。

四、整合公共財力資源，用於社會急需的公共領域。本著財政資金使用過程中的統一、高效原則，由政府統一支配預算內和預算外的財政資金，做到“利出一孔”，從根本上解決政府財政經費相對緊張與各收費部門經費寬裕的不合理現象。實現路徑是取消行政收費的專戶儲存和專戶使用性質，實行統一入庫、統一管理，政府集中使用。

五、嚴格購買性支出中的公用經費管理，優化資源配置。進一步拓展政府採購制度的適用範圍，健全政府採購機制；加快公用車制度等方面的改革，適當限制職務消費現象；嚴格控制招待費標準，對招待費實行嚴格的總量控制。以此為基礎，更好地體現優化公共領域資源配置的要求。

六、依法形成“鐵預算”，提高財政支出透明度。按照預算的五項職能分別成立五個委員會，負責預算的編制、政策制定、執行、支出績效評價和監督工作，形成“鐵預算”。同時，適當提高財政支出透明度，包括：進一步細化預算支出科目，全面、系統地反映政府支出狀況；設立“納稅人權益日”，接受納稅人的質詢，納稅人可以隨時向人大財政監管委員會舉報。

七、加強財政支出管理，建立新型的財政支出測算模式。以因素法為主，適當兼顧基數的測算方式，將總的經費劃分為正常經費、專項經費、一次性經費等。對正常經費實行“零基預算”方法，從零測算經費需要量；對專項經費實行“績效預演算法”，配套績效考核措施和追蹤反饋制度；對一次性經費實行“立項反饋”預算方法，在可行性調查研究基礎上對單位財務主管部門實行立項反饋制度。以財政支出效果為最終目標，加強對政府職能履行情況的考核。（陳昌智 民建中央副主席 監察部副部長）