一、擴大內需是經濟發展的重要任務
近年來,我國堅持擴大內需的方針,取得了一定成效,使經濟得以持續保持較快速度增長。繼續實行積極的財政政策和穩健的貨幣政策起了重要作用,同時為提高居民消費能力、擴大居民消費需求也採取了措施,如提高機關事業單位職工工資和城鎮低收入居民基本生活費標準,大力整頓規範市場經濟秩序,努力減輕農民負擔,大力發展服務業等,有助於推動消費需求持續增長。
實現2002年的經濟增長目標總需求拉動的情況。消費繼續保持穩定增長的態勢,但也受到一定抑制不能期望過高,世界經濟和貿易增長速度減慢,可是我國進出口增勢良好,但進口與出口相抵的凈出口估計不大,對經濟增長的貢獻有限。因此,投資的增長對2002年我國經濟增長起重要作用,而投資增長主要靠政策因素,尚未形成良性的需求持續增長態勢,我國現階段經濟增長主要受到需求約束,所以説啟動內需仍是2003年以及今後我國經濟發展的重要任務。
2001年、2002年我國固定資産投資保持高速增長,成為支援國民經濟發展的主要力量之一,但是由於投資體制不健全,促進投資正常增長的體系尚不完善,投資增長主要靠國家國債項目投資拉動,投資穩定增長的內在機制還沒有形成,投資增長缺乏持久動力。“三農”問題解決還需要一個過程,保持農村消費市場穩定增長的難度進一步加大;城鎮就業壓力仍然突出,城鎮低收入人群體呈擴大趨勢。社會保障體系不健全,教育、醫療保險制度等改革措施的相繼出臺,使居民消費預期支出增加,儲蓄傾向上升,限制了即期消費增長。儘管這些都給擴大內需帶來難度,可是擴大內需是政策選擇要考慮的重要方面,而且具有重要的戰略意義。
二、全面建設小康社會是對國民經濟發展的戰略性啟動
我國經濟發展的第二步戰略目標是2000年國民生産總比1980年翻兩番,人民生活達到小康水準,這個目標已經實現。從新世紀我國開始實現第三步戰略目標的歷程即到本世紀中葉基本實現現代化,達到中等發達水準,這是很宏偉的目標。近期中央又把這五十年分成三個階段,在這期間人民生活目標怎麼體現是重要的戰略選擇。改革開放以來,我國經濟發展戰略轉變的重要標誌之一就是關注人民生活,第一步到溫飽;第二步到小康,這個戰略轉變有重要意義,成為經濟發展的重要動力。
從人類生活發展階段來看,大體上經歷了貧寒、溫飽、小康、富裕四個階段。小康是對人們生活的一種描述,是一個過程、是一個生活發展階段,這一階段處於溫飽和富裕之間。我們的第二步戰略目標所達到的只是小康階段的起點標準,從小康的起點標準進入富裕階段,中間還需要經歷一段比較長的時間。
因此,全面建設小康社會是從人民生活——最終需求的角度啟動中國經濟,建立長期支援經濟發展的根本動力,具有重要的戰略意義。同時,必須要有相應的政策,如收入分配政策、消費政策、消費信貸政策等的支援。
現以房地産為例,根據亞行駐中國代表處首席經濟學家湯敏博士的研究,2001年,全國完成房地産開發投資6245億元,比上年新增1261億元,綜合考慮直接和間接因素,在2001年7.3%的經濟增長中,來自房地産的貢獻率達1.6個百分點,佔當年經濟增長率的22%。所以取得這樣的成績是基於住房的商品化、市場化,個人住房抵押貸款成為推動房地産發展的主要力量,要進一步推動住房産業發展必須加快住宅金融創新步伐。如通過住房抵押貸款證券化,推進住房貸款二級市場的發展;在完善新房抵押貸款政策的基礎上,推動二手房市場抵押貸款業務的開展;採取房貸利息衝抵所得稅,養老金、公積金融通等手段,鼓勵居民購房置業以擴大內需。
三、調整財政政策支援改革和發展
積極財政政策,如果從一般意義上來理解,一直都是存在的,是根據經濟週期波動的情況,短期調整總需求的政策,都是從積極的意義上發揮作用,從這個角度來看,似乎沒有什麼淡出的問題。近年所提的積極財政政策實際上是適度擴張的財政政策,它與發行國債拉動經濟增長是相關聯的,從這個意義來説,似乎有“積極財政政策的淡出”問題。從這兩年經濟運作的情況來看,所謂“積極財政政策立即淡出”有難度,根據經濟運作情況“相機抉擇”,調整財政政策的作用方向和作用力度,發揮財政政策作為短期宏觀調控政策的功能可能是適宜的選擇。
四、推進金融改革,強化貨幣政策
在近幾年我國經濟發展中更多強調和和關注的是積極財政政策的作用,這可能與我國有執行積極財政政策的相關經驗有關,也與中國改革的程度有關。其實貨幣政策和金融改革同樣重要。在我國儲蓄主體以居民為主,企業負債率普遍較高,四大商業銀行都是國有的,這些情況使得金融活動對我國經濟的影響很大,貨幣政策的松與緊直接關係我國經濟運作的態勢。從經濟發展需要來看,推進金融改革強化貨幣政策是非常重要的,要形成經濟發展的內在動力機制,市場是基礎,良好的金融環境和適宜的貨幣政策是前提。
目前,非國有經濟投資在全社會投資中的份額已經超過國有經濟,其對金融投資增長的貢獻率逐步提高,儘管積極財政政策帶來的國債投資使國有經濟在全社會投資中的比重曾有小幅度回升,但未能扭轉下降趨勢。非國有經濟增長的原因是多方面的,如國有經濟發展不快給非國有經濟的發展留出了空間,國有經濟的非國有化推進加大了非國有經濟的實力,同時,戰略的推動和法律上的支援促進了非國有經濟的發展。
國有經濟仍佔有我國的大部分資源和資金,非國有經濟融資渠道不暢,金融政策對非國有經濟存有不平等待遇,金融改革應該為不同類型的企業、不同規模的企業、不同所有制的企業創造平等的金融環境,中國資源配置的水準才有可能提高。
近年來從物價水準下降,全球經濟增速減緩,支援經濟增長的動力需加強等經濟運作的態勢看,貨幣政策顯得偏緊。年中以來,貨幣供應量M0、M1和M2增幅提高。從今年以來的變化趨勢看,M0的增速在波動地緩慢回升,M1的增速有所回升,M2增速則變動不大。貸款的力度略有增大,總的看貨幣政策有點鬆動,金融運作情況稍有改善。應根據經濟運作情況不斷把握貨幣政策的調控力度並與財政政策配合促進我國經濟的持續穩定發展。
五、培育新的經濟增長點
在市場經濟體制下,國民經濟新的增長點是在市場中形成和發展的,不是政府指定的,但國家的戰略引導和政策支援也發揮重要作用。發達國家的經驗表明,長期支援國民經濟增長的産業往往是與人民生活密切相關的産業。實現第二步戰略目標之後,開始全面建設小康社會,這些新的經濟增長點是為了滿足新的消費需求的産業,有的是為了抓住機遇創造需求的産業。
在經濟全球化的背景下,中國的發展和機會既要考慮本國的需求(這是基本的)又要考慮世界的需求,從兩個角度抓住機遇滿足和創造需求。從製造業來看既有國內消費結構升級所帶動的製造業又有國際分工形成的製造業。同時應關注住宅、生命健康、服務業和文化産業。
六、推進改革完善相關政策體系
黨的十六大為新階段改革指出方向,2003年新一屆政府也會對經濟改革和發展做全面的部署,預計2003年會是改革全面推進的年份。
政府經濟職能的轉變是2003改革的重要任務之一,也與兌現加入世貿組織的承諾有關,本項工作2002年已經開始,法規制度的清理和政策透明化進程已經開始,在2003年需要有實質性推進,特別是在減少行政審批為不同所有制企業創造平等的競爭環境上。
企業改革特別是國企改革,依然是關係到中國經濟今後發展的重要問題之一,近幾年國有企業改革仍在向前推進,破産重組步伐加快、減員增效進展明顯,電信、電力、民航等壟斷行業改革也有了一定進展,公司法人治理結構建設逐步走向規範,在制度創新上已做了有益的探索。進入2003年國企改革的形勢越來越緊迫,改革步伐會加快。黨的十六大決議將使我們進一步解放思想,從國企改革的理論上進行提升,有利於推動一些行業調整,壟斷行業改革可能會有大的進展,國有資産戰略重組可能會出現新的局面。為培育中國的跨國公司在體制上可能會有大的突破,同時社會保障的改革步伐要加快。
2002年中國人民銀行出臺了一些重要的政策,如開始著手解決農民貸款難問題,為了支援中小企業發展央行鬆動了政策,允許新增地方股份制商業銀行和建立小型企業投資公司。配合反貪污央行成立“反洗錢處”等等。2003年需要在推進的是加速國有商業銀行的改革,減少銀行呆壞帳支援金融創新促進經濟發展以及降低金融業風險上有突破性進展。
在財政改革上將會有重要推進,企業所得稅、增值稅、個人所得稅的改革在2002年已進行準備,2003年有望出臺,具體進展要根據相關條件和基礎性工作進展的情況。如個人所得稅等改為綜合稅制,建立個人稅務號碼和相應的資訊及信用系統。
七、在政策措施中關注解決社會問題
隨著我國經濟體制改革開放的深入,深層次問題的解決關係到利益分配格局的變化。中國漸近式改革取得的成就舉世矚目,在總結漸近式改革成就的同時應關注漸近式改革的特點。在改革初期,基於解決生産力增加經濟活力的改革,人民特別是農民普遍受益;改革開放帶來了經濟的大發展,同時帶來了收入差距的擴大;地區原有的不平衡在新形勢下形成地區差距問題,長期存在的二元結構使城鄉差距相當突出;農村大量勞動力需要轉移,新生勞動力需要就業而減員增效,又使一些工人下崗,使就業形勢變得嚴峻。這些問題集中的地區甚至可能出現群體性的突發事件,值得認真關注。
當前社會問題出現的特點有三,一是社會問題的産生一方面是因部分人群生活困難確實存在,但更多是因為差距擴大,特別是不合法不合理形成的收入差距擴大;二是社會保障不健全,遇到困難的勞動者難以得到基本生活保障;三是漸近式改革到現階段,進入難度較大的攻堅階段,有些改革對國家的未來有利卻影響現有居民的利益,如醫療改革、教育改革一定程度上增加了居民的負擔,退休養老與原有的國家都包下來比保障程度下降。有的企業特別是大企業改制上市造成上市部分和存續部分收入差距迅速擴大,如果處理不當,群體性事件出現的可能性就大,可是如果我們能正視和正確處理這些社會問題,社會矛盾是可能化解的。
八、2003年是我國完善經濟發展政策體系的新開端
近年我國經濟出現了若干具有中長期意義的變化,這些變化對中國經濟産生重要影響,而且對政策調整提出了要求。這些影響在上述的政策選擇中已經涉及到,但需要説明的是這些因素的影響要在今後幾年中發揮作用,而不僅是2003年。
一是:通過市場形成了支援消費結構和産業結構提升的産業,主要是資訊産業(裝備業與服務業)住宅業、醫藥業、汽車業、服務業對中國經濟發展可能起重要的支援作用。政策的調整方向是如何有利於為這些産業的發展創造更好的環境。
二是:連續幾年的積極財政政策的帶動使我國基礎設施的發展很快,有利於企業擴大資源配置的空間,改善了我國經濟發展的環境。
三是:中國參與經濟全球化取得了實質性的進展,基於國際分工的甚至於由跨國公司主導的製造業在我國發展很快,逐步形成著世界製造業中心,在經濟增長和出口中發揮重要作用。如何借鑒這些製造業的技術和管理經驗,提升我國製造業的整體水準,併發展我國的自主智慧財産權都是相當重要的事情,需要政策的引導。
四是:國有企業的改革,在改制、改造和加強管理方面取得了成效,在從一般性競爭性企業退出方面,有些進展較大的成功案例開始進入良性迴圈。民營企業發展有新的突破,有些已建立了現代企業制度,對中國經濟發展作用正在持續增大。但發展是不平衡的,東南沿海幾個省進展快,如何在全國範圍內推進,需要戰略、制度和政策引導。
五是:金融改革有所鬆動,國有銀行股份制改革有望出臺,對壟斷性産業,如電力、電信等行業的改革經過幾年來的努力取得了一定進展,但推進過程中的政策引導也急需出臺。
六是:加入世貿組織之後,政府經濟職能和管理體制的改革推行加快,規範行業行政審批制度,縮小審批範圍的改革正在進行。但政策透明度方面的進展還跟不上需要。
七是:有望成為新的經濟增長點的産業由於政策限制或是戰略引導不利而發展受到限制。如教育産業,我國出國留學生的年齡愈來愈小,每年因出國留學而流出的費用據估計約有數百億美元之多,但我國教育産業的發展卻跟不上需要。
八是:經濟發展和改革開放過程中,舊體制的弊端和原有的發展不平衡特點及二元經濟結構問題以社會矛盾的形式顯現,給進一步的改革開放增加了難度。要求在今後的經濟發展和改革開放的推進中,必須把化解社會矛盾、解決社會問題作為重要任務。
以上是我國經濟發展所出現的一些新現象,有些本身正在發揮積極作用,有些需要政策引導轉變為積極因素。當然有關政策的完善是今後幾年的任務,不是2003年一年的事,可是在研究2003年政策選擇時,應該把握上述情況。我們應根據黨的十六大決議的精神把2003年作為完善和規範中國經濟發展政策體系的新開端。(作者單位:國務院發展研究中心)
中國網 2002年12月24日