改革開放已經使中國自覺置身於國際政治、經濟發展大潮流中,尤其是加入WTO這一國際經濟組織,將深刻地影響中國政府與市場主體之間的關係。對中國各級政府來説,加入WTO就意味著更深地融入經濟全球化大潮,是改變自己、提高自己、鍛鍊自己的過程,也是適應經濟全球隊化,提高經濟管理能力,駕馭國際經濟大潮中航行能力的過程。中國政府要由一個全能型的政府轉變為有限型的政府,由神秘型的政府轉變為透明型的政府,由無序型的政府轉變為程式型的政府。WTO是一個國際經濟組織,也是一整套國際經濟規則,其宗旨是在全球建立全面、徹底的市場機制,要求經濟運作機制全面市場化。WTO涉及的遠不僅是市場開放和貿易問題,它的主要約束對像是各成員單位的政府;WTO協議和規則對行政程式的公開性提出了更嚴格的要求,中國政府承諾的及時通知義務,及時公佈法律、法規和其他具有普遍約束力的司法行政決定義務,設立諮詢點義務等等,無一例外都要履行。另外,中國政府還承諾建立貿易政策審查機制,在相關的貿易領域,任何影響利害關係人權益的政府行為必須接受法院的司法審查,違反法定程式的行政行為將被法院撤銷等等。一句話,中國各級政府的相關行政行為必將更加嚴格遵循法定程式,憑此一點,就有充分理由認為:中國目前迫切需要制定一部統一的行政程式法典。
我國行政法的發展具有起步晚、起點高、發展快的特點。建國以後相當一段時間受“法律虛無主義”影響,尤其是經過十年“文革”的嚴重摧殘,我國行政法建設,特別是程式法制建設完全處於空白狀態。中共十一屆全會揭開了我國法制建設的序幕,改革開放最初十年,國家立法的注意力集中在憲法、刑法、經濟法方面,行政程式立法還處於自發發展狀態,但隨著市場經濟、民主政治的逐步健全與發展,特別是1989年頒布、1990年實施的《行政訴訟法》的出臺,我國法治建設躍上了新的臺階,《行政訴訟法》從司法審查的高度對行政行為提出了程式上的嚴格要求,將程式問題放在與法律根據、事實依據並列的重要地位,確立了行政程式違法導致行政行為無效的原則,標誌著我國行政法治建設在指導思想和價值取向上的重大突破。在《行政訴訟法》頒布前後,特別是上世紀進入90年代以後,我國有關行政程式的立法逐步得到加強,尤其是1996年頒布並實施的《行政處罰法》是一部非常注重行政程式建設的立法。該法第一次確立了行政聽證制度,並明確規定行政處罰不遵守法定程式的,行政處罰無效。即將出臺的《行政許可法》、《行政強制法》等,都把注意務高度集中在行政行為的程式方面,這些突破性進展,都是法制建設實踐的産物,同時也是行政法學,尤其是行政程式法學研究成果的體現。制定行政程式法的作用至少歸結為以下三個方面:首先,行政程式法規範、監督、制約行政權的合法行使,體現了法治政府和責任政府的理念,重點對政府行為實行有效的事先自我控制;其次,行政程式法提升了行政相對方的法律地位,為行政相對方提供程式保障,從而體現人性尊嚴,追求社會公正,保障行政相對方合法權益,促進行政民主化;第三,行政程式法促使行政權得到合理行使,提高行政效率,使行政權代表的公共利益與行政相對方的個別利益獲得“雙贏”的積極的效果。
通過制定行政程式法,我們可以在行政管理領域逐步建立起以下基本程式制度,它們是:資訊公開制度、職權設定與授予制度、職能分工與協作制度、決策制度、調查制度、聽證制度、回避制度、禁止單方接觸制度、證據制度、説明理由制度、教示制度、時效制度、強制制度、責任制度、救濟制度等。
我國行政程式法的內容可以涉及許多方面,它可以以程式內容為主,同時兼顧一些實體內容。它可以規範一些行政機關內部程式,但必須突出行政機關的外部程式。為此,我認為這部法典可以樹立以下框架,以供有關立法部門參考:
1.行政程式法總則(包括立法目的、立法依據、適用範圍、基本原則及重要概念界定)。
2.行政主體部分(涉及行政組織法及重要內部行政程式規定,重點對行政組織內部職權設定、職權授予、行政機構相互關係、會議制度、文件處理制度等加以規定)。
3.行政程式一般(共通)規定(包括當事人、管轄、協助、代理、調查、回避、證據、期間、送達、聽取當事人意見、調查、閱覽卷宗、説明理由、執行等,重點規定行政主體程式義務與行政相對方程式權利)。
4.一般行政行為規定(包括行政行為定義、內容、一般要求,行政行為開始、進行、終結,行政行為的撤銷、廢止、更正,重點對程式違法的行政行為的法律責任加以規定)。
5.特殊行政行為規定(根據中國國情需要,選擇尚未立法而特別需要規範的行政行為作出特殊程式要求的規定)。
6.附則。
制定行政程式法是我國行政法治建設中最宏大的工程,需要理論工作者與實際工作者的通力合作。建議從以下幾方面做好充分準備:
1.從實現社會主義法治高度認識行政程式法典化的必要性,特別是要使國家立法部門、政府部門高度重視此項工作,克服畏難情緒,知難而上。
2.加強對行政程式法立法理論的研究,進一步收集各國、各地區立法資料,對各國、各地區立法的經驗進一步分析、消化、吸收。
3.加強調查研究,重視行政執法部門執法經驗和教訓,重視行政復議案便和行政訴訟案例中有關行政程式合法性、合理性審查的經驗。
4.整理現有行政程式法規,總結已出臺的規範行政行為的立法經驗,從單行立法中上升一般經驗。
中國網2002年3月10日