一、現行“排污收費制度”的弊端

    我國目前對污水、廢渣、廢氣、噪音、放射等污染環境行為實行徵收排污費制度，從20多年實踐看，其雖然取得了一定成績，但缺陷也日益明顯:

    第一，企業交了排污費就變相取得了污染權。這些排污的企業只要其排污的量或濃度未超過排放標準，就既不用承擔受處罰的法律責任，也不用承擔治理本企業對環境污染的責任。

    第二，徵收的客體面窄。儘管我國已有多種污染行為列入收費行列，但還有相當多如惡臭物質、部分工業廢棄物、汽車廢氣、生活垃圾、生活污水、電磁波輻射等污染仍未徵收排污費。

    第三，交納主體的範圍過窄。排污費僅限于企業繳納，而把大量的非企業排污主體排除在繳費之外。

    第四，排污費的用途性質不明確。有些地方收取的排污費按一定比例返還給交費企業用於重點污染源的治理，有的將該筆費用列作收費部門的事業費，只用很少部分用於治理企業外部的整體環境污染；而且，排污費的使用效果如何則沒有也無法監督。

    第五，以排污量作計費依據，準確計量比較難，易造成收取者與被收取者之間的矛盾和不公平狀況。

    第六，排污費的法律性質不明確，既不是行政罰款或承擔民事法律責任的賠款，也不屬於將排污與國家對環境污染治理的交換對價。由此導致該種制度的價值屬性不明確，影響了其正面的功效。

    第七，在現行我國環境保護法確立的排污收費制度下，有的地方將治理污染的義務和責任置於污染企業一方，政府則似乎免去治理企業外部和整體環境污染的義務和責任。

    二、建立環境污染稅制度的必要性

    如果將現行排污收費制度改為環境污染稅制度，則不僅可以有效克服上述弊端，而且污染者承擔了依法繳納污染稅義務以後，並不取得相對應的排污的權利； 如果其排污超過了法定的標準，依法還應承擔一定的罰款、限期改正、禁止繼續排污等法律責任。同時，國家在向所有的污染者行使徵稅權後，有責任用此稅款維護、治理好環境污染；污染稅收入列入國家財政盤子，並在政府預算中統一安排治理整體環境的支出。

    這樣，在環境污染和治理方面的權利與義務、權力與責任非常明確；治理污染和減少污染的長效機制得以有力的保障。

    三、實施環境污染稅制度的可能性和相關關係的協調

    從國外的情況來看，大多數經濟發達國家都先後對有關污染行為從源頭上建立起有關的污染稅收；主要有:從源頭上對有排放污染物行為如二氧化硫、二氧化碳、氮氧化物、污染水等徵稅，從源頭上對産生固體廢物如潤滑油、舊輪胎、飲料容器、廢舊電池、生活垃圾、糞便、化肥、農藥徵稅等；為防止核污染而徵收的稅，等等。

    採取環境污染稅制度以後，雖然在總量上會增加一些使用農藥、化肥和燃油、燃煤等主體的開支和成本，但是此舉對減少和限制污染源與污染的量有決定性作用，而且這樣又會促進各産業部門和社會採用新的少污染、無污染的替代物，有利於新産業、新行業的形成和發展。

    採取環境污染稅制度，有利於明確國家對治理環境污染的義務和責任，有利於公眾對治理環境污染工作及其經費收支的監督。

    在實施環境污染稅制度以後，各類污染稅按現行法律規定應由國家稅務機關和部門行使徵收權。同時，國家環境保護行政機關和部門負責對環境污染治理及其財政專項撥款的使用和管理，並保留其對各類主體超標排污行為實施行政處罰權。這樣，治理環境污染和減少環境污染的長效機制得以從實施的主體上有了保證。

    由於污染稅的具體設立涉及諸多環保技術和標準問題，因而在其設置中必須同時發揮稅務機關和環保行政機關的作用；具體工作中的決策問題可由國務院或地方各級政府主管首長以聯席會議的形式負責。

    實施環境污染稅制度應先從易於源頭計取的污染行為入手，如從燃煤、燃油、化肥、農藥、電池、生活污水、潤滑油、生活廢棄物等，逐步對較難計取的噪音、光輻射、電磁波輻射、特殊氣體等方面污染實施環境污染稅。

     四、我國污染稅立法的主要內容

    1、關於“納稅人”

    確定我國污染稅納稅人的原則是:（1）使用會産生後果的商品、物質以及實施了回産生污染行為的任何企業、單位、家庭、個人；(2)不以“經營性”或“營利性”為確定納稅人的必要條件。

    2、徵稅對象和應稅範圍

    污染稅的徵稅對象可按污染的表現形態如排放廢氣、廢水、廢物行為、産生噪音行為、産生光輻射污染、産生核發射污染等來確定，由此可將污染稅分為大氣污染稅、水污染稅、固體廢物稅、噪音稅、光污染稅、核污染稅等幾大類。為便於徵管，有必要通過規定稅目表將徵稅對象具體化，如固體廢棄物稅就需有稅目表將應徵稅的固體廢棄物（包括廢輪胎，不可降解一次性飯盒、包裝袋及其他容器，廢電池，等等）加以明確，且不同的固體廢棄物根據治理難易不同(以可迴圈利用和不可迴圈利用為標準)確定不同稅率。

    3、計稅依據和徵管方式

    污染稅的計稅依據和徵收方法可視産生不同污染行為或污染物的源頭及其情況，選擇以下選擇一種或多種標準依據確定:(l)可以按有關産品的生産量計取； (2)按商品的銷售量計取；（3）按商品的購買或使用量計取；（4）按生産或銷售的規模定額計取；（5）按生産或銷售的規模自行申報予以確定後計取。這樣，能夠比較科學地限定環境污染稅的納稅人的範圍。

     為便於徵管，污染稅法還可以規定代扣代繳義務人，如對居民個人或家庭徵收的水污染稅，就可規定由自來水公司在收取自來水費時一同收取。

     考慮到對環境的治理既需要中央統籌安排，又依靠地方資金投入，所以該稅可設定為共用稅，由中央政府統一立法，國家稅務局負責徵管，然後再按一定比例在中央和地方政府間進行分配。

    4、稅率

    關於稅率要考慮的問題有兩個:一是採用的稅率形式；二是稅率的高低。眾所週知，稅率形式有定額稅率、比例稅率和累進稅率等。應針對不同的污染行為採用不同的稅率。如，考慮到水資源的日益寶貴以及水污染是最為嚴重的污染，累進稅率可適用於向企業徵收的水污染稅，按照污染規模大小不同規定不同檔次的稅率，排放污水越多適用的稅率越高。比例稅率在貫徹公平稅負，激勵治理污染方面有較好的作用，適宜於對廢氣、固體廢物排放的徵收。

    稅率的高低主要應按照産品或商品生産中投入要素中有害物質含量的多少、有關行為或物質的利用與産生污染之間的聯繫度等方面來確定；同時還應綜合考慮各種污染的現有程度、某種污染擬達到的治理程度、社會承受力等等。

    5、稅收優惠

    污染稅其實是一種對特定行為的懲罰性稅種，所以一般不宜規定減免稅優惠，否則就達不到設置該稅種的目的，但可以考慮建立退稅優惠機制，即對排污水準低於國家標準的按一定比率給予退稅的獎勵。這樣既有利於激勵污染者自己加大對污染治理的投入，而且也能補充企業的環保資金。

    五、環境污染稅法與相關法律的協調

    在制定環境污染稅法時，應注意該法與其他稅種法的配合和協調一致，避免互相抵觸或背離。因為如果其他稅種立法在環境方面實行相反的政策，環境污染稅法的實踐效果就會大打折扣，其對污染的控制效應也將受影響，所以應取消現有稅法中一些不符合環境保護要求的規定，並增加與環境污染稅法相配套的內容。例如：現為保護農業而對農膜、農藥尤其是劇毒農藥等免征增值稅的規定就是與環保背道而馳的。除增值稅法外，其他還涉及消費稅法、企業所得稅法、資源稅法、農業稅法、土地使用稅法和土地增值稅法的調整。

    中國網 2002年3月3日