一、 小城鎮戶籍制度改革
1、主要政策規定
在總結1997年以來全國各地小城鎮戶籍制度改革試點經驗與教訓的基礎上，2001年3月國務院批轉了公安部《關於推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》（以下稱《意見》），為全面推進小城鎮戶籍管理制度改革，加速中國農村剩餘勞動力的轉移和城鎮化進程，促進農村和小城鎮社會經濟的健康發展注入了新的強大動力。《意見》對小城鎮戶籍制度改革的實施範圍、入戶條件、入戶原則、辦理程式及相關費用、人員待遇及權利義務、實施期限等均做出了明確規定。
《意見》提出，小城鎮戶籍管理制度改革的實施範圍是縣級市市區、縣人民政府駐地鎮及其他建制鎮。凡在上述範圍內有合法固定的住所、穩定的職業或生活來源的人員及與其共同居住生活的直系親屬，均可根據本人意願辦理城鎮常住戶口。已在小城鎮辦理的藍印戶口、地方城鎮居民戶口、自理口糧戶口等，符合上述條件的，統一登記為城鎮常住戶口。根據本人意願，可保留其承包土地的經營權，也允許依法有償轉讓。
《意見》要求，對辦理小城鎮常住戶口的人員，不再實行計劃指標管理，不再辦理糧油供應關係證明。各地公安機關嚴格按照辦理城鎮常住戶口的具體條件，統一行使戶口審批權，嚴格按照群眾自願申報、居住地登記戶口、人戶一致等原則審核把關，嚴格按照戶口遷移程式辦理落戶手續。經批准在小城鎮落戶的人員，在入學、參軍、就業等方面與當地原有城鎮居民享有同等權利，履行同等義務，不得對其實行歧視性政策。各地區、各有關部門均不得借戶籍管理制度改革之機收取城鎮增容費或其他類似費用。《意見》還要求，各地最遲應于2001年10月1日前全面部署開展小城鎮戶籍管理制度改革工作。
2、與試點方案相比的主要政策調整
與1997年開始的小城鎮戶籍管理制度改革試點相比，除保持實施範圍與入戶條件基本不變外，《意見》在總結改革試點暴露出的問題和取得的經驗教訓的基礎上，進行了很大程度上的政策調整。其區別主要在於：
①取消計劃指標管理。國務院在1997 年批轉公安部《小城鎮戶籍管理制度改革試點方案》（以下稱《試點方案》）中要求，試點期間辦理小城鎮常住戶口“實行指標控制，指標由國家計委商財政部、公安部、農業部等有關部門另行下達”。隨後，國家計委等四部門在下文提出，“試點期間，各地應將小城鎮農村人口辦理城鎮常住戶口的數量一併納入年度農轉非計劃，單列為其中試點小城鎮指標”。在幾年的試點期間，各地普遍認為計劃指標管理沿襲了計劃經濟體制下農轉非計劃管理的傳統做法，計劃指標自上而下一刀切，脫離各地工作實際，難以適應改革工作的實際需要。《意見》規定，只要符合入戶條件，根據自願原則，即可落戶城鎮，事實上起到了取消“農轉非”政策的作用。
②進城農民可保留土地承包權或依法有償轉讓（土地流轉）。《試點方案》中規定，經批准在小城鎮落戶人員的農村承包地和自留地，由原所在的農村經濟組織或者村民委員會收回。在試點中發現，收回承包地和自留地的政策，農民有後顧之憂，一定程度上影響了群眾參與改革的積極性。為照顧進城農民的社會保障需求心理，《意見》中規定，可依據自願原則保留承包地和自留地，亦可有償轉讓，實行土地流轉。此舉也有利於一定程度上實現農業的適度規模經營，有利於加入WTO 後提高農業的競爭力。
③取消辦理戶口的居住期限。《試點方案》中規定，經批准在小城鎮落戶人員必須在具有合法固定住所後連續居住兩年以上，其目的一是在於強化入戶標準，將落戶人員真正控制在實現生活基礎完全轉移到小城鎮的人員中，二是適當緩解可能造成的進城熱潮。試點中發現只要滿足入戶的主要條件之一——合法固定的住所，就可基本實現生活基礎的實際轉移，農民也不會因為小城鎮戶籍放開，在一無住所，二無職業的情況下盲目涌入。限制兩年的居住期限，意義不大。
3、改革的主要特點
與以往進行的戶籍制度調整或改革相比，小城鎮戶籍制度改革的特點有很大的不同。
①變“政策+指標”落戶為條件控制落戶。以往改革“政策+指標”控制的做法，難以滿足人民群眾親屬投靠的需要，同時，容易在內部成為滋生腐敗的溫床。以“合法固定的住所、穩定的職業或生活來源”的條件控制入戶，有利於實現人戶一致的管理目標，有利於實現還戶口以反映居民居住生活和職業實際情況的本來面目，有利於促進戶籍行政管理的廉政建設。
②自願原則。自願原則既指農民在滿足入戶條件後可依據本人意願自主決定是否遷入戶口，也指農民在辦理戶口遷移手續時可自願保留土地承包權或是有償轉讓。尊重農民的意願，有利於農民作出理性選擇。
③強調不能收取城鎮增容費或其他類似費用。試點過程中個別地方不顧中央的規定，收取或變相收取增容費，有的甚至不顧落戶條件買賣戶口，影響惡劣。《意見》再次強調不能收取城鎮增容費或其他類似費用，體現了中央對保護農民利益的高度重視。
④強調進城農民與原有居民的平等地位。以往改革如藍印戶口、地方城鎮戶口及自理口糧戶口等改革措施，均不同程度地造成不同戶口類型人員間的差別地位，也使戶口類型複雜化，不利於人口管理工作。《意見》不但規定進城農民與原有居民在各方面均享有同等待遇，並規定將以往辦理的藍印戶口、地方城鎮戶口及自理口糧戶口等統一登記為城鎮戶口，有利於今後改革朝著建立統一的中華人民共和國居民戶口的方向前進。
二、大中城市的戶籍制度改革試點
2001年，不少大中城市按照1998年國務院批轉公安部《關於解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》的通知要求，開展了“投資（興辦實業）入戶、購買商品房入戶”的戶籍改革試點，但改革進展不是很快，也有個別城市步子較大。河北省石家莊市和北京市是兩個比較典型的實例。
1、石家莊市戶籍制度改革
①主要政策規定。2001年8月，河北省石家莊市在市區範圍內全面放開戶籍遷移制度，這一改革規定：有合法固定住所並用常住戶口的職工、居民可以申請其配偶、子女、父母與其共同居住生活；外地公民被市內機關、團體、企業事業單位、工商服務業聘用為管理人員或專業技術人員、工作滿一年以上者或招聘為合同制工人就業滿兩年者，可以憑單位證明遷入本市；凡在市區購買商品房的外地公民，可以進本市；在市區投資興辦實業及經商的外地公民均可將戶口遷入石家莊市；對於戶口在外地的大中專畢業生，只要是本科以上師範類畢業生、大專以上非師範類畢業生、特殊專業的中專生，在市區有接收單位的均可辦理進市手續。簡言之，這一改革舉措在直系親屬投靠、外來投資、大中專畢業生分配、外來務工人群戶籍遷移上有重大突破。除國家規定的政策以及徹底解決直系親屬投靠問題外，最底限度放寬到允許連續居住工作兩年的外地人員落戶市區。其政策比國家規定的要走得更遠。
②簡要評價。石家莊市的戶籍改革引起了公眾和社會各界的廣泛關注，讚賞者有之，擔憂者亦有之，仁者見仁，智者見智。筆者以為，就當地實際而言，這些改革方針無可厚非。石家莊市有關部門在解釋其改革動機時認為，改革有利於提高石家莊市的城市化水準，使其趕上全國水準；有利於吸納更多的外來人口（包括農村人口），提高生産和消費水準，推動城市經濟發展和城市建設；有利於提高人口素質；有利於徹底解決戶口工作中親屬投靠等突出的社會問題；有利於人口的管理。所有這些都是符合社會經濟發展趨勢和普通公民的切身利益的，值得歡迎。
但是，在全國改革尚無法達到這種程度且戶口本身的福利色彩還相當強烈的情況下，可能會帶來一定的問題，最為突出的如：社會保障問題，在目前社會保障改革尚存在城鄉二元結構制度性缺陷的情況下，單方面放開戶籍後，社會保障工作能否跟上，是一個必須予以重視的問題。為辦戶口而辦戶口或辦理城區戶口後並未實際居住而不願遷出的問題，由於該市的戶籍改革目前“一枝獨秀”，且目前城鄉戶口的差別待遇還非常顯著，可能導致某些人單純為獲得城市戶口而想方設法滿足最低條件而落戶該市，造成大量無穩定生活基礎的人員甚至空挂戶口人員，有悖于戶籍改革人戶一致的原則，也不利於社會的穩定。
2、北京市的戶籍制度改革試點
與石家莊市不同，北京市市區進行的戶籍制度改革無論是改革範圍還是力度都要小得多，主要涉及投資入戶的改革試點。2001年10月，《北京市外地來京開辦私營企業人員辦理常住戶口實行辦法》開始實施，辦法規定，外地來京辦私營企業人員，主要限于私營企業負責人、執行合夥企業事務的合夥人或法定代表人，其企業連續3年每年納稅80萬元以上或近3 年納稅總和達到300萬元，企業職工中的本市人數須連續3年保持在100人以上或達到職工總數的90%以上者，在購買了城八區合法産權的住房後可以為其本人及其配偶和一名未成年子女辦理城區常住戶口。這一政策確實相當苛刻，購買合法産權住房和興辦實業投資且必須業績良好等條件必須同時滿足。考慮到北京市的實際情況，條件苛刻一些可以理解，但如果苛刻到幾乎難以操作（其中也有私營業主本身對北京戶口不太重視的原因），實際效果不大，也就失去了改革的意義，甚至是改革試點的意義。
三、戶籍制度相關配套政策的改革
總的説來，與戶籍制度掛鉤的相關政策的改革進展不是很大，主要是對以往改革的政策固化和今後的改革規劃等。
1、取消糧油關係和戶糧掛鉤政策
2001年5月1日，國家糧食局發出通知，今後在全國範圍內遷移或者農轉非的居民，將不用再辦理《市鎮居民糧食供應轉移證明》(即“市轉證”或“糧油關係”)，這意味著實際實行了長達近40年的“戶糧掛鉤”政策將最終徹底取消。“戶糧掛鉤”政策是1955年開始的糧食統購統銷體制下的産物。在過去糧食供應短缺的情況下，“糧油關係”對於保證城鎮居民的糧食供應和價格穩定，安定人民生活發揮了非常重要的作用。20世紀90年代開始，隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和國家糧食供求基本平衡的實現，國家逐步放開了糧食銷售市場和銷售價格，各地逐步改革或取消了城鎮居民口糧憑證定量供應的辦法，“糧油關係”也就完成了它的使命，正式統一取消的時機已經成熟。“戶糧掛鉤”政策的取消，為今後戶口遷移制度的改革排除了一個重大制度性障礙。
2、促進城鄉勞動力市場一體化的就業政策規劃
2001年8月，國家發展計劃委員會編制完成了《國民經濟和社會發展第十個五年計劃人口、就業和社會保障重點專項規劃》，《規劃》提出，未來5年，國家將採取多項措施，取消各種限制勞動力合理流動的政策規定，取消社會從業人員之間的不同“身份”，促進勞動力在城鄉之間、地區之間有序流動。“十五”期間，通過改革戶籍制度和社會保障制度創新，在東部有條件的省市或經濟較發達地區，逐步推進城鄉勞動力市場一體化。
城鄉勞動力在勞動力市場上的差別地位和差別待遇是改革開放以來勞動力市場方面的一個顯著特徵。這種差別地位和差別待遇集中表現在就業機會的不平等，社會保障待遇的不平等，人為地將城鄉勞動力市場割裂開來，不利於公平的市場競爭，也不利於企業的靈活經營，最終削弱中國企業的國際競爭力。消除社會從業人員之間的不同“身份”， 取消各種限制勞動力合理流動的政策規定，建立統一的社會保障制度，淡化戶籍的福利色彩，將為戶籍制度改革排除最主要的制度性障礙。北京市2001年規定，在招聘廣告中不再強制性要求“應聘人員須具有北京市戶口”,是朝著正確的方向邁出了重要一步。
四、未來改革的若干趨勢與特點
由於戶籍制度改革不可能一步到位，20世紀90年代以來戶籍制度改革所呈現出的漸進性、步驟性和非物質化三方面的特點仍將進一步貫穿於今後改革的進程之中，隨著社會經濟發展變革速度的加快，戶籍制度的變革亦將隨之加速。
首先，“開口子”政策仍將作為戶籍制度政策調整的過渡性措施而長期存在。由於經濟的發展，不斷對人才和勞動力流動提出新的要求，在現有政策條件下尚未能解決的問題將隨著形勢的發展漸次突顯，加之原有問題的不斷累積，全局性改革難以一步到位，戶口遷移條件進一步放寬，遷移門檻進一步降低，將成為今後一段時期政策調整的基本趨勢，以緩解社會經濟發展的對人口流動帶來的壓力。一旦能夠完全實現以夫妻投靠、未成年子女投靠父母、老年父母投靠子女，即“三投靠”的自由遷移，則“開口子”政策調整將基本完成其歷史使命 。
其次，戶籍制度的分步改革將進一步深化。在出生戶口登記方面，“小孩隨父或隨母落戶”的政策改革已經到位，這一政策將在今後制定的《戶籍法》中得到進一步的法律認可。小城鎮戶籍制度改革已經基本到位。目前正在進行的大中城市購房入戶試點，可以預見，在不久的將來亦將遵循以住房和職業為條件的戶口遷移原則，實現戶口遷移由“開口子”政策加指標向條件控制入戶的轉變。
第三，戶籍的“非物質化”改革將取得進一步進展，為戶籍制度改革，建立統一性質的中華人民共和國居民戶口，實現僅具統計意義的以職業劃分農業人口與非農業人口，以居住地劃分城鎮人口與農村人口創造良好條件。由於依附於戶口的社會福利政策，如城鄉戶口在就業、就學、勞動力與社會保障等諸多方面的巨大差異，戶籍制度的改革面臨著巨大的社會阻力，改革所必須支付的社會經濟成本在目前體制和政策環境下比較高昂。隨著經濟的發展和社會主義市場經濟體制的逐步建立，上述社會福利政策本身的改革將逐步到位，與戶口性質完全脫鉤，戶口性質完全非物質化，最終實現還戶口以證明公民個人身份及家庭與社會關係，服務公民個人社會經濟生活需要，服務國家行政與社會管理需要的本來面目。
中國網 2001年12月24日
