四基層組織：鄉鎮相對減事絕對減員，村民自治重在維權傳統的鄉鎮工作模式正經受著前所未有的轉型壓力和變革。鄉鎮改革的基本原則是相對減事絕對減員，轉變鄉鎮政府職能，實現鄉鎮政府由傳統管理型向服務型政府和法治型政府轉變，鄉鎮政府承擔執行政策法規、推動經濟發展、搞好社會管理、強化公共服務、維護和諧穩定五項基本職能。一些省市的鄉鎮改革後機構精簡，只設立農業服務、文化服務、財政所、人口和計劃生育健康服務站四個公益性事業機構，強化公共服務功能。鄉鎮不得超編進人，新錄用公務員和事業單位人員必須堅持“凡進必考”。

2005年，部分農村鄉鎮黨委依照“兩推一選”的選舉方式進行換屆選舉。“兩推一選”即換屆選舉首先由全鎮選民推薦鎮黨委書記、委員初步候選人，然後由全鎮黨員從選民推薦出來的初步候選人中推選鎮黨委書記、委員候選人，經縣委確認後，最後將選民推薦和黨員推選出來的正式候選人提交全鎮黨員代表大會選舉産生新一屆鎮黨委。

部分農村推行了“兩輪票決”制，讓村民直接決策村級事務，黨員參與重大黨務，保障村民和黨員的知情權、決策權、參與權和監督權。在江西九江縣，納入“兩輪票決”的重大黨務包括：村黨支部年度工作報告，村黨支部換屆選舉、屆中調整，村級後備幹部的推薦，組織黨的活動，民主評議黨員等；重要村務包括：本村經濟、文化、教育、衛生及其他公共建設事業的規劃和年度計劃，以及年度村務工作報告和財務收支情況報告，村集體重要自然資源和重大資産的利用、處置以及公益事業的興辦等。農村重大黨務、重要村務由黨員大會和村民代表會議“兩輪票決”的制度在一定程度上遏制了村官腐敗行為的發生。

村民自治的發展重心已由組織重建走向村民權利。權利只是法律上提供的一種可能性，它的實現需要相應的主體性條件，如權利意識，實現和主張權利的能力，維護權利的條件。以前村幹部的領導方式、作風，已不適應今天農村的社會環境。全國農村基層組織中乾群矛盾、兩委矛盾尖銳，原因就是四個民主落實不到位。四個民主是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民自治2005年的新進展是由民主選舉擴展到民主管理、民主決策。河北省“青縣模式”讓村民代表有了真正的決策權、監督權。村民代表要“討論決定本村的發展規劃和年度工作計劃，重大建設及新上工副業項目的大宗開支”。村內所有收支票據，須經村民代表大會民主理財小組定期審核。對貪污受賄、以權謀私、群眾意見大的村幹部，村民代表有權提請村代會研究，經村民大會討論決定撤換。村民代表大會討論同意蓋章，每個村民代表都有一個自己的印章，印章由縣裏統一刻製。理財小組監督村兩委，村裏任何事都必須經村民代表大會通過，否則不具有合法性。《青縣村級組織規則》規定：村支書要競選村民代表大會主席，威信低、形象差、能力弱，未能當選的，一般要調整。實際上就是競選失利的村支書要引咎辭職。在青縣，約有85%的村支書當選。青縣模式解決了村治模式問題，也解決了農村基層黨組織退化問題。

鄉村債務影響到農村基層政權穩定和基層組織管理。據國家財政部認定的統計數據，全國縣鄉鎮政府顯性債務達4000多億元。個別鄉鎮債務高達億元。全國鄉鎮平均債務在400萬元左右，這還不含村級債務，局部風險已經出現。有專家估計，全國的鄉村債務總額估計不會低於6000億元，很可能已經突破了上萬億元，佔全國GDP的10%左右，佔全國財政總收入的30%～50%，大大超過了長期建設國債的總負擔。鄉村債務構成包括：因基礎設施投入如通鄉鎮油路、農田水利等農村基礎設施建設形成的債務；辦福利事業如“普九”、鄉鎮醫院和村辦公益事業建設形成的債務。負債已經嚴重影響了鄉鎮政權的正常運轉，其存在的合法性已經開始受到質疑，中國社科院進行的農村調查顯示，鄉鎮政府不欠新債成為幹部是否稱職的基本要求，新任還舊債成為鄉鎮幹部的一個政績。

五農村公共産品：當年成效大，歷史欠賬多

農村公共産品對於中國農業的發展、社會主義新農村的建設具有舉足輕重的作用。農村發展的滯後突出地反映在教育、衛生、文化等公共事業方面嚴重不足，給農業和農村發展帶來了嚴重的負面影響。農村生産力增長緩慢，農民增收幅度緩慢，很大程度是由於農村公共産品供給不足，農業投資效益降低，農業不能獲得平均利潤率造成的。農村稅費改革減輕了農民負擔，但並未解決農村公共産品供給不足問題。

目前中國現行的農村公共産品供給制度存在的主要問題在於：①中央政府與地方政府在農村公共産品供給責任上劃分不盡合理。農村基層政府的事權大於財權，承擔著許多應該由上級政府承擔的支出，如基礎教育。一些大型水利設施等純公共産品，受益範圍超越了區域界限，本應由中央財政提供，卻下放給鄉鎮，而鄉鎮的財政收入無固定稅源，只能以各種合法或不合法方式增加農民負擔。②“自上而下”的公共産品供給決策程式不盡合理。農村公共産品的供給主要不是由鄉、村社會內部的需求來決定，而是由上級指令決定，無法反映鄉、村基層社會的真實需求。在這樣的機制下，必然增加無效公共産品的數量和超越農民經濟承受能力的公共産品，浪費本來就十分緊張的公共産品資金。

造成農村基礎設施建設和社會事業發展滯後的重要原因之一，是財政和金融對農村的支援不足。2004年，中國農村固定資産投資佔全社會固定資産投資總額的16.34%；各級財政支農支出佔國家財政總支出的5.89%；農業貸款餘額佔金融機構各項貸款餘額的5.55%。農村在上述各項資金支出中所佔的比重，與農村人口所佔的比例、農業和農村經濟在國內生産總值中所佔的份額相比很不相稱。農民教育、醫療消費支出偏大，已經成為農業稅減免之後農民家庭新“負擔”。2004年，農民每人平均教育、醫療、藥品費用合計367.73元，佔到當年農民純收入的19.7%，佔到當年農民生活消費總支出的22.7%，成為食品消費支出之後的第二大生活消費項目，遠遠超過了居住用品及衣著消費。

公共財政在農村義務教育上投入不足，使農村兒童不能和城市兒童獲得同樣的教育機會。據2005年《中國全民教育國家報告》數據，中國已經建立起了以政府為主導，利用各方面力量推動農村和貧困地區教育事業的體系。2004年全國農村小學和初中教育總經費中，政府撥款分別佔82.7%和76.6%，比2000年分別提高了16和14個百分點。但是，全國還有8%的地區沒有普及九年制義務教育，集中在西部地區。從2005年開始，在592個國家扶貧開發工作重點縣實行了對農村義務教育階段貧困家庭學生免除雜費和課本費、對寄宿生補助生活費的政策。教育部的目標是2006年給農村的孩子免去全部學雜費，對於特別貧困的還要由政府提供免費的書本和住宿費用；到2010年在農村地區實現免費義務教育。

中國新型農村合作醫療試點從2003年下半年開始，到2005年6月底，在開展新型農村合作醫療試點的641個縣（市、區）的2.25億農村人口中，有1.63億農民參加了合作醫療，參合率為72.6%。從2006年起，國務院將進一步加大中央和地方財政對建立新型農村合作醫療制度的支援力度，2008年將在全國農村基本普及新型合作醫療制度。

城鄉居民文化消費差距也在拉大，原因是農村文化體育設施投入長期不足。河南省農調隊調查發現，河南省城鄉居民文化消費差距呈現拉大趨勢，農村居民文化消費支出僅為市民的1/4。

農村社保中被徵地農民是重點。截至2004年底，全國共1887個縣（市、區）不同程度地開展農保工作，5387萬農民參保，積累保險基金285億元，205萬人領取養老金，當年保險金支出20億元。截至2005年9月，社保在農村的普及率只有13%，且多集中在少數城市和沿海地區。全國有1200多個縣（市）建立了農村最低生活保障制度，享受農村低保的人數達到445萬。中國超過70%的農村家庭沒醫保。據南方一些城市調查，目前的徵地農民基本養老保險補貼制度養老保障的水準十分有限，現有參保的退休農民每月只能領到120～300元的保險金，比所處城市最低生活保障線還低，社保基金已經承受巨大資金壓力，以物業為主的農村集體凈資産初步規模很大，限于農民的傳統意識和短期利益，農村集體一般不大願意支付社保和市政成本。需要政府在徵地制度和集體資産管理辦法中設立強制性規定，引導農村集體資産投入徵地農民的社保。

2005年農村公路建設快速推進是一個亮點。農村公路特指鄉道和村道。國際農村公路焦點組織的數據表明，如果有較好的農村道路，化肥成本會降低14%，收入增加12%，而農業産品産量則上升32%，而且方便的運輸條件可以促進農産品精加工。據交通部統計，2003、2004年兩年，全國建成農村公路35.2萬公里，其中瀝青路、水泥路19.2萬公里，超過1949年以來農村建設瀝青路、水泥路的總和。2004年，中國新增農村客運班車8500多輛，有286個鄉鎮、28424個行政村新開通了班車。2005年1~6月，全國農村公路建設共完成投資409億元，建成公路5.3萬公里。其中，中央投資項目完成投資206億元，建成公路2.3萬公里；地方安排項目完成投資203億元，建成公路3萬公里。但是全國還有184個鄉鎮、5.4萬多個行政村不通公路。

政府為農村消費創造公用設施條件，“農村超市”為中國消費安全最為薄弱的農村農民生産和消費提供了一種安全模式。2004年浙江省有關部門在抽查中發現，84.5%的農村商店存在食品安全問題。浙江省從2004年初提出“千鎮連鎖超市”、“萬村放心店”工程，統一採購、統一配送、統一管理、統一價格、統一標識、統一核算和統一服務。一年來的實踐證明，“農村超市”最大的好處就是讓農民買到了“放心消費品”。“農村超市”進村帶來了競爭，商品價格下降，農民得到了實惠。

六結論和建議

2005年農村發展中的一系列新變化、新問題表明，“三農”問題已經突破了農村的地理區位局限，農村發展已經與社會流動、城市化、市場化、法制建設等一系列中國社會結構整體變遷緊密結合起來。解決“三農”問題，或者至少説要穩定“三農”問題，需要注意以下幾個方面。

第一，中國的社會發展、社會改革、社會利益分享需要有農民的視角，或者説不能缺失農民的視角。這是解決“三農”問題的根本原則，是決定解決“三農”問題各種技術手段和程式的哲學基礎。社會公正是論證社會經濟發展合理性的基礎，也是評估發展以及如何劃分發展收益的基礎。農民的公正觀作為農民判斷自己在與國家（及其代理人）對於鄉村社會中的交換和互惠關係的合理性的基本原則，對於理解鄉村社會性質具有重要意義。家庭聯産承包責任制就是在建立市場經濟體制中有了農民的視角，才成為改革開放的突破口，開啟了中國的現代化發展進程。在城市化發展、城鄉一體化設計中也需要這樣的智慧和理念。城市化是發展方向，但是如果城市化缺失了作為利益相關者的農民的視角，一是影響城市化進程，增加社會衝突；二是即使提高了城市化的統計水準，也是不穩定、有風險的。在衡量城市化的指標上，不能簡單沿用失地農民成為“市民”的比率來代替，要以農民向非農産業轉移的成功率和農民收入增長來衡量。這不是説要取消城鄉差別，在現階段消滅城鄉差別是不可能的，問題是不能因為承認存在城鄉差別就任其擴大到絕大多數農民無法忍受的程度。對於中國作為一個農業人口大國的市場化、城市化發展，強調發展要有農民的視角非常重要。

第二，切實保護農民的土地權益，土地是農民的命根子。土地制度決定了農村、農民的一切生産方式，決定了農民的政治權利和經濟地位，沒有保障農民合法權益的土地制度，農民就不會富裕，農民對公共産品的投資建設就會缺乏積極性。要全面清理和修訂現有有關徵地方面的法律條款，將土地徵用權嚴格限定在公共用途和符合公共利益的範圍內，充分保障農民對土地的基本權利，防止農村土地流轉中的侵權行為。要嚴格制止農村基層幹部借土地資源重新配置之機大量尋租，侵害農民土地權利的各種行為。要妥善安置失地農民，併為他們提供最基本的社會保障，讓農民在土地流轉中失地不失利，也不失業。

第三，為農民工進城創造良好的制度環境，讓農民進得來，留得住，還要回得去，使農民工能夠參與城市的政治和社會生活。農民工的勞動權益保障令人擔憂。工作強度大，工作環境差，勞動報酬普遍偏低，承受著被拖欠工資、被剋扣工資、同工不同酬和就業歧視等不平等待遇，在勞動保護、勞動安全事故中最容易受到傷害。要建立城鄉統一的勞動力市場，制定平等的行業進入制度，實行公平的就業政策。只要進城農民有固定職業、固定收入和固定住所，並且具有一定工作年限的可考慮擁有城市戶口。要依法建立農民工的社會保障體系，長期在城市務工的農民在醫療衛生、社會保障和子女上學等方面應享受市民待遇，有權平等享用城市公共服務。政府要對務農者和外出務工者特別是剛畢業的初中生、高中生有針對性地進行職業培訓、技術培訓、法律培訓，幫助農民工提高自身素質，增加外出就業人員的社會判斷力和就業適應能力。

第四，加快實行農村集體産權組織制度改革。修改農村集體資産管理條例和制定各地級市改革農村經濟組織的規範性文件，在快速城市化地區的農村加快實施農村集體股份合作社股權固化，組建村級集體資産管理公司，作為集體經濟運作的主體，獨立核算，自負盈虧，村“兩委”成員不兼任該公司法定代表人，而是組成監事會監督公司經營運作，村委會和居委會工作職能轉移到重點搞好社會管理和社區服務。在固化農村集體股份的同時，留較高的比例作集體股，用於公共事務和社會保險費用開支。

第五，完善村民自治制度。農村集體産權制度與村民委員會“直選”制度有著十分緊密的聯繫，城市化帶來整個區域利益關係和價值觀念的重大調整，給社會穩定和農村集體資産的長期收益增加了較多的不確定因素。建議完善村民自治制度：一是通過國家或省級人大立法，將每屆村委會的任期延長至5年；二是加快推行村務公開，集體資産經營情況公佈要進一步細化，增加村民對村委會班子工作績效的了解，促使農村集體資産在村改居以後也能獲得長期穩定的收益。

第六，國民收入分配要更多地支援農業和農村發展。從政府的開支來看，一是加大財政對農業、農村基礎設施和農業科技的投入力度；二是調整財政資金的使用方向，轉變補貼方式，增加對農民的直接收入補貼；三是加快落實減免農業稅的政策措施；四是建立規範的國家財政轉移支付制度，逐步由中央和省級財政承擔農村基礎性公共産品的投入。

第七，城市發展要顧及農村發展，這不僅包括幾下鄉活動，更重要的是要帶動提升縣域經濟。統籌城鄉資源配置，建立城鄉共用的資源要素平臺，加強城鄉之間資本、技術、人才和資訊方面的交流與合作。農村發展了，才能促進農民離土不離鄉就地轉化。

第八，發展城鄉關聯産業，建立促進農業産業化和現代化的機制，實現農業産業化經營、標準化生産。使農民在農業産業結構調整中儘快得到實惠。如果在産業結構調整中，農民苦幹一兩年收益不多，會導致越來越多的農民外出打工，農村産業結構調整也將受阻。如果通過産業結構調整或者發展其他産業能獲得和打工一樣的效益，農民會留下來在家鄉發展。縣、鄉政府招商引資和為吸引外出打工人員返鄉創業提供便利條件同樣重要，這樣才能農業穩縣。

第九，注意農村的公共産品和社會事業發展。要儘快建立由農村內部社區需求決定公共産品供給的機制，政府各個職能部門對農村新的社會事業需求的重要性和迫切性要有職業性敏感和及時的反應能力。面對大量青壯年外出後留下的“留守孩子”的心理健康、教育成長等問題，政府及有關部門應探索有效機制，儘快出臺保護農村“留守孩子”權益的辦法，村委會應與外出務工農戶簽訂管理責任狀，解決務工人員的後顧之憂，營造有利於外出務工子女身心健康成長的社會環境。解決“留守老人”存在的問題，鼓勵實行土地流轉承包。

第十，提高農民整體素質，培育面向未來農村發展的新型農民。新型農民的概念是具有相當的文化水準，一定的農業或其他技能，並能實現知識自我更新、技能自我提高的農民，也是農民由傳統小農向小業主轉變的必要條件。同時政府還要扶持建立各種類型的農民專業合作經濟組織，逐步改變長期存在的小規模分散經營方式，增強農業的市場競爭力。（中國社會科學院社會學研究所 樊平）

本文摘自《2006年：中國社會形勢分析與預測》，由社會科學文獻出版社授權中國網獨家發佈。其他媒體不得以任何形式擅自轉載，否則將負法律責任。

中國網 2006年1月17日