柳拯

先後任民政部人事教育司教育科技處處長、最低生活保障司農村處處長，現任新疆民政廳副廳長，北京師範大學社會發展與公共政策博士生。主要研究方向為社會保障與收入分配。發表論文近百篇，出版專著兩部。

鄧聿文

北京多科德經濟諮詢公司研究員，學習時報副編審。

□ 主持人 鄒民生 樂嘉春

中國搞改革開放、探索市場經濟，已經有近30年時間，有一定經驗、一定經濟積累與綜合實力。現在，中國經濟要向更高層次提升，向社會和諧、環境友好的可持續方向發展，在未來十五年內，應該怎麼做？從其他經濟體的實踐看，社會保障制度是市場經濟的一項基本制度，是經濟社會發展到一定階段必須妥善解決的基本問題。

社會保障制度是現代社會的“安全網”，它直接關係到社會的穩定，關係著每一個現代人的切身利益，也直接影響著社會公平與經濟發展品質和整體經濟效益。為此，有多位海內外知名專家先後提出，中國應該健全社會保障制度以促進經濟持續發展。這些建議可謂切中要害。而這些戰略性命題對整個中國社會未來的經濟走向、特別是投資走向又將産生什麼影響，恐怕也是投資界非常關注的話題。

社會保障制度面臨巨大的需求壓力

主持人：現階段，由於我國人口多、人口結構特別是收入結構變化很大，對社會保障形成了巨大的需求壓力，進而也對社會穩定、經濟發展産生了越來越大的影響。對此，兩位怎麼看？

鄧聿文：自從19世紀80年代世界上第一個完整的社會保障制度在德國建立以來，社會保障制度就被稱為是一個社會的“穩定器”與“安全網”。因此，充分發揮社會保障體系對國民經濟運作的支撐作用，對於轉軌階段的中國來講，就顯得格外的重要。但是，從計劃經濟福利保障體制向市場經濟社會保障體制轉變需要時間，從目前看中國的社會保障正面臨著巨大的壓力和重大的挑戰。

這種壓力首先來自於中國龐大的人口基數，決定了社會保障的總體需求規模不可能太小。眾所週知，中國是世界上第一人口大國，根據國家統計局全國1%人口抽樣調查的數據，2005年11月1日零時，全國的總人口為130628萬人。由於基數龐大，因此即便是依據人口預測的低方案，中國人口總數在21世紀中期也將達到14億的峰值，此後才會緩慢下降。

其次，社會保障的對象類型複雜且數量眾多。這主要包括：

城鄉貧困人口。貧困人口包括傳統的城鎮“三無”人員、鄉村“五保戶”以及每人平均收入低於城市最低生活保障線或鄉村貧困線的貧困人口。這些人口由於缺乏收入來源，其生活往往處於極端貧困狀態，通常需要國家和社會提供相應的救助才能維持最低或最起碼的生活。目前我國的農村貧困人口有2610萬人。值得注意的是，與農村貧困人口逐年下降的趨勢相比，城市貧困問題反而表現出發展態勢。根據民政部的統計顯示，截至今年1月，全國城鎮居民最低生活保障人數達2243.4萬人，戶數是1007.5萬戶。雖然城鄉貧困的劃分標準不同，但從總量上來説，城鄉需要保障的貧困人員人數已經十分接近了。

失業下崗人員。隨著中國經濟體制改革的不斷深入和國有企業改制速度的加快，我國的失業下崗問題日益突出。據勞動和社會保障部的統計，2005年末城鎮登記失業人數為839萬人，城鎮登記失業率為4.2%，此外還有國有企業下崗職工61萬人。此外，從今年二季度開始，國有廠辦集體企業400多萬下崗職工被納入再就業工作範圍，失業下崗人員將會上升到較大規模。

老齡人口。我國自1999年進入老齡社會後，現在已經步入了世界上老年人最多的國家，佔全球老年人口總量的1/5。目前，我國超過60歲的老年人有1.43億，21個省區市成為人口老年型地區。近20多年來，我國老年人口平均每年增加302萬估計到2050年每10人中將有3名老人。

柳拯：除了上面提到的人群外，還有其他社會弱勢群體也需要社會保障的幫助，比如殘疾人。我國是出生缺陷和殘疾高發的國家。據統計，每年新增先天殘疾兒人數在100萬左右，佔出生人口的6%左右。有資料顯示，我國每年因人口缺陷造成的經濟損失約4000億元。

此外，還有各種天災人禍造成的困難人群。中國是一個多災國家，每年不同程度地遭遇各種自然災害襲擊者達2億多人次，還有數以百萬計的意外事故受害者。因此，全國每年需要國家和社會給予不同程度的援助才能擺脫災難困境的城鄉居民約有4000－5000萬人。當然，受災居民對社會保障的需求主要是災害緊急救助機制。

另外，改革開放以後大量涌現的進城務工人員也對社會保障提出了強烈的需求。近幾年不斷增長的農民工工傷事件以及許多農民工處於孤立無援或生活貧困的境地，反映了農民工是中國工業化與城市化進程中的弱勢群體，他們對社會保障有著多方面的客觀需求。

社會保障制度存在的問題及其影響

主持人：兩位剛剛介紹了社會保障的巨大需求。在了解了社會保障工作面臨的巨大困難的同時，實際上你們也把這個巨大市場告訴給了大家。這裡想問的是，面對公眾這麼強勁的社會保障需求，我國現行的社會保障制度能否滿足？在市場經濟體制尚不完善的情況下，社會保障制度還存在哪些問題呢？

鄧聿文：應該説，改革開放以來，我國在建立和完善社會保障體制方面取得了很大的成就。我們可以用一組數據來加以説明：截至2005年末，全國參加城鎮基本養老保險人數為17444萬人，比上年末增加1091萬人；全國參加城鎮基本醫療保險的人數為13709萬人，增加1305萬人；全國參加失業保險的人數為10648萬人，增加64萬人；全國參加工傷保險的人數為8390萬人，增加1545萬人；全國領取失業保險金人數為362萬人；全年共有2233萬城鎮居民得到政府最低生活保障，比上年增加27.8萬人。

不過，客觀地講，我國的社會保障體制還很不完善。具體來講，當前我國社會保障體制存在的主要問題包括以下幾點：

一是社會保障覆蓋面太窄。在社會保障方面，我們遠未建立起覆蓋全體公民的社會保障制度，僅僅是對一部分特殊社會群體的特殊待遇。無論從哪個角度來看，能夠真正享受到完善社會保障的居民只佔到全國總人口的很小一部分。比如最低生活保障制度主要集中在城鎮。雖然在農村的有些地方正在進行積極的探索，但是量仍然非常少。各種社會保險制度，如養老保險、醫療保險、失業保險等仍然是針對城鎮居民的。即使是在城鎮，也並非所有人都能享受社會保障這把“安全傘”的庇護，城市裏有不少弱勢群體成員依然游離在社會保障的範圍之外。

二是社會保障資金缺口較大。在過去的計劃經濟體制下，社會保障沒有資金積累。近幾年來，參加社會統籌的企業離退休人員每年新增200多萬人，養老金支出數額越來越大。同時，由於養老保險覆蓋面窄，因企業的經營狀況不好而導致養老保險費收繳率低，沒有實行全國統籌，地方之間的基金不能調劑，因此許多省份的養老保險基金有了支付缺口。儘管兩年來中央政府下了很大決心確保企業離退休人員養老金的發放，幫助地方解決拖欠養老金的問題，但一些地方仍有新的拖欠。不斷擴大的養老保險基金收支缺口，已經成為引發財政風險的隱患。

三是整體繳費水準太高，加重了承擔者的負擔，也制約了覆蓋面的進一步擴大。以北京2004年服務業為例，僱主僱員繳費合計是：養老28％，醫療12％以上（額外還要繳納幾元錢的“大額醫療”），失業2％，工傷0.4%，總計已達42.4%；如果再加上10％的住房公積金就已超過52％。這個比例甚至超過了以高福利著稱的許多歐洲國家。高額的繳費負擔特別容易使最需要社會保障的群體由於不堪重負而退出保障。

柳拯：我認為，我國社會保障體制存在諸多問題其根源在於運營模式不當。從世界範圍內看，社會保障體制的主要模式有兩種：一是現收現付模式，其基本特徵是社會保障成本的代際轉移是以收定支，即由在職職工承擔已退休職工的社會保障成本；支付給退休者的社會保障資金是直接來自該時點的在職勞動者負擔的社會保障費用；二是個人賬戶模式。這種模式強調僱員的個人繳費和個人賬戶的積累，退休者的社會保障權益來自本人在工作期間的積累，且所積累的資金通過投資基金進行運作。

借鑒國外的發展經驗，在結合中國國情的基礎上，我國在上世紀九十年代初期開始建立符合市場經濟體制需要的社會保障體制。這種體制的主要內容是建立一個企業職工社會養老保險統籌和個人賬戶相結合的制度，其基本思路，是逐步建立職工的個人賬戶，將企業與個人繳費的大部分積累于個人賬戶，以試圖緩解現收現付制度與人口老齡化的矛盾；與此同時，促使職工承擔一定的社會保障成本，以減輕企業的負擔。

但是，這種體制的本質依然是現收現付制度。因此，從實踐來看，當前以現收現付為基礎的社會保障模式及其運作狀況已經遠遠不能適應經濟改革與發展的需要。一方面，當前以現收現付為基礎的社會保障體系將不能適應中國正在進行的顯著的人口年齡結構變遷，不能保證經濟的可持續增長。

另一方面，這種體制還使在職職工的負擔不斷加重。據測算，如果按照目前的城市職工社會保險水準和標準，並採用現收現付模式，到2020年，工資的提取率將達到32.3％，到2040年將達到40.2％。另外，繼續運用現收現付為基礎的社會保障體系，就會增大居民對於未來支出的不確定性預期，增大其儲蓄傾向，這對於當前擴大消費、刺激內需的宏觀政策形成了一個強烈的制約。

更為嚴重的是，現行的社會保障體制將會使財政不堪重負，甚至有可能釀成財政危機。財政資金是社會保障資金的重要來源。雖然目前我國各級財政用於社會保障的支出佔其總支出的比例不高，但是，隨著保證規模的不斷擴大和保障水準的日益提高，財政負擔必然會越來越重，有可能成為擴大財政赤字的重要根源。這方面西方福利國家的普遍存在的財政窘境已經給了我們很好的啟示。

社會保障制度改革要有新思維

主持人：面對新的人口與經濟形勢，我國的社會保障制度改革到底何去何從呢？

鄧聿文：社會保障制度的改革現在到了非常關鍵的時候。應對中國人口結構的變化和社會經濟結構的變化，社會保障制度改革必須要有新思維。

一是要堅決破除城鄉不均的社會保障藩籬，使社會保障真正覆蓋到全社會的每一個公民。近段時間，許多人都在討論能否在我國現階段建立全民低保的問題，我認為，這種想法並不是“前衛”或者是“超前”的，而是有現實依據的：2005年我國政府的財政收入已經達到3萬億元，僅增收部分就達5000多億元，而如果按每人每月“補差”30-40元計算，如今還沒有享受低保的2600多萬農村貧困人口每年大約需要100億元，所以資金不是個問題，關鍵還在於實行的體制是否順暢；

二是廣開渠道，彌補社保資金不足的問題。大力加強政府公共財政對社會保障的投入，適當增加企業和個人支付的比例。與此相關的一個問題是，要大力提高社保基金的運營效率，實現社保基金的保值增值；

三是適當降低繳費比例，提高公眾繳費的積極性。從短期看，降低費率好象對當期收支平衡産生影響，甚至會較大幅度地減少總收入，但長期看，降低費率可以提高企業競爭力，有利於提高參保率，有利於擴大費基，有利於提高收入總體水準和收入總量，進而有利於社會保障制度長效機制的長期建設。

柳拯：社會保障制度的改革要從轉變運營模式方面入手。綜合考慮中國的人口壓力和財政的承擔能力，以及中國國情的複雜性，我們認為，當前應該建立以個人賬戶模式為主導的分層次的社會保障模式，即大幅度地建立強制型個人賬戶，繼續保留現收現付模式以滿足社會的基本需求，對於少數高收入階層可以通過購買額外的商業保險來進一步提高自身的社會保障水準。為了實現這個目標，可以考慮首先在在職職工中大幅度、大範圍實施個人賬戶模式，並將其作為整個社會保障體系中的主導性模式。這一模式的基本特點是強制繳款、政府免稅、確定嚴格的比例要求、建立嚴格的資金管理程式和制度；其次，保留現收現付模式以滿足社會的基本需求。這一方面可以保證低收入階層的基本生活要求，同時，由於這一階層的人口規模有限，政府用於這一階層社會保障的財政負擔也是有限的。此外，對於一些高收入階層，應該大力鼓勵他們購買額外的商業保險。只有這樣，才能真正建立起一個符合我國現階段國情、公平和效率都能兼顧的社會保障制度。

公共財政應在社會保障制度中唱“主角”

□ 鄧聿文

在一個市場經濟體制中，社會保障制度的主導者毫無疑問是政府。從世界各國的情況來看，雖然社會保障的資金具有多元化的來源，但政府的財政補助無疑在其中佔據著舉足輕重的地位。與此同時，社會保障支出也成為許多國家財政總支出中的“大頭”。社會保障制度號稱國民經濟穩定健康發展的“安全網”和“保護傘”，因此，讓公共財政在社會保障制度中唱“主角”，既是我國進一步完善社會主義市場經濟體制的需要，也是貫徹“以人為本”的方針，建設和諧社會的現實要求。

社會保障制度的建立和完善需要強大的財政支援。近些年來，我國的財政收入實現了快速增長的勢頭，為提高社會保障事業的投入提供堅實的基礎。據統計，“九五”末年的2000年財政收入僅為1.34萬億元，而“十五”末年的2005年財政收入總額已經突破了3萬億，比2000年翻了一番還多。另據統計，今年1—4月份，全國的財政收入超過了1.5萬億元，與上年同期相比，大幅增長了22％。在財政收入迅速增長的同時，財政對社會保障的支援力度也在不斷加大。從上世紀90年代末開始，中央財政連續多年大幅增加對養老保險的投入，主要用於補助部分省市的養老金支付缺口。1998年，中央財政對養老保險補助了24億，到了2005年，該數額已經超過了500多億元。

但是，應該清醒地看到，在我國人口和經濟結構變動的時期，公眾對社會保障的需求日益強烈。相比之下，公共財政在社會保障制度中的主導地位遠未充分發揮出來。這其中的一個重要表現就是：各級財政對社會保障的投入遠遠不能滿足實際的需求，而徵繳模式的落後進一步擴大了資金的缺口。個人賬戶空轉、收支不抵的現象比較嚴重。按照有關方面的計算，在現行的繳費比例下，如果按照完全預籌積累計算，中國的養老基金缺口大約為20000億—30000億元左右。另據世界銀行的測算，中國養老保險性債務約達30000億元。

造成這種情況的原因是多方面的。首先是經常性的財政投入機制尚未建立起來。儘管近幾年社會保障財政支出連年大幅增加，但與發達國家和其他發展中國家相比，我國政府用於社會保障的資金投入比例還是處於比較低的水準。儘管近兩年中央也一再要求各級財政部門要通過調整財政支出結構將財政支出的15%-20%用於社會保障，但由於缺乏立法約束，導致財政對社會保障投入帶有明顯的隨意性。

其次，各級政府在社會保障財政方面責任不清，特別是省級統籌環節缺失。目前我國大部分地區的社會保障基金仍然處於“縣級統籌”和“市級統籌”的分散管理狀態，地方財政積極性不高。在國家財政對養老保險的補貼中，90%以上均來源於中央財政，地方財政不足10%。

最後，社會保障基金的管理和運營效果不太理想，真正實現保值增值任務艱巨。目前，我國社保基金的總規模已經突破了2000億元。2005年，全國社保基金實現收益52.85億元，收益率只有3.12%。和國外發達國家相類似的基金收益率相比，我國社保基金的收益率明顯偏低。

社會保障作為社會再分配的一種重要手段，充分發揮公共財政的主導作用，是完善社會保障制度、擴大保障覆蓋面和提高保障水準的關鍵所在。為此，應該做好以下幾項工作：

一是儘快完善相關的法律法規，嚴格規範和界定各級財政的責任和義務，確保財政對社會保障事業的足額投入。力爭在“十一五”期間，實現從縣市級統籌向省級統籌的過渡，實現真正的完全意義上省級統籌；二是大力拓展社保基金的資金來源，增加投資渠道，真正把老百姓的養命錢用活用好。同時，儘快完善社會保障財政風險控制體系，建立社會保障財政風險預警機制；三是充分調動企業、個人的積極性，適當提高兩者的繳費比例和額度，這樣既有利於減輕財政的負擔，又能夠強化受益者的責權利，從而實現社保基金收入和支出的良性迴圈。  

■編余

關於建立健全社會保障制度，其實已經講了好多年，而且在許多方面也有不少進展。但是今天我們與兩位專家來討論這個問題，可能與以往不太一樣，已經不是就社會保障談社會保障，而是參考了海內外許多專家的研究成果，希望從中國社會未來十年甚至更長一段時期經濟發展的基礎與內在需求的角度談這個問題。也就是説，社會保障制度已經不是一個孤立的因素，而是未來一段時間促進經濟發展的主要複合性因素。

仔細想想，也對。一個國家經濟發展圖的是什麼？如果從各專業的角度看，可以是各種各樣的指標。比如，經濟增長指標、環境指標、社會文化指標等等，可以説的很多，但用老百姓的話説，其實很簡單，就是安居樂業，生活幸福。而要使人心安愉快，很關鍵的一點是有保障,特別是有社會保障。因此，完善社會保障制度，加大對社會保障的投入，將是今後一段時期，化解諸如優化投資、平衡外貿、擴大內需、啟動消費等諸多經濟難題的妙招。而由此帶來的經濟格局的巨大變化，也將對投資市場産生導向性影響。

———亞夫