蘇明：在回答這個問題之前，我想先談談義務教育的屬性以及在不同教育階段，其教育産品的屬性是否相同。眾所週知，教育從整體上看是一種準公共産品，因為教育産生的效益既有個人效益也有社會效益。但這些並不意味著教育是鐵板一塊，實際上，各級各類教育的性質有很大的差異，從小學、初中、高中、大學到成人教育和職業教育，人們受教育的目的性逐漸加強，受教育越來越與未來的職業和預期收入相關。所以按這樣的順序排列，教育的公共産品屬性逐漸降低，私人産品屬性逐漸增強。也就是説，教育的階段越低，其公共産品的屬性越強。

    此外，按照義務教育法的規定，義務教育是一種強制性教育，政府應該為每一名適齡兒童提供免費的義務教育。從這個意義上講，基礎教育屬於純公共産品，而它的經費問題應該納入國家財政預算。

    薛小和：那麼對於農村基礎教育的投入，各級政府是否都應該承擔一些職責？尤其是高級別的政府更應該多承擔一些職責？

    蘇明：我認為，中央和省級政府應該多承擔一些責任，這可從以下三個方面加以論證。第一，從國際經驗看，中央政府一般都是基礎教育投入的重要支援力量。在日本、澳大利亞、法國、墨西哥、西班牙、英國等國，中央政府投入佔整個基礎教育投入的比重大致為20％～80％；在紐西蘭、愛爾蘭、義大利、荷蘭、南韓等國，基礎教育投入中超過80％的資金依賴中央政府，有的甚至完全依賴中央政府。即使是在美國、德國、加拿大、瑞士等國，中央投入基礎教育也佔有一定比重，大約是3％～10％。

    第二，中央政府在調節區域間財力差距、促進地方公共産品均等化方面，都擔負著重要使命。這是整個社會經濟協調發展的客觀要求。基礎教育是最為典型的公共産品，如果缺乏中央政府的必要財力支援，那麼勢必會造成基礎教育發展嚴重失衡的狀況：即在發達地區，財力雄厚，基礎教育發展有保障；而在不發達地區，財力薄弱，基礎教育發展沒有保障。

    第三，中國的現實是，級次較低的政府，財力規模小，而級次較高的政府，財力相對雄厚。

    薛小和：有一個數字顯示，1998年和1999年縣級財政赤字分別高達31.8％和35.5％，而且越往西部赤字面越大。請具體説明當前我國政府間財力分配的情況。

    蘇明：分稅制改革後政府間財力分配關係的基本特徵是：中央財政收入佔全國財政收入的比重顯著提高，大約佔50％左右，再加上省級的財政收入，所佔比重超過60％；而縣鄉政府財政收入比重現在一般為20％左右。

    然而，當前我國政府間教育投入的大致格局是：中央和省級的教育投入主要用於高等教育，基礎教育投入的職責基本上在基層政府，特別是農村基礎教育投入主要由縣鄉政府承擔。顯然，這種“小馬拉大車”的狀況與我國財政財力分配格局極不適應，這也是我國農村基礎教育發展欠賬較多的一個制度性原因，必須儘快改變。

    薛小和：在這種政府間的財力與義務教育事權不對稱的情況下，“以縣為主”的管理體制似乎很難撐起農村義務教育事業。你對強化財政支援農村基礎教育有什麼更好的建議？

    蘇明：我認為，首先要提高國家財政的整體教育投入比重。各級財政部門在預算安排時，要按照“三個增長”的標準安排教育支出，即中央和地方政府教育撥款的增長要高於財政經常性收入的增長，生均教育經費要逐步增長，教師工資和公用經費要逐步增長。地方財政的超收部分也應更多地用於教育投入。此外，要研究增設教育專項資金的新渠道，可以考慮開徵教育稅，取代現在的教育費附加，將中外各類企業都納入徵稅範圍，從

    而拓寬稅基，穩定稅源，專款專用，使財政的教育支出具有更加可靠的收入來源。

    其次要強化中央和省級支援農村基礎教育的職責及投入力度。有兩個思路可以考慮選擇：一個是“十五”期間中央和省級在每年新增的教育投入總量中，拿出至少一半左右的資金用於基礎教育；另一個是在確保教育投入原有渠道增長的前提下，“十五”期間中央和省級在每年新增的財政收入總量中，再拿出10％的資金專門投入基礎教育。上述思路的共同點是：教育投入結構存量不變，增量調整。

    此外，要建立科學有效的中央和省對下基礎教育轉移支付制度。這一轉移支付制度可以分為兩類：一是一般性基礎教育轉移支付制度，以縣為單位，計算縣級每人平均財力，以此作為對縣教育轉移支付的基本依據。二是專項基礎教育轉移支付制度，重點解決農村中小學危房改造及其他教學條件的改善等。需要説明的是，上述無論哪一類轉移支付資金，都要直接轉移到縣，避免中間環節截留和改變用途。

    薛小和：材料顯示，現行的財政轉移支付在義務教育經費總額中，所佔比例是很小的。如中央對地方專項教育財政轉移支付包括“貧困地區義務教育工程”專款和“義務教育危房改造工程”專款等，它們僅佔義務教育總支出的1％左右。你認為應該達到什麼水準？

    蘇明：這一比例究竟多大合適，我還沒有深入研究。但是加大中央乃至省級財政對基礎教育的支援力度肯定是非常必要的。第三，著力推進縣級公共支出改革，提高縣級支援農村基礎教育的能力。總的思路是：按照市場經濟要求確定支出範圍，有退有進，為強化農村基礎教育投入創造條件。要加快縣鄉財政體制改革的步伐，精簡機構，從嚴控編，控制和壓縮行政性開支，節約政府運作成本。要深化縣鄉事業單位改革，屬於公益性的事業單位納入財政供給範圍，屬於經營性的事業單位與財政脫鉤，屬於準公益性的事業單位，財政給予一定補助。縣級財政要退出一般競爭領域的經濟建設投資，集中財力確保公共性開支。

    第四，合理收費，加強監管，降低農民負擔。要嚴格控制收費項目。農村中小學除按規定可收取一定的學雜費及其借讀費外，禁止收取其他任何費用，各地規定的其他代收費項目也應一律取消。收費標準要保持相對穩定，同時要加大監督檢查力度，嚴肅查處各級政府、部門及學校違規收費行為。 （作者為財政部財政科學研究所副所長、博士生導師 ）

     經濟日報 2002年10月10日