作者:周業安
當國資委不再扮演政府角色的時候,誰來監督國資委?當了股東,行使股東的權利。企業的重大投資決策都需要介入。企業決策總是處於不確定性的約束之下,沒有人能夠保證決策的準確率,這就使得國資委要承受比過去大得多的風險一段時期以來,上海國資委的一系列動作備受人們的高度關注,由政府牽頭整合本地上市公司資源,形成幾個大型企業集團,從而實現國企做大做強的目標,體現了上海市政府對國資管理模式的新探索。
特別是,最近上港集團通過吸收合併的方式兼併了上港集箱,實現集團的整體上市,更是把上海市國資委直接推到了前臺。
當國資委成為股東
過去國資委一般把自己定位在政府監管國有資産的角色上,通過一些中間層組織來實現對國企的調控和監管,比如國有資産投資公司等。但上港集團的這次行動,使得上海國資委從政府部門徹底轉向了一個經濟組織,直接持有上市公司股份,在全流通的大環境下,意味著國資委不再是過去的政府部門,而是國企的股東,直接參與國有資産的經營管理,意義非同尋常。
過去設立國資公司等中間層,就是為了避免政府對國企的直接干預,使得國資委作為一級監管機構,行使政府的相應職能,以解決政企不分問題。但是,這種中間層組織的存在,加長了委託代理鏈條,增大了代理成本,並且無助於國有資産的保值增值。
在這種背景下,取消中間層,由國資委直接作為股東參與國企的經營決策,至少能夠節約相應的交易成本,促進資訊的流動,從而提高對國資的監管效率。從這個角度看,上海的經驗值得推廣。
誰來監督國資委
問題在於,當國資委不再扮演政府角色的時候,誰來監督國資委?按照過去的隸屬關係,似乎財政部是一個監督機構,監督國資委的國有資産運營情況。這樣,財政部就要分出一個機構,坐到原先國資委的椅子上,而國資委則把原先國資公司的椅子收回來,自己坐著。看起來還是有點換湯不換藥。
在財政部和國資委之間,以及國資委和國企之間仍然存在著兩級委託代理關係,這和過去的國資委和國資公司之間,以及國資公司和國企之間的代理關係一模一樣。唯一的差別就在於機構的名稱。
如果真是這樣,那就和現在電視上不斷推陳出新的電視劇一樣,名稱和情節不同,但都一樣乏味。無論學者們如何爭論國資委直接持股的合法性與合理性,終究還是沒有給出國資管理的新面孔。
所以,我並不看好上海的這次創新,因為本質上並不存在創新。但是,我看好這次創新帶來的機遇,這要看精明的上海人是否能夠更大膽地進行制度創新。國資委作為股東,自身應該做什麼?這才是如今最迫切的問題。
過去對國資管理的理解總是以為,通過對國企經營管理的有效監管,實現國資的保值增值。對一些壟斷行業來説,這個目標很容易實現,油價呼呼漲,國資委的同志們即使整天瞇覺,也不會擔心國資貶值。而對於一些競爭性行業,即使國資委整天把眼珠子瞪出來,也未必就能保證國資的保值,更別説增值了。
管家也是有學問的,四處走走,把主人的那點家産看緊,應該是一個好管家;受主人之托,把家産做一個合理投資,看著主人的家産一點點膨脹,更是一個好管家。管家的兩種身份當起來都不容易,不過前面一種相對簡單些,因為風險較小,政府的背景至少能夠讓管家的身子站得直,就和穿著正裝的保安一樣,説話硬氣。所以,在過去,國資委大多選擇了消極管家的角色,把自己定位在監督者的位置上。
而這次上海的國資委試圖扮演積極管家的角色,直接持股,就不是監督了事。一種辦法是,通過金融産品創新,把手頭的股份轉成債券或者優先股這類,僅僅享受紅利,不去折騰經營事務,這樣,國資委就和過去一樣,照樣做一個監督者。
行使股東權利麻煩挺多
另一個辦法就是,當了股東,行使股東的權利。這就麻煩了,企業的重大投資決策、資産處置、重要人事安排等等,都需要介入,而且如果身處大股東的位置上,還要最後拿主意。企業決策總是處於不確定性的約束之下,沒有人能夠保證決策的準確率,這就使得國資委要承受比過去大得多的風險,現有的國資委是否具備了風險決策所要求的企業家才能呢?
如果山還是那座山,人還是那個人,最好打退堂鼓。除非改變那山那人。因此,在我看來,上海市國資委真下決心做股東,那麼就要把自己打造成一個集投資銀行、財務顧問、基金公司功能等於一體的綜合性金融公司,才能在金融市場上立足。
但即使是這樣,還存在三個重大疑難問題:一是對有關人員的激勵。要做好這些業務,必須給予類似其他金融機構的報酬,國資委能做到嗎?二是內部治理和內部控制。國資委作為股東,自身也得規範化管理,董事會和監事會等內部治理機制的建立不可避免,相對獨立的內部審計也迫在眉睫。三是外部監控。過去的經驗表明,僅有財政部門的監督是不夠的,還必須有地方人大財經(相關:理財 證券)組和審計部門的外部監督。比如要求國資委就年報和一些重大事項做説明。真心希望上海國資委能夠走得更遠,真正探索出國資管理的新模式。
(作者為中國人民大學經濟學院教授、博導,僅代表個人觀點)
|