鄉鎮財政是基層政權籌集、分配資金，監督、管理鄉鎮轄區農村經濟運作的職能部門。鄉鎮財政點多面廣，是縣（區）財政的基礎，因此通過審計研究鄉鎮財政具有十分重要的意義。隨著社會主義市場經濟體制的建立，國家“分稅制”財政體制的改革逐步完善，對鄉鎮財政工作要求越來越高。而實踐中，鄉鎮財政在徵收管理、分配機制和組織體系等方面已暴露出諸多下協調的問題，嚴重地制約著鄉鎮經濟的進一步發展。當前鄉鎮財政審計存在的問題主要有：
一、 財政預算約束弱化
審計發現：鄉鎮政府對預算安排大多不很重視，在執行中隨意性很大，往往在資金來源不落實的情況下，盲目估算可用資金，甚至通過借款，以幾倍于財政收入的金額搞基建、搞裝修等所謂“形象工程”，以體現鄉鎮領導為官一任的“政績”、“業績”，結果是赤字纍纍，債臺高築，有的鄉鎮為維護居高不下的行政開支，只能以控制教育支出、公用設施等必要的基礎性投入來“平衡”。最終導致預算約束成為一紙空文。同時有的鄉鎮為應付上級考核，在預算執行中搞虛收虛支。如：某鄉鎮在1999年就虛列“自籌資金收入”70萬元，虛列“自籌資金支出”50萬元，年度決算增了結余資金20萬元，掩蓋了財政赤字的真實情況。有的鄉鎮則通過將暫存款轉作收入，或將已竣工項目決算不列支出改挂暫付賬的做法，以此來，“保持”年終有財政節餘款，製造了預算執行“基本正常”假像。
二、 財政財務開支失控
鄉鎮領導對財政開支管理的意識較為淡薄，一些管理制度也流於形式，有的聽任甚至授意經辦者巧立名目、濫發獎金和補助，如某鄉鎮自立的各種獎金、補貼名目達14種之多。有的鄉政府食堂對在職幹部職工食堂的食費按每人每月20元包乾收取，超支部分納入財政補貼，某鎮政府1999年僅此項超支補貼就佔該鎮當年財政總收入的220萬元的三分之一左右。此外，一些鄉鎮臨聘的人員過多，合同工、臨時工有增無減，各類公務性開支不斷膨脹。值得一提的是，鄉鎮領導副職設置也明顯過多，增加了鄉鎮財政負擔。同時，以招待費、福利費名義的開支消費更大，有的已直接導致農村群眾的憤怒，影響到農村的穩定。
三、財政對企業監督情況異常
一些鄉鎮財政收入既已入不敷出，卻還要給虧損的鄉鎮企業廠長、經理髮放獎金。據某鎮調查：該鎮所屬的造紙廠等7家企業，賬面反映利潤423萬元，但經審計核查，實際是虧損368.94萬元。這7家虧損企業的廠長、經理卻都因“創利有功”而獲鎮財政發給的數額不等的獎金。這種異常的獎金。經追蹤證實是一種互動的默契關係，由於鄉鎮財政已無法應付日益膨脹的剛性支出，只能依靠一些企業用銀行貸款來向鄉鎮政府上繳各種“收入”，因為企業解了鄉鎮財政的燃眉之急，“獎勵”這些企業領導就成為禮尚往來了。
四、挂賬截流收入、轉移挪用專款
鄉鎮所屬各部門按規定應納入鄉鎮政府的收入，有的被截流而未能全額納入。據某地9個鄉鎮調查，除3個未納入預算管理外，另6個鄉鎮有據可查，應列入1998年度預算收入的864.23萬元，被直接列入或挂賬在“鄉鎮企辦”戶中。對專項資金也未能專款專用，常從中移用部分作行政開支用。有的還將這類專項資金以百萬元計，出借給一些村辦企業使用。
五、鄉鎮財政隊伍整體素質偏低
鄉鎮財政隊伍，大多為招聘人員湊攏班子，半路出家者多，這些人在主觀上平時不太重視專業學習提高，客觀上還兼有駐村工作任務，常需要應付一些突擊任務，接受業務對口的培訓機會較少，也導致專業水準難以提高，影響到隊伍的整體素質。
從鄉鎮財政審計中所發現的上述問題，充分表明鄉鎮財政由於缺乏監督機制、管理混亂，已嚴重制約著鄉鎮經濟的持續、健康、穩定發展，有的已有成為當地經濟健康發展的嚴重障礙。鄉鎮財政作為最基礎的一級財政組織，擔負著財政分配職能，為履行政治、經濟與社會管理等方面提供基本財力保證。為促進鄉鎮財政體制的完善，調動鄉鎮政府做好財政工作的積極性，應努力克服困難，採取有效措施，消除財政赤字，促進經濟發展，從根本上解決以上存在的問題。這些問題如得不到有效解決，將直接損害農民利益，影響農村穩定，甚至直接危及鄉鎮政權的生存。為此，我們建議：
一、 試行建立鄉鎮財政一級金庫，強化鄉鎮財政職能。建立鄉鎮財政金庫，是實施和完善“分稅制”財政基層體制的必然要求。按照“分稅分成”的財政體制，將鄉鎮組織和各種收入直接解入本金庫，根據稅種和中央、省、市（地）、鄉鎮各級分享比例，按規定劃分上繳和留用的財力，然後依據金庫的分成報表和收付款憑證辦理收支核算，這有助於鄉鎮財政留用財力和上級財政稅收返還、補助等可支配資金，統籌安排本級各項支出，以調動鄉鎮政府理財的積極性，做到量入為出，自主平衡。這將有利於促進鄉鎮財政職能的強化。在起步階段，可考慮先從少數重點鄉鎮開展試點，取得經驗後逐步開展工作。
二、 統一事權與財權，完善鄉鎮財政管理體制
針對各地建立鄉鎮財政分成體制後，等、靠思想仍較為嚴重，為了增強其自我發展的動力、壓力和能力，探索建立鄉鎮財政金庫的基礎工作，有必要明確劃分、界定縣（區）與鄉鎮兩級政府的財力範圍和支出範圍，使事權和財權真正統一。做到凡上級出臺的政策性增支和涉及農村工作的經費，原則上應分級負責：鄉鎮要對自身正常增支自主承擔責任。縣（區）對鄉鎮支援的重點，要逐步轉向有償支援方式，幫助鄉鎮增強造血功能。對於貧困鄉鎮，則通過科學的轉移支付制度給予階段性的補助扶植，則通過科學的轉移支付制度管理體制的逐步理順、完善，結合對資金投放的跟蹤問效和專項監管，以促進鄉鎮政府對財政工作履行領導、管理、監督的職責能力切實到位。
三、 規範決算制度，強化預決算約束機制
鄉鎮要根據當地社會、經濟實情，結合縣（區）下達本轄區的經濟計劃、效益指標、財稅任務，進行科學的籌劃，認真編制本級的財政預算。在年度預算執行過程中，如發生必要的追加支出，凡屬於大額的必須先落實資金來源，並經過嚴格的程式審批，防止造成“先斬後奏”、借債墊款等既成事實。當前可考慮對鄉鎮預算執行狀況作為對鄉鎮主要領導進行考核的重要內容之一，對其政績、業績要做綜合性的考慮，鄉長要學會當家理財、樹立收支平衡思想。縣（區）要幫助指定統一的鄉鎮總預算會計制度，使鄉鎮財政的會計預算有章可循，鄉鎮財政預決算，均經上級財政批准，上級也能獲取規範口徑的資訊資料，便於分析、研究、指導、監管。這必將促進鄉鎮財政預決算機制的逐步完善。
四、 發展生産，挖潛創收，支援發展農村經濟，使國家稅收增加、農業增産、農民增收，應重視扶持鄉鎮企業，合理調整産業結構，增加産品科技含量，降低成本，提高市場競爭力。這是創收的物質基礎。縣（區）要抓住收穫季節和重點鄉鎮、重點稅源，組織力量走訪基層，協助鄉鎮開展稽查工作，堵塞稅源流失漏洞，重視抓住稅源開徵的規範運作，充分挖掘潛力，鄉鎮財政收入就有可能從量的增加兼有質的提高。在此過程中，切實做到與各項內控約束機制相配套，控制不合理的開支或投資，防止國有資産流失，全面推進鄉鎮財力的逐步升級。
五、 全面提高鄉鎮財政隊伍的整體素質
財政管理的核心問題是解決財政隊伍素質的問題。鄉鎮財政幹部隊伍的培訓，首先要安排一定規模的智力投資，建立必要的教育基金，計劃編制要按各人不同的文化、專業水準，分期、分批安排進修或培訓。要抓好敬業愛崗和廉政建設。把競爭機制引入財政、財會隊伍內部，實行定期考核，優勝劣汰，及時調整充實財會力量，對新增人員實行公開招考，多形式地發現人才、選用幹部。力求建立一支具有較高政治、業務素質的財政財會隊伍。對財稅所正、副所長、總會計應實現雙重管理，鄉鎮政府對其任免要徵得縣（區）級財政部門的同意，以保持基層財政、財會隊伍的相對穩定，保證鄉鎮財政工作能持續地良好運作。
中國網 2001年3月15日
