濕地是人類賴以生存的重要自然資源。作為地球水域與陸地交界的過渡地帶，濕地在自然生態系統中是一個重要而特殊的組成部分。它不僅蘊藏著豐富的生物種類和生物生産力，為人類提供生産、生活和發展的多種資源，而且還具有巨大的環境功能和效益，在抵禦洪水、調節徑流、蓄洪防旱、控制污染、調節氣候、控制土壤侵蝕、促淤造陸、美化環境等方面為其他系統所不可替代，被譽為“地球之腎”而受到全世界範圍的廣泛關注。在世界自然資源保護聯盟（IUCN）、聯合國環境規劃署（UNEP）和世界自然基金會（WWF）的世界自然保護大綱中，濕地與森林、海洋一起並稱為全球三大生態系統。

    我國淡地具有類型多、數量大、分佈廣、區域差異顯著、生物多樣性豐富的特點，包括了《濕地公約》所定義的39種濕地類型，濕地總面積為6594萬公頃，居亞洲第一位，世界第四位。其中，沼澤約1197萬公頃，湖泊約910萬公頃，潮間帶灘塗210萬頃，淺水海域270萬公頃，水庫水面200萬公頃，稻田3800萬公頃。扣除人工濕地4000萬公頃，天然濕地面積僅為2594萬公頃，佔濕地總面積42.4%。這些濕地資源為我們提供了多種巨大的經濟、生態和社會效益。但是，長期以來，我們對濕地重要性的認識十分不夠，特別是隨著人口的急劇增加，人們對濕地進行了掠奪式的開發和破壞，導致我國天然濕地面積日益減少，水質和土壤的污染日趨嚴重，生物多樣性逐漸喪失，功能和效益整體不斷下降。從70年代後期開始，我國陸續在一些地區建立濕地自然保護區，截止1999年底，全國已建立各種類型濕地保護區260處，保護面積約1600萬公頃，其中國家級自然保護區43處，面積約402萬公頃。雖然這些保護區的建立，對濕地資源和生態環境的保護起來了一定的作用，但是並沒有從根本上遏止濕地生態環境惡化的趨勢。濕地遭愛破壞的形勢依然十分嚴峻。

    目前，世界許多國家對濕地的保護已開始法制化。在我國，三大生態系統中森林已有森林法，海洋也有海洋法，惟獨濕地至今沒有一部單獨的法律可以遵循。我國的憲法、刑法和民法三大基本法律當中，雖然明確了資源保護與可持續利用在國家法律中的重要地位，也涉及了與濕地相關的資源類型，但濕地概念並未通過立法的方式予以確定，更談不上對具體調整濕地保護與合理利用法律關係的確定。

    值得注意的是，在《憲法》之後相繼出臺的各種資源、環境法規中，也很少明確規定將“濕地”作為該法律的調整對象。迄今為止，先行的法律和法規中，僅1994年國務院頒布發的《中華人民共和國自然保護區條例》和1995年國家海洋局頒發的《海洋自然保護區管理辦法》，明確地將“濕地”納入了該法規的調整範圍。而其他法規則根據部門或行業特徵，將與本部門或該行業相關的某類或某幾類“濕地”資源納入法規調整範疇，並且調整的目的也不盡相同，如1999年12月25日頒布的《中華人民共和國海洋環境保護法》中，提出“海濱濕地”的生態保護。

    近十多年來，中國頒布了一系列有關自然資源及生態環境保護的法律法規，其中有15部法律法規的個別條款涉及濕地的保護，另有18個行政法規的個別條款涉及濕地開發、保護。因此可以説，中國目前尚無關於濕地資源管理的專門法規。

    此外，《濕地公約》是我國政府參加的國際公約，根據條約法的理論，可直接納入國內法，在國內實施。我國于1992年加入濕地公約後，雖然一直照公約要求開展騰濕地保護與合理利用的管理，但由於《濕地公約》內容僅是一些原則的要求，具體執行時在程式上和內容上尚缺乏完整的管理規範，給我國的濕地保護與管理利用帶來很多困難。為此，極有必要儘快制定與《濕地公約》相銜接的有關濕地保護與合理利用的國家法規，規範國內濕地保護與開發活動，建立有利於濕地保護與合理利用的管理秩序。

    為此，我們建議應迅速制訂並通過有關保護與合理利用濕地的法律和相應法規。這是基於：

    1．我國的濕地生態系統已遭到嚴重破壞，如再不採取強有力的保護措施，將會對我國的經濟發展、居民的生存環境、可持續發展戰略的實施乃至整個國家的生態安全形成巨大威脅，對保護和合理利用濕地資源進行立法，已是一件十分緊迫的事，到了非解決不可的地步。

    2．濕地資源的利用是人類的一種社會活動，為使這種活動有組織、有計劃、有秩序、有效率、可持續，必須有一種普遍適用、有約束力的工具對其進行指導和規範，而法律就是最好的工具。一旦將濕地保護內容和基本要求上升為法律，必將成為調整濕地資源合理利用的權威性行為規則，對嚴重的違法、越權、失職、瀆職行為，就可以依法使用強制手段對其做出制裁，從而達到全面保護濕地資源的目的。

    3．濕地保護就是一項長期、持久的行為，也是全社會和各行業都應積極參與、支援的一項系統工程，因此它需要相對穩定的政策、措施和制度來保障，而法律則是能滿足其要求的惟一選擇。我們認為，“濕地法”應包含以下主要內容：（1）“濕地法”的適用範圍；（2）淡地資源的所有權；（3）濕地保護的原則和措施；（4）濕地資源開發利用的審批制度；（5）淡地的行政管理（包括濕地保護區管理機構的法律地位、職責範圍、管理許可權、基本權利、義務責任等）；（6）法律責任（包括對違法的經濟處罰、行政處罰和刑事責任的追究）；（7）有關部門和有關地方政府應制訂和建立相應的配套法規和實施細則。

    中國網2002年03月13日