我國行政法的發展具有起步晚、起點高、發展快的特點。建國以後相當一段時間受“法律虛無主義”影響，尤其是經過十年“文革”的嚴重摧殘，我國行政法建設，特別是程式法制建設完全處於空白狀態。中共十一屆全會揭開了我國法制建設的序幕，改革開放最初十年，國家立法的注意力集中在憲法、刑法、經濟法方面，行政程式立法還處於自發發展狀態，但隨著市場經濟、民主政治的逐步健全與發展，特別是1989年頒布、1990年實施的《行政訴訟法》的出臺，我國法治建設躍上了新的臺階，《行政訴訟法》從司法審查的高度對行政行為提出了程式上的嚴格要求，將程式問題放在與法律根據、事實依據並列的重要地位，確立了行政程式違法導致行政行為無效的原則，標誌著我國行政法治建設在指導思想和價值取向上的重大突破。在《行政訴訟法》頒布前後，特別是上世紀進入90年代以後，我國有關行政程式的立法逐步得到加強，尤其是1996年頒布並實施的《行政處罰法》是一部非常注重行政程式建設的立法。該法第一次確立了行政聽證制度，並明確規定行政處罰不遵守法定程式的，行政處罰無效。即將出臺的《行政許可法》、《行政強制法》等，都把注意務高度集中在行政行為的程式方面，這些突破性進展，都是法制建設實踐的産物，同時也是行政法學，尤其是行政程式法學研究成果的體現。制定行政程式法的作用至少歸結為以下三個方面：首先，行政程式法規範、監督、制約行政權的合法行使，體現了法治政府和責任政府的理念，重點對政府行為實行有效的事先自我控制；其次，行政程式法提升了行政相對方的法律地位，為行政相對方提供程式保障，從而體現人性尊嚴，追求社會公正，保障行政相對方合法權益，促進行政民主化；第三，行政程式法促使行政權得到合理行使，提高行政效率，使行政權代表的公共利益與行政相對方的個別利益獲得“雙贏”的積極的效果。

    通過制定行政程式法，我們可以在行政管理領域逐步建立起以下基本程式制度，它們是：資訊公開制度、職權設定與授予制度、職能分工與協作制度、決策制度、調查制度、聽證制度、回避制度、禁止單方接觸制度、證據制度、説明理由制度、教示制度、時效制度、強制制度、責任制度、救濟制度等。

    我國行政程式法的內容可以涉及許多方面，它可以以程式內容為主，同時兼顧一些實體內容。它可以規範一些行政機關內部程式，但必須突出行政機關的外部程式。為此，我認為這部法典可以樹立以下框架，以供有關立法部門參考：

    1.行政程式法總則（包括立法目的、立法依據、適用範圍、基本原則及重要概念界定）。

    2.行政主體部分（涉及行政組織法及重要內部行政程式規定，重點對行政組織內部職權設定、職權授予、行政機構相互關係、會議制度、文件處理制度等加以規定）。

    3.行政程式一般（共通）規定（包括當事人、管轄、協助、代理、調查、回避、證據、期間、送達、聽取當事人意見、調查、閱覽卷宗、説明理由、執行等，重點規定行政主體程式義務與行政相對方程式權利）。

    4.一般行政行為規定（包括行政行為定義、內容、一般要求，行政行為開始、進行、終結，行政行為的撤銷、廢止、更正，重點對程式違法的行政行為的法律責任加以規定）。

    5.特殊行政行為規定（根據中國國情需要，選擇尚未立法而特別需要規範的行政行為作出特殊程式要求的規定）。

    6.附則。

    制定行政程式法是我國行政法治建設中最宏大的工程，需要理論工作者與實際工作者的通力合作。建議從以下幾方面做好充分準備：

    1.從實現社會主義法治高度認識行政程式法典化的必要性，特別是要使國家立法部門、政府部門高度重視此項工作，克服畏難情緒，知難而上。

    2.加強對行政程式法立法理論的研究，進一步收集各國、各地區立法資料，對各國、各地區立法的經驗進一步分析、消化、吸收。

    3.加強調查研究，重視行政執法部門執法經驗和教訓，重視行政復議案便和行政訴訟案例中有關行政程式合法性、合理性審查的經驗。

    4.整理現有行政程式法規，總結已出臺的規範行政行為的立法經驗，從單行立法中上升一般經驗。

    中國網2002年3月10日