《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》中指出：“加大環境保護和治理力度。強化城市大氣污染、水污染、垃圾污染和噪音污染的綜合治理，使大中城市環境品質得到明顯改善。”我們認為，城市垃圾問題的最終解決必須從戰略的高度出發，著眼于各項事業的長遠發展，積極推進城市垃圾處理産業化，把它作為社會經濟系統中的新的不可缺少的重要組成部分，形成資源利用的良性迴圈，並不斷提高資源的利用率。

    一、城市生活垃圾處理現狀

    城市垃圾量的迅速增長，給城市的環境保護帶來一系列問題，從而制約了城市經濟和社會的發展。為此，各級政府和城市環境衛生部門對城市垃圾的收集回收、運輸轉運和處理，投入了大量人力、物力的財力，使我國環衛工作取得了長足的發展。但是，目前全國城市垃圾處理的總體水準仍然非常落後，許多城市缺乏有效的垃圾管理體制，各個城市的環衛經費明顯不足，垃圾處理的科技水準和基礎設施嚴重滯後，遠不能適應城市建設、管理和環境保護的需要。主要問題是：

    一、傳統的觀念和發展方式對垃圾處理産業的制約。過去，我們一直片面地認為應由政府負擔城市垃圾處理的投資、建設、運作和管理的所有費用，在這種傳統觀念下，垃圾處理不是一個産業，而是一種社會公共福利事業。伴隨經濟的發展和垃圾産量的不斷增加，這種視點的局限性逐步暴露出運作環節脫節、管理混亂、效率低下、資金匱乏、效果甚微的缺點，必然導致解決垃圾問題的事倍功半。

    二、管理體制的被動性對垃圾處理産業的制約。城市垃圾處理工作由市環境衛生管理局主管，它是市政府管理城市市容環境衛生的職能部門，屬於財政全額撥款的事業單位，從屬於不同級別、不同區域的政府部門管理。而利益主體的多元化是造成利益不相容的主要原因，最終導致各個環節的無序參與和競爭。隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，傳統的管理體制已遠不能適應現代化城市發展的需要。

    三、投入資金的捉襟見肘和技術設施的落後對垃圾處理産業的制約。由於垃圾處理費用主要由市財政負擔，隨著垃圾量的增加，財政投入越來越多，包袱越來越重，使市政府財政不堪重負，形成一個“垃圾産生量增加一污染環境和治理費用攀升一財政負擔加重一資金不足”的惡性迴圈。資金匱乏也大大影響了技術設施的更新、完善。雖然近年來在有條件的城市，垃圾的清運、轉運的機械化水準有了明顯的進步，但總體水準仍較落後，特別是清掃工作仍以勞動密集型為主，還沒有擺脫“臟、苦、累”的狀況。

    二、發展垃圾産業的巨大效益

     《中國21世紀議程》指出，必須努力尋求一條經濟、社會、環境和資源相互協調的、既能滿足當代人的需求而又不對滿足後代人需求的能力構成危害的可持續發展的道路。從資源學的觀點看，由於垃圾構成的改變，生活垃圾中無機物含量持續下降，有機物、可燃物增多，可回收利用物增加，可利用價值增大，生活垃圾是目前世界上唯一不斷增長的潛在資源。

    具體説來，垃圾中蘊藏著巨大的能源資源和可回收利用物質。某些廢品經過特殊處理後，可廣泛用於建材等領域。據測算，我國城市垃圾每年創造的財富可達2500億元。此外，利用市場機制，強化管理這一産業，可解決大量的就業問題，消除社會治安隱患，促進社會安定，也有益於公眾參與環境的保護與治理，帶來巨大的社會效益。

    城市生活垃圾是資源的這一生態經濟實質，決定它發展成為垃圾産業的必要性和可能性。美國世界觀察研究所的報告指出，垃圾回收和再利用稱得上是21世紀人類最主要的效率革命，這種革命在由工業經濟走向知識經濟的時代變得更有魅力。改變傳統的“垃圾災害”觀念，實現垃圾處理的革命，大力發展廢物再利用，把垃圾造成的“污染”變居“利用”，就能釋放垃圾中蘊藏的資源潛力，既保護人類生存環境，又增加資源和財富。這是增加資源有效供給、解決資源短缺、推進人類文明進程、最直接、最有效的可持續發展途徑。

    三、發展垃圾産業化的建議

    垃圾産業是有別於第一、二、三産業，不以追求經濟利益為終極目標，以資源環境效益和可持續發展為目標的新興産業。調整産業結構、培育垃圾産業是根本解決城市垃圾、污水問題的出路。垃圾産業化是指要發展與垃圾處理和回收利用相關聯的設備製造、垃圾産品生産、原料能源相互利用的産業群體，為垃圾處理和利用企業提供高技術設備，為垃圾能源利用建立關係企業，為垃圾回收物質和産品連接加工企業、通暢流通渠道和市場，做到政府引導、科技支援、企業經濟、群體參與的結合，實現將技術、設備等硬體和方針、政策、法律、意識、道德觀念等軟體的相互協調，達到經濟效益、生態效益和社會效益三者的統一。為此，我們建議：

    1、儘快建立城市垃圾處理的法規體系。通過垃圾處理法規體系的建立，明確城市垃圾處理的主體、責任、權力、要求和規範，通過依法行政、科學行政大力推進城市垃圾處理的規範化、法制化，避免職責不清、權責不分、規範不強、隨意性大的問題。

    2、改革現行垃圾管理體制。垃圾産業是需要全社會給予培育的新興産業。不能由政府包辦，要打破垃圾處理中政企不分、壟斷經營、非市場化運作的局面。轉變政府（環衛局）部門的職能，要由垃圾處理的投資者、管理者和經營者轉變成為垃圾處理産業發展的指導者、培育者和監督者，讓企業真正成為市場的主體。政府職能轉變當中應注意仲介機構的建立，充分發揮其品質監理、糾紛調處、資訊收集、價格評議、宣傳和培訓的作用。

    3、培育城市垃圾處理産業市場。垃圾資源再利用有別於第一、二、三産業，它不是通過向社會提供産品或服務，以追求經濟利益為終級目標的産業，而是以全社會長遠的經濟、環境效益為目標的獨立的産業。這個産業的投資回報率低，投資回報週期長，因而需要政策支援、市場培育，以及公眾理解參與。政府應通過資金、稅收、能源、土地和技術服務等方面的優惠政策，以及強化相關的執法力度，鼓勵和推動這一産業迅速興起，特別是注重培育垃圾處理的技術産品市場、資本投資市場、技術服務市場等，為企業營造城市垃圾處理産業的市場空間和良好的政策環境。

    4、建立多元化、社會化的投入産出機制。通過經濟杠桿引導社會資本進入垃圾處理産業，徹底改變這一領域投資的單一性，確立“生産經營者負擔、形成者付費、惡化環境者賠償、回收利用者得利、政府扶持和資助”的良性迴圈體制，解決投入資金不足的問題。

    5、鼓勵對垃圾處理的各環節和全過程進行科學研究和技術發明。要在依靠科技進步、技術創新，實現垃圾綜合利用的前提下，依託市場，實現規模化生産。可通過技術引進、消化吸收和重點扶持科研單位開發研究，逐步形成完善的垃圾處理技術體系，推動垃圾資源再利用産業的發展。

    中國網2001年3月8日