社會保障是指國家通過干預以保障人們的基本生活，它是人的尊嚴和價值取向的保障，是人權保障的重要組成部分，近年來，我國社會保障體系建設取得了顯著成績，但政治、經濟體制的發展對社會保障體系的健全和發展提出了更高的要求。李鵬委員長指出：“建立和完善社會保障制度，關係改革、發展、穩定的全局……隨著改革的深入，運用法律手段來調整、規範社會保障方面出現的矛盾和問題，將越來越突出，抓緊制定社會保障方面的法律已勢在必行。”

     一、 立法的必要性

    （一）現行的社會保障制度已不適應當前的發展

    通過對廣州、深圳、珠海、中山等12個城市的調查，發現我國現行的社會保障存在諸多問題。

    1、法律法規分散沒有形成專門的社會保障法律體系。現在，與社會保障制度有關

    的法律法規不斷出臺，但不夠系統和完備，導致統一的社會保障制度被分割，全國各地社會保障程度參差不齊。

    2、覆蓋面小，保障程度差。首先是非公有制企業社會保險覆蓋面分別35%、42%、

    24.5%，但截止至2000年3月底，廣州市34萬私營企業、個體工商戶職工僅4萬人參保，參保率不到12%。韶關、佛山參保率也僅分別達到16%及11%。其次統籌層次低，多數是縣級統籌，一些困難大的市、縣（區）由於基金緊缺，財政困難，社會化發放率難以提高，部分養老金等不能及時足額發放，達不到預期的社會保障的效果。

    3、保險基金困難。從調查的情況看，企業欠繳的保險基金以每年數億元的幅度增

    加，使基金缺口增大，與日益增長的社會保障需求形成突出的矛盾。以廣東省為例，部分城市的養老保險基金已收不抵支，或動用了個人帳戶或依靠省級調劑維持發放，1997年甚至出現全省性的養老基金收支赤字，社會保險可持續發展受到威脅。

    4、規章制度不完善。對保險基金的保管、使用等缺乏有效的監督，對欠繳保險基

    金的沒有有效的追繳機制，對違反規定應承擔的法律責任亦不明確。

     （二） 改革的發展對社會保障制度提出更高的要求

    1、我國的經濟體制正由計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌，形成發公有制為主

    體、多种經濟成分並存的格局，國有企業改革進入攻堅階段。過去在計劃經濟體制下形成的社會保障制度，已成為溶化經濟體制改革的制約因素。

    2、人口老齡化及家庭結構的變化。我國已經進入人口老齡化發展階段而計劃生

    育政策使獨生子女將面臨一對夫妻贍養四個老人的局面，家庭贍養不堪重負對社會保障制度的完善提出更高的要求。

    3、國有企業改革所導致的系列問題。國有企業改革的深入，必將導致更多的企

    業職工被精簡，分流或下崗。國家在這部分職工再就業之前或再就業出現困難時，必須給其提供基本生活保障，否則會導致社會問題，影響社會穩定和經濟建設。

     以上我們可以看出，社會保障立法必須與我國的經濟、政治體制改革同步進行，制定保障法律體系刻不容緩。

    二，社會保障體系的主要內容

    社會保障一般包括社會保險、社會救助、社會福利、社會優撫等方面，而社會保險是一國社會保障的基本目標或基本綱領，是社會保障的核心內容。我國社會保障法律體系應包括以下幾方面的內容。

     （一） 立法宗旨。保障基本人權（生存權）；保障社會公平；保障社會安全。

     （二） 立法原則。一是與國際法接軌原則。我國將加入世貿組織，因此社會保障

    法律體系的內容及程式都應符合WTO有關要求。二是借鑒他國經驗與我國國情相結合的原則。現在國際上有四種不同的模式，如以瑞士為代表的“福利型”、以東歐國家為代表的“保障型”、以德國為代表的“傳統型”、以新加坡為代表的“儲蓄型”等。我們不能照搬，而應當結合已取得的經驗，建立一種適合於我國實際情況的社會保障模式。三是原則性與靈活性相結合的原則。首先應制定專門的社會保險法，並以其為核心，對社會福利、社會救助等內容修訂一系列的法律，完善社會保障法律體系。

    三、內容

    1、社會保險法律體系

    範圍及適用對象。社會保險法的範圍包括醫療保險、養老保險、工傷保險、失業保險、生育保險等五個方面的內容。其適用的範圍是所有城鎮職工。

    還一個值得注意的問題：關於農民的社會保險問題。我國12億人口，農民佔了70%，我國的經濟結構是城市和農村並立的二元經濟結構。8億農民的社會保障問題是我們迫切需要解決的。但由於農村人口在社會保險的資金來源、籌集方式與城鎮職工的迥然不同，因此農民的社會保障問題應另行制定農民社會保險法。

    模式。社會保險模式應由以前從生老病死傷殘都由國家包攬的“國家保險型”，轉換到國家、企業、個人三方合理負擔的“責任分擔型”，確立保險責任由國家、企業、個人三方負擔。

     籌資渠道。除由企業、個人的籌集外，各級政府應調整預算支出結構，把對社保的投入列入預算，增強保障能力。對財政困難的地區，上級財政應給予支援。

    基金經營機構。借鑒國外的經驗，可將基金交由多家非政府部門進行經營並引入競爭機制，即由國家對一些大致具備經營條件的金融、保險機構進行改造以承擔基金經營任務。

    行政管理和監督。建立統一、高效的管理機構，將目前分散于勞動、人事、民政、衛生等部門的管理職能統一于一個專門機構。如成立社會保障部，作為一個政府機構行使各種管理、監督及指導職能。此外，為制衡還應發展其他監督機構，如由繳費人等組成的非官方監督機構等。

    司法機制。首先以法律手段保障社會保險金的支付，對拒不履行支付義務的，依法追究行政責任。其次，對不正當使用保險基金或貪污、挪用、侵佔保險基金的依法追究其刑事責任。此外，在法院的行政審判機構中設立勞動和社會保障專門法庭，充分保障當事人的社會保障權益。

    1、社會福利法律制度。它是指國家和社區組織為滿足弱者和遇有一定困難的社會成員之基本物質文化生活需求而提供和組織實施的帶有福利性的收入保障和服務保障。

    2、社會救濟法律制度。是指人們在其下能維持最低限度的生活水準時，根據有關法律的規定，在權要求國家和社會按照法定標準向其提供滿足最低生活需求的資金或實物求助的法律制度。

    3、社會優撫法律制定。包括優待、撫恤、安置三種待遇的總稱，其目的在於保障優撫對象的生活，提高其社會地位、加強軍隊的建設等。

    4、總之，我國的社會保障法律體系是按照社會保障項目設置的需要而制定的法律、法規體系。我們應根據憲法及社會主義經濟發展的需要，按照社會保險、社會福利、社會救濟、社會優撫等方面的內容分別制定出幾個平行的、內容相互聯繫協調的法律，還可根據具體的需要制定可操作性法規、規章。同時要大力推行商業保險作為社會保險有益補充。注意與勞動法、刑法、保險法等的相互銜接，形成多層次、多元化的社會保障體系。

    中國網 2001年3月12日