國資改革不是一賣了之，不是搶賣了之，面對各地風涌雲起的改革衝動，立法先行已成各方共識。實際上，國資法起草已歷10年寒暑，其間多有反覆。幸運的是，《草案》框架已成，規模已備，只是近期能否出臺並無定論

    如何按十六大的要求建立新型國有資産管理體制？經濟學界和法學界的專家們普遍的看法是：下一步的改革應當“先定規後行動”，儘快出臺國有資産法，使改革有法可依、有章可循。

    3月23日，全國人大財經委國有資産法起草工作組組長劉儀舜現身國有資産管理體制改革與國有控股公司運作高層論壇，他透露了一個令人吃驚的消息：國有資産法已經起草了10年，近期能否出臺並無定論。

    國資法出臺面臨哪些難點？國資法試圖解決哪些問題？4月4日上午，劉儀舜接受了本報記者兩個小時的專訪。

    國資法為何十年磨劍劍不成

     　南方週末：國有資産法(以下簡稱國資法)已經起草了10年，至今尚未出臺，它的難點和障礙在哪？

    劉儀舜：國資法的主要目標就是要讓國有資産有人負責，讓國有企業的出資人到位。但是從無人負責到有人負責，完成這個任務很不容易，它涉及到投融資體制、財稅體制、人事體制、政府機構這4大方面的改革，因此國資法起草了10年還沒出臺。

    南方週末：國資法起草工作組由哪些人組成？

    劉儀舜：為了起草國資法，全國人大財經委專門成立了國資法起草工作組，工作組有10名成員，分別來自國務院10個部門，主要是綜合性部門。人雖然是國務院的，但借調到全國人大，對全國人大負責。10名成員由當時的全國人大常委會副委員長田紀雲親自審定，非常慎重，所以這個班子一直延續了下來。

    南方週末：十屆人大是不是還會延續？

    劉儀舜：這個我還不知道，因為十屆人大還沒有完全調整到位，還沒有開會研究這件事情。

    南方週末：您擔任起草工作組組長是從哪一年開始的？

    劉儀舜：我從工作組1993年成立起就一直擔任組長，當時我還在機械部，1996年我調到財政部，現在我仍然屬於財政部的公務員編制。

    南方週末：工作組的工作方式是什麼樣的？

    劉儀舜：我們通過人大，在3個有代表性的城市深圳、上海、西安分別組織了一個起草小組，這3個城市的國有資産和國有資産管理體制改革都各有特點，三地的草稿都作為我們的參考。到1995年，全國人大的工作組拿出了國資法的初稿，按照法律程式，要向全國徵求意見，我們徵集了870多條意見，吸收了其中的70%，到1996年，國資法基本完成，人大財經委通過了，人大常委會黨組也通過了。

    南方週末：那為什麼國資法至今尚未出臺？

    劉儀舜：因為改革力度很大，所以需要協調各方面的意見。主要有兩個問題，一是國資委怎麼設，二是國資委下面要不要再設控股公司？還是國資委本身就是一個大控股公司？

    南方週末：就是説我們今天看到的國資法草案還有可能再修改。

     　劉儀舜：當然可能。

    南方週末：那麼國有資産法出臺還要經過哪些程式？您預計國有資産法何時出臺？

    劉儀舜：按照程式，國資法草案經新一屆人大財經委審議通過後報人大常委會黨組，通過後再報中共中央政治局常委會，常委原則通過後再進入法律程式，人大常委會要審議3次，每兩個月開一次常委會，需要半年時間。因此，我想到今年年底國資法能出來就是最快的了。

    南方週末：國資法的意義何在？

    劉儀舜：國資法非常重要，黨的十六大特別指出，要通過立法、通過法律授權設立國有資産管理機構。十六屆二中全會決定，國務院先成立國資委，國資法出臺後地方再根據國資法設立地方國有資産管理機構。可以認為，國資法是國有資産管理體制改革的行動指南。

    國資法是社會主義市場經濟條件下國有資産管理的一部基本法，但它的目標又是有限的，不能指望一部基本法來解決全部問題。國資法的目標是解決國有資産管理體制的問題，這是一個根本制度問題，就是國有企業能不能在市場經濟中生存發展，國有經濟能不能跟市場經濟相容。這個問題解決了，國有經濟就會迅速發展，越來越壯大。這樣的話，對發展經濟學也是一個巨大的貢獻，因為世界各國都有國有企業，都有國有企業經營不善的問題。

    國資法是1993年開始起草的，這之前的法律都是由國務院有關部門起草的，國務院通過以後提交給全國人大審議通過。從國資法開始，到現在共有10部重要的法律由人大自己起草，這是立法上的重大改革。

    國資委是什麼性質？政資、政企如何分開

     　南方週末：有人認為國資法出臺的最大難點是，有關方面對國資管理機構如何設立、國資管理機構的職能定位還存在分歧？

    劉儀舜：中央在十六大報告中決定了政資要分開，這是根本問題，中央要沒有下這個決心，國資法就不可能出臺，因為國務院的機構改革是中央最後決定的，既然已經決定要政資分開、政企分開，國資法出臺就不存在原則分歧了。

    但是像國資委怎麼設立、是什麼性質、怎麼定位，國有控股公司應該怎麼設立，涉及到這些具體問題，不同的意見始終是有的。但是立法嚴重滯後給國有經濟造成了很大的損失，這是事實，應該怎樣總結經驗教訓呢？我們雖然是摸著石頭過河，但如果要等到每一個問題都意見完全一致之後再出臺法律，立法就失去了前瞻性。

    這種情況下應該怎樣加快立法速度？10年來我體會最深的就是，要加強黨的領導，最好的辦法就是加強黨對立法的領導，要把黨的決議、黨的意圖轉化成法律，變成全國人民的行動，組織學習黨的文件固然重要和必要，但學習完了還是不理解、不執行你又能怎麼樣？法律就不一樣了，它是強制性的。

    南方週末：認識到要政資分開是改革那麼多年的一個重大理論突破，但是有人主張國資委的職能定位中除了所有者的職能，還有指導國有企業改革的職能，除了出資人的職能還有行政管理職能，這是不是意味著政資分開不一定會一步到位？

    劉儀舜：只要是政府機構都有行政管理職能，我們所説的政資分開是社會管理職能和國有資産所有者職能分開，這兩個職能雖然都是行政管理職能，但性質是不同的。社會管理職能産生的根據是政權，其職能涵蓋不同所有制的企業，管理內容是包括經濟活動在內的各種社會活動，追求目標是社會的安定有序，實現手段是依靠政權發佈各種法規指令從外部約束企業行為。國有資産所有者職能産生的根據是産權，其職能範圍僅限于國有資産的經營管理，追求的目標是國有資産的保值增值，實現手段是通過控制産權從企業內部影響企業的行為從而貫徹自己的意圖。

    因此，國家國資委作為國務院特設機構，它應該是政府機構，行使的是行政管理職能中的國有資産所有者職能。全國人大授權中央政府代表全國人民來行使所有者職能，最終負責任的還是政府，具體講就是總理。因此國務院下設的部委和機構應當政資分開，但是在總理這一級政資是分不開的。

    國務院設立國資委，是邁出了一大步，至少經營性資産實現了政資分開。至於你説它有指導全國的國有資産管理體制改革的職能，這個職能是有限的，指導不是領導，它不是上下級關係，中央國資委和省國資委、省國資委和地市國資委都沒有行政隸屬關係，中央國資委是中央政府也就是國務院的，省國資委是省政府的，地市國資委是地市政府的。所以中央國資委負責中央國有經營性資産的管理，同時又指導全國改革，這沒有什麼不妥。因為國有資産是全國人民的資産，中央政府和地方政府分別代表國家行使所有權的前提還是國家統一所有，最終的權利還是全國人民的，不是某一級政府的。因此中央還是要保持立法權和調控權，必要的時候資産還是可以調動的。

    南方週末：但是如何從法律上、從制度上保證指導權不被濫用，因為對指導這個詞兒可以有不同的解釋。

    劉儀舜：國有資産法實施條例裏面要有具體規定，你指導什麼，怎麼樣行使指導權，必須有具體的規定。

    南方週末：就是説還要制定國有資産法實施條例，把這些問題細化。

    劉儀舜：當然，不可能一部法律把什麼都包括了。舉個例子，深圳市人大首先通過了國有資産管理條例，它現在的配套法規有兩大厚本。國有資産法實施條例也會很具體，但那是以後的事情，現在法的內容還沒最後定下來，怎麼能講那麼具體呢？但是這個問題中央的意見已經有了，十五屆四中全會《決定》有一句話，國有資産管理體制改革允許和鼓勵地方試點。十六屆二中全會還有一個決定，設立國有資産管理機構，不要求地方政府和國務院對口。

    南方週末：就這部國資法草案來看，我覺得這部草案按照國資管理機構、國有資産經營機構、國有企業三層來設計，對國有資産經營機構與國有企業的責權利表述得非常清楚，但是對國資管理機構和經營機構之間的責權利我覺得表述不清，只有一條原則規定：國有資産管理機構由政府根據政資分開、政企分開的原則設立。但是，如果法律只有原則規定往往就很難得到執行。政資分開是需要一套制度來保證實現的，而制度要靠法律建立。

    劉儀舜：這部分內容國資法草案裏本來有，一共12條，寫得很清楚，但是由於種種原因，後來又拿掉了。

    為何按三層制來建立新國有資産管理體制

    南方週末：國資法草案設計了一個三層架構的國有資産管理體制：國資管理機構是一個行使所有者權利的政府機構，它由人大授權政府設立；國資管理機構再授權國資經營機構作為它的代表經營國有資産，經營機構作為國有企業的股東，行使出資者所有權，國有企業則行使企業法人財産權。為什麼要這樣設計？

    劉儀舜：國資管理機構作為政府機構，不應直接充當出資人代表，出資人代表應該是經營性的企業，是國有資産控股公司，它沒有行政職能、沒有行業管理職能，它作為企業法人跟民營企業、外資企業是平等的民事主體。政府機構如果直接行使出資人代表的權利，這就是政企不分了。

    比如，原來中央大型企業工委管的180多家大企業，在劃歸國家國資委後，如果國資委直接去管這180多家企業，又是行政單位、又是經營單位、又要搞資本運營，那就會像陳清泰同志擔心的那樣，“回到了政企不分的改革原點”。

    三層制的架構下，國資委把資本交給國有控股公司運營，控股公司對國資委承擔資本保值增值的責任，對企業而言，控股公司只是一個投資者，享受的是公司法和國資法規定的股東權利。反過來，企業享有公司法和國資法規定的企業法人財産權，同時承擔為股東創造利潤的責任。控股公司制度不是中國發明的，是西方國家通過實踐總結出來的非常成功的國有資産管理模式。

    三層制的設計，有人調研後説國資委這一層是虛的，半年一年開不了一次會，起不到作用。但為什麼會這樣？最核心的問題是人的管理權，一些地方前幾年成立的國資委沒有人事權，所以説了不算，要是把人事權給它，再設立一個負責執行的常務委員會，問題不就解決了嗎？

    南方週末：我聽有些人解釋兩層制，國資委並不是政府機構，它自己就是一個控股公司，是180多家企業的老闆，它通過向企業派出董事來行使股東權利，董事再去聘用企業經理人，是這麼一種委託代理關係。

    劉儀舜：一個幾十億資産小控股公司，事情就多得不得了，國資委能管得了180家企業的事嗎？不可能的事情，最後的結果就是把這180個企業全部管死。

    南方週末：我聽人講過為什麼管不死的道理，它是通過代理，不是自己直接管，通過派出董事來管。

    劉儀舜：那麼最終責任由誰承擔，把企業管死了，是國資委負責還是國資委派到企業的董事負責？

    南方週末：那麼如何理解兩層制下的國資委？

    劉儀舜：就是一個政企不分的政府機構。所謂政企分開，核心問題是在財産權上企業法人財産權要跟政府機構完全分開，國資委自己管資産、自己管投資，還談什麼政企分開？

    通過法律確立新國有産權制度

    南方週末：為什麼要制定國資法？

    劉儀舜：實際上國資法草案第一條就是回答為什麼要制定國資法：為了建立與社會主義市場經濟相適應的國有資産管理、營運、監督體制和機制，理順産權關係，明確國有資産所有者、經營者、使用者的職責，保護其合法權益，促進國有資産合理流動和優化配置，實現國有資産保值增值。

    國資法是社會主義市場經濟條件下國有資産管理的一部基本法，但它的目標又是有限的，就是解決國有資産管理體制的問題，不能指望一部基本法來解決全部問題。

    南方週末：為什麼説國資法實現了國有産權制度的制度創新？

    劉儀舜：傳統的國有産權制度的主要弊端是産權邊界模糊、主體虛置，從而導致了國有企業産權的不可交易性、企業資本結構不合理、企業行為短期化和低效化。國有資産管理體制改革的主要目標，就是使國有企業做到産權清晰、責權利明確，建立有效的激勵和約束機制，進行企業制度的創新，把所有權與法人財産權分離，使産權能夠流動，實現國有資本在市場的公平競爭中的保值增值。

    隨著我國經濟體制改革的深化，以公有制為主體、以國有經濟為主導，多种經濟成分並存、共同發展的混合所有制格局初步形成。今後，在國有經濟發展壯大的同時，民營經濟也會得到空前的增長。因此，我們起草國資法的一條重要原則，就是要確保國有經濟在國民經濟中佔主導地位。

    通過法律建立“政資分開”和“政企分開”的國有資産出資人制度

    南方週末：十六大提出改革國有資産管理體制之後，企業界最關心的問題恐怕就是“政資分開”和“政企分開”如何落實？

    劉儀舜：制定國資法正是要通過法律建立“政資分開”和“政企分開”的國有資産出資人制度，把十六大的成果用法律形式鞏固下來。

    “政資分開”是改革的先決條件，國有企業的弊端，病在企業，根在政府。國有企業的改革實質上是政府進行的一場自我革命。“政企分開”的改革進行了許多年，其進展不大的主要原因是“政資”沒有分開。政府的社會經濟管理職能與國有資産所有者職能不分，政企便不能真正分開。因此必須首先要深化政府機構改革，按“政資分開、政企分開”的原則，建立新的國有資産管理、運營、監督體系和機制。

    中央決定在中央和地方省、市(地)政府分別設立管資産、管人、管事三結合的國有資産管理專司機構，真正實現國有資産管理中權利、義務和責任相統一的國有資産管理、營運、監督體制，通過制度的安排把政府職能相對分開，這就為“政資分開”創造了先決條件。

    我們認為政府機構不能搞經營，在財産意義上絕對要跟企業分開。因此，國資法草案第六條規定：“經營性國有資産的管理，依照政企分開、政府的社會經濟管理職能和國有資産所有者職能分開的原則，以盈利和實現資本增值為主要目標，兼顧公益性社會目標。”草案第十條規定：“國家國有資産管理機構由國務院根據政府的社會經濟管理職能與國有資産所有者職能分開、政企分開、管資産和管人、管事相結合和精簡、效能的原則設立。”第十三條規定：“市(地)級以上地方國有資産管理機構由地方人民政府根據政府的社會經濟管理職能與國有資産管理職能分開、政企分開管資産和管人、管事相結合和精簡、效能的原則設立或授權確定。”第二十一條規定：“國有資産經營實行政企分開、出資者所有權與企業法人財産權分開、企業盈利目標與社會公益目標分開的原則。除國家授權的特定經營部門外，政府部門不得直接經營國有資産。”

    為了確保出資人到位，國資法草案對國有資産經營機構的權利做了明確界定，第三十三條規定：“國有資産經營機構除享有《中華人民共和國公司法》規定的股東權利外，還享有以下權利：(一)根據國家宏觀調控的有關政策，自主決定投資項目；(二)對外投資可以超過公司凈資産的金額比例50%；(三)經國務院批准，可以在國內、國際市場舉債和發行公司債券，以公司凈資産設置抵押。”

    草案還對出資人的權利作了如下規定：“國有資産經營機構從其獨資、控股、參股企業取得的收益不重復納稅。國有資産經營機構産權轉讓所得收入，除增值部分外，免交所得稅。”

    南方週末：過去幾年一些地方政府將工業局改組為國有控股公司，但實踐的結果，控股公司往往是換湯不換藥的“二政府”，國資法對此有沒有考慮？

    劉儀舜：為了防止國資經營機構變成“二政府”，國資法草案規定國資經營機構是受《公司法》約束的“特殊企業法人”，草案第三十二條規定：“國有資産經營機構採用控股方式，從事資産經營，不得直接從事生産經營；其中授權經營的大型企業集團公司要從混合經營方式，逐步過渡為專門從事資本運營的控股公司。”第三十七條規定：“國有資産經營機構不得行使政府行政管理職能和行業管理職能。”

    為了進一步確保“政企分開”，國資法草案中專門辟出一節規範出資者所有權和企業法人財産權的行使。草案第四十三條規定：“出資者所有權是指國有資産經營機構代表國家對投入企業的資本行使的股東權利。行使出資者所有權，不得侵犯企業法人財産權。包括：

    (一)出資者不能直接使用和支配企業的實物資産；

    (二)出資者的産權不能直接對應企業的法人財産；

    (三)出資者不能直接處分企業的法人財産；

    (四)出資者不能直接享有企業運用法人財産向社會提供産品服務而取得的收入；(五)企業破産或終止清算時，出資者按破産分配程式和出資比例享有剩餘財産；

    (六)其他。”

    同時，為了保護出資者所有權，國資法草案也設定了企業法人財産權的邊界，第四十四條規定：“企業法人財産權是指企業出資者的資本權益和借貸形成的企業法人的全部財産權利。行使企業法人財權，不得侵犯出資者所有權。包括：

    (一)企業經營範圍和發展方向須遵照章程規定，如有超越，必須經出資者同意並修改章程；

    (二)企業法人財産權由企業法人具體行使，經營成果須接受出資者考核、評價，出資者有權實施獎懲；

    (三)企業處分資産導致經營方向發生重大變動時，必須經出資者批准；

    (四)企業經營法人財産的收益最終屬於出資者；

    (五)企業設定抵押的財産，在約定範圍內可以正常使用，超過範圍的應徵得出資者同意；

    (六)其他。”

    通過法律建立國有資産的監督機制

    南方週末：既然國資法草案把國有資産定義為“全民所有即國家所有的資源和財産”，那麼人民通過什麼形式監督自己財産的經營，如何從自己的財産中受益？

    劉儀舜：草案在總則中規定：“全國人民代表大會及各級地方人民代表大會依法對國有資産的管理和經營行使監督權。”

    草案還專門辟出一章講國有資産的監督。因為國資經營機構對國資管理機構負責，國資管理機構由政府設立，因此草案第六十條規定：“市級以上人民政府應向同級人民代表大會報告國有資産經營、使用狀況。市級以上人民代表大會常務委員會根據需要，可委託審計機構審查國有資産經營機構、特定經營部門國有資産經營使用狀況。”

    草案第六十一條規定：“市級以上人民政府監督本級政府國有資産管理機構、國有資産經營機構和下級政府的國有資産管理和經營情況，檢查有關法律、法規的實施情況。政府審計部門定期審計本級政府授權的國有資産經營機構的資産負債、損益及財務收支等狀況。”

    第六十二條規定：“市級以上人民政府國有資産管理機構負責監督和檢查本級人民政府批准設立的國有資産經營機構的以下業務活動：

    (一)國有資産管理和經營的法律、行政法規執行情況；

    (二)國有資産保值增值狀況；

    (三)國有資産經營收益指標完成情況；

    (四)國有資産投資效益指標完成情況；

    (五)國有資産收益的使用情況；

    (六)國有資産統計和會計報表數字真實、完整、準確程度；

    (七)其他需要監督的事項。”

    為了體現國有資産是全民資産，草案第六十三條專門規定：“中華人民共和國公民、社會團體、社會仲介機構、新聞媒介可依法對國有資産的管理、經營和使用進行監督。”

    南方週末：政府向同級人大報告國有資産經營、使用狀況，政府的報告要是在人大通不過該怎麼辦？

    劉儀舜：通不過應該是常有的事兒，政府財政預算年年都作報告，你知道爭論多激烈嗎？人大監督不是假的，預算報告不合格就要打回去修改的。

    南方週末：為什麼不再加一句，如果政府報告通不過人大該怎麼辦？

    劉儀舜：這個沒有必要，“報告”就已經有這方面的意思了，這跟政府預算須向人大報告、經人大批准是一個道理。

    南方週末：國有資産屬全民所有，國資法草案中關於國有資産的收益專門寫了一章，但如何從法律上保證國有資産服務於全民的利益，讀完本草案後似乎印象不是特別深刻？

    劉儀舜：國資法草案規定：“國有資産收益屬於國家所有。根據分級管理和誰投資誰受益的原則進行分配。凡利用國有資産從事經營的單位或個人，必須依法繳納應當上繳的收益。”

    國有資産的收益總是服務於人民的，在過去的體制下，企業上繳的利潤都收歸國庫做財政預算，當然是服務於人民的。現在國資法跟《預演算法》相銜接，國有企業不交利潤了，利潤留到控股公司，根據市場需要直接用於再投入，讓它逐步滾大，這樣做的效果是什麼呢？國有資本增值了，稅收則大大增加，這樣國家能夠用於公共開支的資金也大大增加了。所以，將來就是稅養財政、利活企業，這是一條很重要的原則，稅利分流、分管、分用。

    南方週末：國資法草案同時適用於經營性資産、行政事業性資産和資源性資産，但是草案中90%左右的內容都是有關經營性資産的，感覺更像是一部“經營性國有資産法”。

    劉儀舜：資源性資産大都有專門立法，比如説《森林法》、《海洋法》、《土地法》，但為什麼還需要國資法，因為這是國有資産，它不僅僅是行業的管理，所以有單行法還不夠，還需要有國資法，明確它的職責。行政事業資産也是一樣的道理。另外，這兩類資産它不停地變成經營性資産，資源一經開採就是經營性資産，行政事業資産一旦用於經營就成為經營性資産經營，現在是賺了錢以後放到自己腰包裏面不繳交國庫。還有，對森林的破壞、海洋的污染、礦産的流失，這些行為沒有責任人行嗎？行業主管部門能負得起這個責任嗎，所以這些都是國資法要加以規範的。

    儘管如此，經營性資産的管理體制在中國畢竟是主要矛盾，因此國資法草案主要是規範經營性資産，同時兼顧另外兩類資産。 (馬克)

    《南方週末》2003年4月11日