"十一五"勾畫中國藍圖

深化體制改革

公共服務體制建設與政府轉型論壇

高尚全:"十一五"是中國改革新起點 行政管理體改應更突出

         編者按：我國在全面建設小康社會的進程中，社會公共需求全面快速增長。在這個特定背景下，加快建立社會主義公共服務體制，是實現經濟社會協調發展，建設和諧社會的內在要求。為此，要以科學發展觀為指導，在加快完善社會主義市場經濟體制的同時，加快建立社會主義公共服務體制。中國（海南）改革發展研究院2006年7月8-9日在海口舉辦的“中國：公共服務體制建設與政府轉型國際研討會”，圍繞“公共服務體制的國際比較”、“公共需求變化與公共服務體制”、“公共服務體制與政府轉型”等議題進行了深入的研討。中國經濟體制改革研究會會長、中國（海南）改革發展研究院院長高尚全特為此撰文：

公共服務體制建設的核心是政府轉型

在目前改革階段，我認為，改革的難點、切入點和攻堅點應該是，在以人為本的科學發展觀指導下，以公共服務體制建設為重點的政府轉型，不斷轉變和優化政府職能，為公眾提供基本而有保障的公共物品，使公共服務體制建設與政府轉型之間形成良性迴圈。

一、我國公共服務體制改革有其現實迫切性

我國既是一個轉軌大國，同時又是發展大國，轉軌過程中的複雜性決定了建立公共服務體制具有其艱巨性和現實迫切性，需要比其他轉軌國家付出更大的努力。

與市場化改革的進程相對比，目前我國公共服務體制的建設嚴重滯後，迫切需要改變。經過28年改革的不斷推進，我國的經濟總量已經位居世界第四，有些經濟學家甚至在此基礎上預測，在本世紀中期，我國的經濟總量將名列世界前茅。但從另一個方面來看，經濟高速增長的背後隱憂不少。撇開資源環境的約束不論，我國貧困人口目前仍有2000多萬，且處於貧困邊緣的人口有5000萬以上，如果按照世界銀行對於發展中國家制訂的每人平均日消費低於1美元計算，我國貧困人口的比例高達30～40%。絕對貧困人口的減少和反覆已經遇到了不可逾越的障礙，制度瓶頸制約著貧困人口生活狀況的繼續改善，如城鄉“二元化”、非經濟因素對收入差距的作用等。這種貧富差距過大一定程度上源於公共服務體制的缺失。發揮公共服務體制對優化分配和再分配過程中的作用，對於緩解以地區差距、城鄉差距為主要尺規的貧富差距有很強的現實意義，關鍵是看其可能性和供給制度安排中主體積極性作用的發揮。

應該指出的是，從發展的角度來看，撇開我國龐大的人口數量，如果單純用國際貿易中的比較優勢理論來解釋我國的國際競爭力，我國的生産力發展水準和經濟基礎已經有了很大提高，而上層建築的制約效應比較明顯。就社會總産品而言，應該説具備了為廣大群眾提供比以前更多、更好的公共産品的能力，去年我國的財政總收入已經超過3萬億元，近年來的增幅更是遠超過GDP的增幅。但是，隨著公共服務體制的變遷，公共服務的供給發生了缺位和一定程度的扭曲。如何將這種供給潛力轉變為現實的有效供給，是這次研討會議的重要議題之一。我認為，從公共産品的供給結構來看，應該體現以人為本的要求，優先解決廣大群眾的迫切需求，如就業、教育、醫療等。在解決這些問題的過程中，要注意短期問題解決與長期社會發展之間的均衡，進而從根本上促進公平與效率的統一。就公共服務體制建設而言，迫切需要政府轉型，從經濟建設性政府轉變為公共服務型政府，使政府在提供公共服務方面形成良好的壓力和動力機制。

二、公共服務體制改革的關鍵是政府轉型

公共服務體制的建設主體是政府，政府轉型對於對我國而言尤其重要。在公共服務體制中，政府發揮著關鍵性的作用，這與其公共職能的定位高度相關。各級政府如果不能充分體現民意，順利進行職能轉變，則公共服務體制很難建立和完善，為公眾服務的積極性很可能為機構的私利所左右。

從國際角度來看，在不同的國家，政府在公共服務中佔據的地位不同。在北歐一些國家，採用的“高工資、高稅收、高福利”的公共産品供給體制，為居民提供了從搖籃到墳墓的基本保證，主要通過政府財政支出來實現這個功能，更多地體現了公平；與之相反的是，在國際競爭中居於領先地位的美國則更多采用市場化的辦法。美國近年來對社會福利制度進行了調整，社會保障資金的很大部分通過資本市場進行運作，比較穩定的收益率總體上保證了基本公共産品的供應，但是兩極分化極其明顯。從總體而言，一項統計表明，在發達國家，隨著“福利國家”的建立和新公共管理運動的開展，政府支出中的社會保障支出佔政府總支出的比重高達1/3到1/2，與我國目前經濟建設性支出佔比極高形成明顯的反差。

從我國的國情出發，在我國每人平均收入偏低、分配嚴重不均、資本市場等發展很不完善的情況下，公共服務體制建設的主體只能是政府。我國提供公共服務的其他主體的發育和成長的基礎遠沒有很好地建立，自下而上的民主建設和利益訴求和表達機制受到嚴重局限。因而奢望非政府部門利用市場機制的作用解決公共品的供應問題無疑很不現實，在目前情況下只會加劇其複雜性，進而無助於問題的根本解決。

我國政府在公共服務體制中的主導地位決定了政府在公共服務中的“強勢”作用，而不是對市場在這方面的“拾遺補缺”。這裡需要強調指出的是，前面提到的貧困人口數量減少問題，並不意味著完全是市場化改革過程本身所帶來，只要繼續市場化就可以完全解決，政府在背後的推動作用極其明顯，如各種類型的扶貧計劃、西部大開發等等。在推動公共服務體制建設過程中，政府需要利用市場機制的作用，而不能簡單地將公共物品供給推向市場，造成政府職能定位的紊亂。出於問責制、透明化、執行力等方面的考慮，政府除了規範推動民間組織在公共服務體制中發揮作用以外，必須加快其職能轉變，積極推動行政管理體制改革，並在這方面取得重要突破。

三、在新時期必須毫不動搖地推進以政府轉型為重點的改革攻堅

改革很少是一帆風順的，特別我們目前已進入重大利益調整的時期。對於改革存有各種爭論中的民意釋放是順利推進改革的動力源泉。在新的歷史時期，中央充分順應民意，審時度勢，對改革的態度十分堅決，消除了國內外各界對改革的疑慮。如胡錦濤總書記3月6日在上海代表團中的講話中明確指出，要毫不動搖地堅持改革的方向，堅定改革的信心和決心；堅持改革的科學性與協調性；堅持改革的普惠性，改革成果要惠及全體人民。溫家寶總理也指出，前進儘管有困難，但不能停頓，倒退沒有出路。與之相聯繫，在今年的政府工作報告中，“改革”字眼出現了多達83次，提及“體制”的29處，無一不與“改革”緊密相連。

突出政府轉型為重點的行政管理體制改革是新時期改革的一個重要特點。中央過去的改革集中在經濟體制領域，但改革到了深處，必然涉及政府行政體制改革。各項艱巨的改革任務都與政府職能轉變有密切關係。政府職能不轉變，各項改革就很難繼續推進。政府行政管理體制改革已經成為改革的中心環節。中央“十一五”《規劃》指出：“加快行政管理體制改革，是全面深化改革和提高對外開放水準的關鍵”。要通過推進行政管理體制改革，加快轉變政府職能，改進行政管理方式，加強行政法制建設，形成有利於轉變經濟增長方式、促進全面協調可持續發展的機制，推動經濟社會發展轉入以人為本、全面協調可持續發展的軌道。

圍繞公共服務體制建設和政府轉型，我認為，當前行政管理體制改革的重點有以下幾個方面：一是加快政府職能轉變。合理界定政府在市場經濟活動中的職責範圍，繼續推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場仲介組織分開，加強和完善宏觀調控，減少和規範行政審批，解決政府職能越位、缺位、錯位的問題，把政府職能切實轉到“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”上來。二是深化政府機構改革，建立“決策科學、分工合理、執行順暢、運作高效、監督有力”的行政管理體制，從而發揮政府在公共服務體系中的關鍵性作用。三是健全科學民主決策機制，推進行政管理決策科學化、民主化，使改革的成果惠及廣大群眾。四是加快推進法治建設，全面推進依法行政，完善行政管理權力的監督機制，強化對決策和執行等環節的監督，建立按科學發展觀要求的政績考評制度，從而在更廣和更深的層面上推動“有限政府”基礎上“公共服務型”政府的形成和完善。(高尚全)