以退耕還林為重點的生態建設,是國家實施西部大開發的戰略重點之一。該工程實施六年來,在黨中央、國務院的正確領導下,工程實施區各級黨委政府帶領廣大人民群眾奮力拼搏,真抓實幹,使工程建設總體進展順利,取得了明顯成效。截至2004年12月,全國累計安排退耕還林工程建設任務23748萬畝,其中2002年、2003年退耕還林工程建設任務分別佔全國人工造林計劃任務的89%和84%,為加快西部地區治理水土流失和改善生態環境提供了強有力的支撐。以貴州省為例,2000年全面啟動實施退耕還林以來,已累計完成工程建設任務1163.78萬畝,其中退耕造林570萬畝,荒山造林 593.78萬畝,按補助年限和標準計算,中央將總計安排工程資金近100億元,為貴州生態建設提供了強有力的資金保障,解決了各級黨委、政府多年想辦而未辦成的事情。目前,貴州退耕還林的成效已經顯現,主要表現在以下幾個方面:
一是退耕還林的生態效益已初步顯現。貴州省退耕還林工程全面啟動以來,工程品質普遍較好。貴州雨量充沛,適宜林木生長,按90%的保存率計算,2002年和 2003年的退耕還林使全省森林覆蓋率分別增加1.5和 1.8個百分點。按照生態優先的原則,各地把退耕還林任務重點安排在25度以上的陡坡地、江河源頭、湖庫周圍以及水土流失和石漠化集中區,退耕地植被恢復良好,水土流失得到了明顯遏制。據有關部門監測,實施退耕還林工程以來,貴州共治理水土流失面積6900平方公里,從而使此項工程不僅在貴州産生良好的生態效益,而且對改善長江、珠江生態環境起到重要作用。
二是退耕還林促進了農民增收和地方經濟發展。退耕還林為貴州加快農村産業結構調整提供了新的歷史機遇,各地在堅持生態優先的前提下,大力發展生態與經濟相結合的治理模式。近年來,全省累計實施工業原料林185.61萬畝、林草結合74.82萬畝、林果結合65.95 萬畝、林竹結合53.53萬畝、林藥結合34.04萬畝、林茶結合14.85萬畝。這些治理模式,在大力推進生態建設的同時,有力地促進了農村産業結構的調整,為地方經濟發展增強了後勁。
三是退耕還林促進了農村人口資源環境協調發展。 貴州各級黨委政府在實施好退耕還林工程中通過廣泛宣傳、深入發動,全民的生態意識明顯增強。同時,在工程實施中注重樹立和落實科學發展觀,在留足退耕農戶基本口糧地的基礎上,把退耕還林與加強基本農田建設和增加種田科技含量結合起來,努力提高糧食單産。近年來,糧食總産量一直穩定在1100萬噸左右,2004年,雖然累計退耕還林面積已佔全省總耕地面積的7%,但糧食總産量卻比上年增加了4.1%,為歷史上第四個高産年。此外,各地還通過加強農民技術培訓,組織外出務工等,促進了農村富餘勞動力向非農産業轉移,農民生活品質、農業生産條件和農村生態環境都得到了改善。
四是退耕還林直接增加了農民收入。陡坡開墾、廣種薄收,“越窮越墾、越墾越窮”是貴州農村貧困面大、 貧困程度深的原因之一。據國土詳查和常年糧食産量統計資料測算,貴州全省糧食單産僅有300公斤左右,特別是退耕地大多坡陡、土質差,糧食單産水準更低。國家實施退耕還林,每畝給予300公斤糧食和20元現金補助的優惠扶持政策,直接增加了農民收入,使貧困退耕戶能休養生息,發展後續産業,實現穩定脫貧。
上述情況説明,退耕還林的確是一件功在當代、利在韆鞦的“民心工程”。目前,這一工程已取得階段性重要成果。但從貴州實施退耕還林工程的情況看,要鞏固好這一成果,真正達到“退得下、還得上、能致富、 不反彈”的要求,仍存在不少亟待解決的問題,為此, 特提出如下建議:
(一)進一步注重政策的穩定性,任務調減不宜過急。 2002年,國務院下發了《關於進一步完善退耕還林 政策措施的若干意見》(國發[2002]10號)。《意見》指出:“對需要退耕還林的地方,只要條件具備,應擴大退耕還林規模,能退多少退多少”。2004年,國家為確保糧食安全,解決耕地不足而出現的新矛盾,對2004年退耕還林任務進行調整,大幅度減少了退耕還林計劃。為了國家的根本利益,這一決策無疑是十分正確的和必要的,但由於任務調減過急,就給貴州這樣一些省區帶來了新的矛盾。比如:貴州植樹造林主要在春秋兩季,在國家年度退耕還林計劃下達較晚的情況下,2003年12月底以前,全省各地都按照“國發[2002]10號”文件精神提前做好了種苗培育,分戶丈量等前期準備工作,並超前完成了退耕地造林126.78萬畝。一些縣還提前兌現了50%的糧食補助。但到2004年,國家退耕還林計劃一下子從5050萬畝調減到1000萬畝,下達給貴州的計劃從2003年的260萬畝調減到50萬畝,這樣一來,貴州提前實施的126.78萬畝退耕還林就有72.78萬畝無法兌現錢糧,當年折合資金缺口約2.15億元,地方政府無力承擔,基層幹部感到壓力很大。鋻於這種情況,我們建議:國家有關部門在安排退耕還林計劃時一定要從實際出發,注意政策的穩定性,調整計劃不能大起大落,否則就會造成損失,挫傷群眾的積極性。
(二)建議實施退耕還林工程總體規劃時應統籌兼顧、突出重點。西部省區大多地處長江上游,黃河中游,生態建設地位重要,全國25度以上坡耕地有9100多萬畝,有近6500萬畝分佈在西部省區。如貴州地處長江、珠江上游,全省25度以上坡耕地有1300萬畝,佔全國25度以上坡耕地的16%。但從試點到去年年底止,退耕還林的總任務只佔全國總任務量的4.6%。目前,全省尚有25度以上坡耕地近800萬畝。這些坡耕地如不儘量退下來,將影響“兩江”上游生態屏障建設。基於此,我們建議國家有關部門在制定規劃、安排任務時要切實做到統籌兼顧,突出重點。堅持向陡坡開墾突出、水土流失嚴重、生態地位重要的西部省區傾斜。
(三)切實推進農村産業結構調整,加快發展後續産業,確保退耕農民的長遠生計不受影響。切實推進農業産業結構調整,加快發展退耕還林的後續産業,這是解決好農戶長遠生計,鞏固好退耕還林成果的關鍵所在。從貴州的實踐來看,目前有幾個問題值得引起重視。一是部分地方對發展後續産業重視不夠,缺乏統籌規劃和積極引導,農民技術培訓乏力,農村剩餘勞動力轉移困難;二是産業結構調整滯後,龍頭企業檔次低,拉動能力不足;三是退耕還林未能與其他涉農項目相互配套,整體推進。林業具有週期長、見效慢的特殊性,僅靠退耕還林的單項,是難以解決農民的長遠生計的。為此,我們建議:各級政府應進一步加強對退耕還林後續産業發展的組織領導,加強統籌規劃和政策引導,大力推廣各種成功的治理模式並形成規模,使其儘早産生經濟效益。要加大對為發展退耕還林後續産業的龍頭企業的信貸扶持力度,提高龍頭企業的産品開發能力。建議建立退耕還林後續産業財政貼息扶持政策,對覆蓋退耕農戶較多的龍頭企業給予貼息支援。建立對退耕還林農戶外出務工的小額信貸支援,有序地組織農民外出務工、轉移到非農産業和投入到小城鎮建設中去。要以扶貧開發為中心,統籌安排退耕還林、以工代賑、農業綜合開發、水土保持、農田水利、沼氣建設等各類涉農項目,按照各負其責、各記其工的原則,實行山、水、林、田、路綜合治理,同時加大綜合檢查和督促的力度,千方百計確保退耕還林工程順利實施。
(四)建議適當增加荒山造林管護和工程管理經費。按目前標準,國家50元/畝的種苗和造林補助費僅夠荒山的一次造林費用,如果遇到乾旱等自然災害,將沒有經費用於補植補造,更無法滿足管護費用的需要,加之工程管理經費缺乏,荒山造林成果難以鞏固。此外,每年的退耕還林都要持續兌現5~8年,每年都必須驗收到戶,兌現到戶,驗收任務逐年滾動遞增,由於地方財力有限,作為工程管理經費的驗收經費嚴重不足,影響了退耕還林品質把關和政策兌現和政策兌現。為此,建議國家按每年1.5元/畝左右的標準安排荒山造林管護經費,並持續安排3~5年,同時,按照0.4元/畝左右標準,每年安排累計退耕地造林面積的工程管理經費,主要用於檢查驗收和政策兌現。
(王思齊 貴州省政協主席)
(伍席源 貴州省政協副主席,省委統戰部部長)
(袁榮貴 貴州省政協原副主席)
中國網 2005年03月09日
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