從歷史的角度來看，80年代末，我國公佈的城鎮登記待（失）業率才1.8％，而現在城鎮登記失業率已達4.0％（2002年底預計），失業率確實上升了。我國在10來年的時間裏，失業率上升了122%。如果從傳統計劃經濟或者是經典社會主義的觀點來看，失業率確實是高的，上升速度也確實太快。但是，如果放在市場經濟這樣一個大的範圍，用世界的眼光來看，我國的失業率並不特別高。談到失業率，我們一定要用準確、科學的概念來表述它。目前失業率有幾種：一個是“城鎮登記失業率”，一個是“城鎮調查失業率”，再一個就是“不充分就業率”。

    首先，説説“城鎮登記失業率”。2001年，我國的城鎮登記失業率3、6％，而全世界的平均值為7％。即使按照有些人計算的，把各類企業下崗職工中沒有工作、正在尋找工作的人和各類學校畢業生沒有找到工作的也計入失業的話，我國的城鎮登記失業率也只是7％多一點，與世界平均數基本相當。

    其次，説説“城鎮調查失業率”。如果不分戶口，只根據居住地和工作情況統計，國家統計局做過調查。按照國際勞工組織推薦的標準，我們規定：16歲以上，有勞動能力，調查周內未從事有收入的勞動（具體是指勞動時間不到一小時），當前有就業的可能（具體是指如有工作，兩周內可以上班）並正以某種方式在尋找工作的人員。這個定義的核心是“正在尋找工作”，而去勞動就業部門登記只是尋找工作的一種方式。這個失業定義，完全是從市場經濟的客觀要求和我國的實際情況出發制定的。這種抽樣的中國城鎮的調查失業率也就是5.3％左右，農村的失業率只是0.6％。如果城鄉統算的話，失業率只是1.9％。目前，世界多數國家失業率均大幅度上升，連美國也近6%（2002年4月），我們公佈一個不到6%的城鎮調查失業率，根本不會引起大的社會震動。反而，會消除大家對城鎮登記失業率的不信任感，讓外國人和老百姓認為我們比較實事求是。

    由於戶籍制度的關係，我們的統計體制可能把中國的城市和鄉村的實際失業率誇大了！中國城鎮的失業問題，與中國的城市的每人平均GDP一樣，也存在被高估的現象。比如北京，本地人口1100萬，外地人口320萬，外地人對北京GDP總量是有貢獻的，而算每人平均GDP的時候，並沒有把他們包括進去，偏差的存在是毫無疑問的。從全國來看，城鎮失業率計算公式的分母少算了8000萬，農村剩餘勞動率（也有人稱為農村失業率）計算公式的分子多算了8000萬，由於城鎮農民工的失業率不到1％，所以真實的城鎮失業率和真實的農村失業率可能都沒有那麼高！按這樣的統計口徑來看，中國的城鎮失業率就會由7％左右下降到5％左右。

    第三，説説“不充分就業率”。不充分就業率，比城鎮調查失業率更寬泛一些，嚴格地講城鎮登記失業率統計的是一點工作也不做的人，而不充分就業率裏統計的是，一週時間之內，勞動時間不足本國法定工作時間一半的人。拿我們國家來説，一週工作時間是40個小時，那麼，一週工作時間不到20個小時的人就是不充分就業者。中國的不充分就業率是31％，全球不充分就業率是33％左右。

    按照這樣的判斷標準來説，中國的失業問題雖説處於世界平均水準，但是就業矛盾已經非常複雜。比如：失業人員和大量新成長勞動力的並存；下崗職工再就業與農村勞動力進城的碰撞；轉軌型失業與經濟全球化失業的交匯等等。

    二、加入WTO以後的就業走勢與展望

    2002年第二季度，根據中國勞動力市場資訊網監測中心對81個城市勞動力市場進行的調查表明：從總體情況看，勞動力總量供大於求，求人倍率為0.74，與上季度和去年同期相比，均有小幅上升。並且具有以下幾個特徵：

    I. 第二産業的需求比重呈現上升趨勢。

    II. 私營及個體企業、其他企業就業分別增長較快。

    III. 商業服務業人員和生産運輸設備操作工依然是用人需求的主體，二者合計約佔總需求量的69.4%；與上季度相比，需求比重變化最大的職業類別是商業服務業人員，上升了1.8個百分點；與去年同期相比，需求比重變化最大的職業類別是生産運輸設備操作工增長了5.9個百分點。

    IV. 在所有求職人員中，失業人員所佔比重高達58.1%，與上季度和去年同期相比呈現上升態勢，其中上升幅度較大的是新成長失業青年和就業轉失業人員，而其他人員(主要是農村剩餘勞動力)、在業人員則均有不同程度的下降。

    V. 各文化層次的勞動者均處於求職人數大於需求人數的狀態，求人倍率小于1，除大專文化程度的求人倍率較低外，其餘各組基本呈現文化程度越高勞動力市場的供需狀況越相對趨於緩和的態勢。

    從今年1－9月的情況來看，經濟增長速度和就業形勢都沒有原先預計那樣悲觀，實際執行情況要比原先預計的好，經濟增長速度可能高於7、5％，並接近7、8％，既高於原來預計的7％，又高於2001年的經濟增長速度；城鎮登記失業率可能達到4％，儘管比2001年底（3、6％）高出0、4個百分點，但是還是遠遠低於原來預計的4、5％。

    為什麼會出現這種情況？原因是多方面的：

    1、 加入WTO以後，受美國經濟緩慢復蘇的影響，世界經濟發展有所好轉。中國在加入WTO以後不久，沒有趕上世界經濟繼續下滑，對經濟增長和就業的負面影響有所減少。有關部門原先在這方面的估計有點過於保守。我國企業“走出去”也初見成效，６月末在外人數４７．５萬人，新增４．７萬人。

    2、 由於中國加入WTO後有一個過渡保護期，保護期的政策起到了一定的緩衝作用，一些衝擊效應可能弱化或者延遲。中國加入WTO後，不僅出口大於進口的局面沒有根本改變，相反製造業的比較優勢進一步發揮出來。中國製造業産品出口呈現出三大主力，機電和高新技術産品成為拉動出口增長的主要動力，電子及通信設備製造業６月份交貨值同比增長達到４５．２％，高於紡織業和服裝業２０．１％和１１．５％的增長速度。日本經濟新聞社最近的一項調查表明，東京證券交易所１１４３家上市公司中，有一半企業表示將在３年內把生産基地外遷，其中７０％的企業將中國作為主要目的地。

    3、外資進入中國的速度不斷加快，投資形式日趨獨資化和控股化。

    據外經貿部統計，今年1－８個月外商對華實際投入的金額平均每天達到１．４２億美元，預計2002年全年外商對華實際投資金額將首次突破５００億美元大關，創歷年最高記錄。根據加入世貿組織承諾，中國已相繼制訂和完善了與服務業開放相關的法律法規，進一步改善了服務業的投資環境。今年１至７月，中國服務業利用外資強勁增長，共吸收外資合同額７７．７億美元，同比增長２６．５％，實際吸收外資５９．３億美元，同比增長７６．５％。

    上述因素的綜合作用，使得加入WTO對中國的經濟和就業的影響總體上産生利大於敝的效果，當然這些影響目前還只是數量上的，對於中國經濟和就業品質上的影響，還需要更長一些的時間才能看的出來。

    展望2003年，勞動力供給主要包括：（1）預計到2002年年底，我國城鎮登記失業率大約為4％，登記失業者大約815萬人；（2）國有企業再就業服務中心的下崗職工大約450萬人，其餘社會上的其他下崗職工大約200萬人。（3）根據全國人口普查資料推算，考慮城市化因素，2003年城鎮新成長勞動力供給將達到890萬人。

    關於2003年勞動力需求預測：2001年我國GDP增長7.3%，就業彈性系數大幅度回升達0.18。如果“十五”時期保持預定的經濟增長速度和這一彈性系數，那麼每年新增勞動力約在900萬人左右。按照13%的固定資産投資增長率，就業彈性系數保持1996-1998年的平均水準0.12，“十五”時期每年新增就業約1000萬人左右。根據國家統計局提供的數據，1997年-2001年五年間，平均每年增加就業人數815萬人。從以上二個推算結果和歷史數據判斷，今後幾年每年增加的就業人數、也就是增加的就業機會在800-1000萬之間。考慮到今後加強服務業發展，就業彈性系數會有所提高，大體估計今後每年新增就業機會能達到900萬。

    如果這些新增就業機會全部集中在城市，那麼，2003年城鎮登記失業率控制在4.5%以內還是可能的。鋻於2002年9月剛剛開過全國再就業工作會議，2003年的城鎮登記失業率控制目標定在4.5％左右為宜。一是要充分預見全國再就業工作會議效果;二是要給2004年和2005年預留下一定的調控空間,因為“十五“期間城鎮登記失業率的調控目標是5％。

    三、切實把促進就業作為經濟社會發展的基本優先目標

    1、 把失業率和新增就業機會作為國民經濟和社會發展戰略的出發點

     在市場經濟中，失業率、經濟增長速度、通貨膨脹率和國際收支平衡都是重要的宏觀調控目標。其中，把失業率排在首位不是沒有道理的。因為失業率是效率和公平的結合點，失業率過高必然導致收入差距拉大，從而使得效率發生的社會環境産生變化，效率勢必由此大打折扣。失業率同時也是近期發展目標和長期發展目標結合點。當前是未來的出發點，只有把當前的就業問題處理得比較好，才具有經濟社會可持續發展的可能；同樣，只有把未來的失業率控制在合理的範圍，才能把潛在的經濟增長速度盡可能地發揮出來，否則就是勞動力資源的浪費。因此，無論是中央政府還是地方政府在制定國民經濟和社會發展戰略時，都應該對宏觀勞動力的供求平衡算一本賬，以此為重要的約束條件，求解具體的經濟發展措施和社會發展措施，並且把失業率和新增就業機會作為國民經濟和社會發展戰略的出發點和地方政府政績的主要考核指標。

    2、 利用財政政策、貨幣政策和收入政策調控失業率。

     治理失業是一件困難的事情，但政府也決不是無能為力。從經濟發展的角度來看，財政政策、貨幣政策和收入政策都是可用的工具，一個工具不好使，可以多個工具組合起來使用。

     比如積極的財政政策對於促進就業就有較好的作用。積極的財政政策包括兩個方面的內容：一方面從財政支出的角度來看，可以通過加大公共投資項目，刺激經濟需求，帶動社會投資。1998年以來，過去的四年間中國的國債項目就發揮了較好的作用，5100億元的國債投資創造了500萬個就業機會。另一方面從稅收的角度來看，減稅也是積極財政政策的一種有效形式。1998年6月，中共中央和國務院《關於切實做好國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工作的通知》（中發〔1998〕10號）規定：“對下崗職工從事社區居民服務業的，要簡化工商登記手續，3年內可免征營業稅、個人所得稅以及行政性收費。”“對下崗職工申請從事個體工商經營、家庭手工業或開辦私營企業的，工商、城建等部門要及時辦理有關手續，開業一年內減免工商管理等行政性收費。”這些對下崗職工採取的一系列減免營業稅、所得稅和工商管理等行政性收費的措施，儘管力度不是很大，還是産生了積極的效果。今後中共中央和國務院將進一步加大這方面的減稅力度和執行力度，把對下崗職工和失業人員的各種稅費優惠政策真正落到實處。

     隨著國民經濟市場化程度的加深，貨幣政策對於就業的調節作用日益明顯。積極的貨幣政策，將有利於經濟活動的繁榮。中國目前銀行存貸差已經達到3、5萬億，這主要不是貨幣政策的問題，而是銀行體制問題和社會信用問題。現在企業難貸款、銀行貸款難是制約經濟發展和就業增長的一個現實問題。解決這個問題，一要對貨幣政策進行積極的微調，二要改革商業銀行管理體制，三要重建社會信用體系。

     收入與就業密切相關，這是不言而喻的。企業聘用多少工人，肯定要考慮勞動力成本問題，勞動力成本過高，企業就會少使用勞動力，通過延長勞動力的使用時間或者採用先進技術來生産；如果勞動力成本降低一些，企業就會增加勞動力的使用，通過擴大市場規模或者延緩使用先進技術來生産。不僅嚴重的通貨膨脹發生時，而且當總體就業形勢非常嚴峻時，政府可以通過制定人工成本指導線的辦法，避免就業機會的過多損失。現在西方一些大的跨國公司開始注重社會形象和增強社會責任。它們在需要裁員時，先與職工代表商議用降低10％的工薪福利的辦法替代10％的裁員計劃，如果一年以後公司的業績沒有好轉，才考慮實施裁員的計劃。這一點對於我們無論是宏觀層面還是微觀層面都具有一定的參考和借鑒意義。

    3、 保護就業弱勢群體。

     微觀經濟無疑是效率絕對優先的，這是由資本的力量所決定的。宏觀經濟也是效率相對優先的，因為一定的效率是解決公平的前提和物質基礎。經濟發展的確是就業之母，但是經濟發展不可能自動解決所有的就業問題。即使在比較理想的情況下，自然失業率（西方發達國家目前一般為6％左右）的水準也是不可能長期打破的。那麼，這個時候政府必須採用事後的辦法，通過財政轉移支付，來解決下崗失業人員的後顧之憂。一方面要解決他們的基本生活保障問題，另一方面要通過提供有效的培訓，幫助他們儘快重返勞動力市場。保護就業弱勢群體是一個政府最基本的功能之一。中國幅員遼闊，經濟發展很不平衡，其中東北三省由於産業結構調整，就業弱勢群體相對比較集中，地方自身解決有一定的困難。前幾年，中央加大了對老工業基地改造的力度，在保障下崗失業人員基本生活方面也加大了中央財政轉移支付的支援力度，取得了一定的效果。未來3年，中央將進一步加大保護就業弱勢群體的力度，通過國民經濟和社會發展戰略的優化，把工作重點從保障下崗失業人員基本生活轉到擴大就業上來，創造更多的市場化就業機會，徹底解除部分下崗失業人員的後顧之憂。對於一些年齡偏大、勞動技能偏低、無法實現市場化再就業的老職工，也要通過政府購買就業崗位的形式，幫助他們重續職業生涯，使他們有一種社會歸屬感！今年國家計委又出臺關於堅決貫徹落實下崗職工再就業的各項收費優惠政策的通知，國務院還將制定《關於進一步促進下崗職工再就業工作的決定》，切實保護就業困難群體。

    4、 維護就業公平。

     政府不是市場經濟的運動員，但是必須當好市場經濟的裁判員。在促進市場化就業的同時，一方面要保護就業困難群體，另一方面還要維護就業公平。中國目前是一個二元經濟特徵十分明顯的國家，由於城鄉收入水準的拉動和城市經濟發展的現實需要，現在有數以千萬計的農民工進入城鎮工作，其中跨省的是4000萬，跨鄉鎮的是1、4億。去年，國家計委出臺了取消針對農民工亂收費的文件，我們今年一季度在一些地方調查時發現很多地方的工作計劃是暫停農民工收費而不是取消，因此必須防止反彈。此外，也有一些農民工寫信反映在一些地區不合理的費用還在收，這種情況不能夠再繼續下去了。現在在一些招聘資料中，或者從一些企事業單位招聘人員的口中，我們經常能夠發現“限男性，年齡35歲以下”的要求。這種明顯的就業性別歧視和年齡歧視也是政府必須旗幟鮮明地反對的，現在看來維護就業公平的任務也不輕。

    5、 積極開發人力資本。

    人力資源不等於人力資本。在一個時期內，人力資源是相對不變的，人力資本是可以大幅度提升的。現代市場經濟需要的不是一般意義的人力資源，而是濃縮了人力資本的人力資源。所以，政府必須堅定不移地普及義務教育，必須鼓勵發展中等普通教育和職業教育，必須積極引導高等普通教育和職業教育。目前，教育經費明顯不足，我們要通過加快教育體制改革，形成全民辦教育的局面，突破教育經費瓶頸的制約；現在中國培養的同檔次學生，掌握的知識比外國多，但是技能和創新精神比外國差，我們要通過加快教育方式改革，努力培養具有市場經濟精神和適應市場經濟要求的合格人力資源。現代市場經濟的實踐證明，情商和智商同等重要，不僅智商是重要的人力資本，情商是更加重要的人力資本。忽視教育和培訓對於促進就業和創造就業機會的作用，忽視教育和培訓與勞動力市場的聯繫，忽視教育和培訓中觀念和精神塑造，都是危險的。積極、有效地開發人力資本，不僅有利於提高教育和培訓投資的效益，而且有利於全面促進就業。

    中國網 2002年12月24日