就業是民生之本。就業問題是現代經濟學的核心，經濟學上的“凱恩斯革命”以及由此流行開來的政府干預主義就是圍繞就業問題而展開的，故而在西方國家實現充分就業一直是政府的最重要目標。就業問題，是一個經濟問題，又是一個社會問題，也還是一個政治問題。今年上半年法國出現的騷亂就是因就業問題引起的。對具有１３億人口的我國而言，就業問題在經濟社會發展中具有更大的“分量”，在一定程度上可以説，中國改革發展的成敗取決於就業問題解決的好壞。中國是農業大國，有８億人屬於“農民”的範疇，農民的就業狀態從根本上決定了中國經濟社會發展的狀態。如果説，在革命戰爭年代，農民是決定戰爭勝負的決定力量，那麼，在和平建設的今天，農民就業狀態就是改革發展成敗的決定力量。

一、農民“就業狀態”的涵義

在展開論述之前，有必要對“就業狀態”這個概念做一個交代。在經濟學上，最常用的概念是充分就業，儘管就業的含義後來擴展到各個生産要素，但最主要的仍是勞動力。這個概念主要是指就業的程度，從勞動力的供求數量對比關係上看，達到均衡也就實現了充分就業。但在中國，就業問題不只是一個勞動力與就業崗位多少的對比關係，更重要的是就業的平等性和就業能力的高低。就業平等與否不取決於個人的努力程度，是由一定的制度和體制環境造成的。就業能力高低，如果是個體性的差距，則與個人稟賦及努力程度密切相關，譬如同是大學畢業生，有的就業能力高，而有的就業能力低，這在任何一個社會都存在。但如果不是個體性的，而是群體性的差距，則是制度安排造成的，如教育資源的不平等分配就會造成這種結果。我國長期實行的城鄉分治體制，使農民長期處於就業不平等和就業能力低下的狀態，一方面，對農民就業，尤其是對外出打工者長期採取歧視的政策，他們不能平等就業；另一方面，教育資源、醫療衛生資源都是向城市傾斜，在極其落後的農村環境中，造就了就業能力低下的農民群體。而在經濟學教科書關於就業問題的討論中，這些情況都被抽象掉了，或是在假設不存在不平等的情況下來分析的。

因此，分析我國農民的就業問題，只是抽象地談論有多少剩餘勞動力、需要創造多少就業崗位、有多少人失業是遠遠不夠的，勞動力供給和勞動力需求的數量對比關係無法涵蓋我國農民就業的實際狀況，故在此用“就業狀態”這個概念來考察農民的就業問題。

農民“就業狀態”包括三層意思：一是指就業的平等性（或者説就業環境），二是指就業的能力，三是指就業的崗位（機會）。農民就業狀態的變化，就是指農民就業的環境是否好轉，就業能力是否提高以及就業崗位是否增加。就業環境好轉了、就業能力提高了和就業崗位增加了，就可以説，中國農民的就業狀態改善了；否則，就表明農民就業狀態沒有得到改善，甚至惡化了。由於農民就業環境與就業能力決定於制度因素，就業崗位取決於經濟增長，很自然，農民就業狀態的改善既要靠改革，也要靠發展，單有經濟增長無法解決中國農民的就業問題，而農民就業問題解決不好，那其他問題都失去了化解的基礎。進一步推論，我們既需要“在發展中解決問題”的思想，也需要樹立“在改革中解決問題”的理念。

也許還要指出，農民就業既指雇傭就業，即所謂的打工，也包括沒有被雇傭關係的“自我就業”，如從事種植、養殖、加工、運輸、經商，甚至開工廠、辦公司等等。打工也好，自我就業也罷，都離不開就業環境、就業能力和就業機會這三個方面。

二、重新認識農民就業問題

長期來實行城鄉分治制度造成的經濟與社會的二元結構，使我國的就業形成了兩大板塊：一是城鎮戶口勞動力的就業，二是農村農業戶口勞動力的就業。對於第一就業板塊，我國長期是由政府來安排的，在計劃經濟體制下完全由政府“包”起來，基本不需要個人操心。實行市場化改革以來，這種狀況被打破了，政府提出“堅持勞動者自主擇業、市場調節就業和政府促進就業的方針。”勞動力市場逐漸形成，企業下崗職工、高校畢業生及其他新增就業人員都需要自己尋找就業門路。但隨著城市就業壓力的增大，政府對此採取了許多傾斜性政策，２００２年底開始實行的積極就業政策，主要就是針對城市而言的。而對於第二就業板塊，農民長期固定於土地上，不允許流動。隨著聯産承包責任制激發出來的積極性和農業效率的提高，一部分農村剩餘勞動力就地轉向非農産業，如鄉鎮企業、家庭企業等，開始了農村的工業化。沿海地區農村工業化帶來了大量的勞動力需求，中西部地區的農村剩餘勞動力出現了大規模的異地轉移，出現了中國特有的“民工潮”。城市建築業、運輸業、餐飲等服務業的快速擴張也拉動了農村剩餘勞動力的轉移。隨著工業化和城鎮化的不斷推進，進入非農産業的農民也不斷擴大，現在已經形成了一個龐大的“農民工”群體，並成為我國工業化和城鎮化越來越重要的支撐力量。但農民進入非農産業的過程完全是自發形成的，並非有意的安排，一方面是農村長期的貧窮落後迫使農民不得不尋找新的謀生之路，選擇外出打工，或者自我就業；另一方面是國民經濟成長過程中産生了大量適合於農民就業的工種和崗位。

第二就業板塊的多元化格局固然與改革開放的大背景相聯繫，如允許鄉鎮企業、個體工商業等非國有經濟（後來進一步變為非公有經濟）的發展，為農民就業提供了更大的空間，但在農民就業的制度安排上並未有大的變化，近幾年政府對農民就業的關心、關注和重視都零散地體現在與多元政策目標相聯繫的各項政策之中，如農村稅費改革，目標是減輕農民負擔；關注“農民工”問題，目標是減緩長期不公正對待農民工激發的各種社會矛盾；政府擴大對農業的投入，目標是糧食安全；開始給農民提供一些勞動技能培訓，目標是緩解農民長期不能平等獲得教育資源所帶來的巨大壓力；加強農村基礎設施建設，目標是為大量的過剩生産能力找到出路，化解國民經濟新階段的“過剩危機”等等。與過去相比，這些政策表現出巨大的進步性，體現了以人為本的新理念，而且對農民就業也帶來了實實在在的幫助。問題是在各級政府尤其是地方政府仍以經濟增長為首位目標、大搞招商引資情勢下，農民的就業問題依然是附帶的，甚至以“只有經濟增長了才能為農民提供更多就業機會”為理由而使農民的就業問題遲遲難以進入到“體制內”來。對農民就業問題缺乏整體考慮，長期使之處於“體制外”原生態，平等就業就不可能實現，農民的就業能力難以提高，農民的就業機會也難以真正增加。農民的就業狀態若在整體上不能得到有效改善，新農村建設就可能出現“泡沫化”，“少取多予放活”的方針就可能變成了只是“送溫暖”、“關懷”和“照顧”，城鄉經濟社會發展可能仍舊是“兩張皮”，最終的結果是中國經濟社會發展就會因“農民就業”這個瓶頸而不可持續。回過頭看看我們過去所走的路，不難證明這一點。

我國１９４９年以來的幾次經濟大調整，都是從農業開始的，其實質都是農民就業安排的調整。１９６１年開始的國民經濟大調整，首先就是讓近千萬人回鄉充實農業生産勞動力，解決吃飯的問題。１９５８年“以鋼為綱”的大躍進把農村最主要的生産要素——勞動力，大量地吸納到工業領域，農業嚴重“失血”，加上浮誇風盛行，造成了糧食極度短缺、不少地方餓死人的惡果。這次教訓強化了這樣一種觀念：要加強農業生産，不能讓農民輕易地離開土地。戰爭時期創造的“人海戰術”移植到了農業經濟領域，出現了所謂“８億農民搞飯吃”的局面。這種封閉式的加強農業的做法，造成了長期的低效率，吃飯的問題並沒有因為人多而得到解決。直到農村聯産承包責任制的普遍推行，農民在農業領域的就業方式再一次得以調整，從以集體為單位的就業變為以家庭為單位的就業，使當時水準下的個體就業能力得到充分發揮，改變了集體方式下人人種糧的狀況，促進了農業的分工分業，以家庭為單位的種植、養殖和加工開始興盛起來。從集體到家庭的轉變，使農民就業在有限的空間裏有了更大的自由，農業效率大大提高，農民收入也出現了有史以來的大幅度增長。農業的發展為工業和城市提供了新的發展空間，並一直延續到上世紀９０年代中期。１９９８年出現的經濟增長滑坡，標誌著１９７８年開始的農民就業狀態改善給整個國民經濟帶來的發展空間已經用到極致，城鄉之間的矛盾和衝突日益尖銳起來。

二者之間的矛盾和衝突表現在各個不同的層面，從結果上看，生活水準差距大，農民消費能力低，至今仍有２３００多萬人還沒有解決溫飽問題和１億低收入人口，農民和政府關係的陷入緊張狀態；從條件上看，社會發展差距大，農村基礎設施短缺，公共服務滯後，不少地方“家電用不了，有電用不起”；從制度上看，待遇不平等，戶籍概念下的農民成了“另類”，農民權益得不到保障，尤其在土地方面最為明顯。由此引發的矛盾和衝突催生了農村稅費改革、“三農”問題、新農村建設和城鄉協調發展等新提法、新思路及其相應的政策措施，以試圖緩解這種狀況。新農村建設成為當前的熱點，大家紛紛探討，試圖找出其中的要領，比如“關鍵”、“重點”、“核心”、“重心”等，由此形成五花八門的看法。有的認為關鍵是提高農民素質，因為農民是新農村建設的主體；也有的認為重點是加強農村的基礎設施，實現“水、氣、路、電”村村通，以改善農民的生産生活條件；還有的認為核心是加大農村社會事業發展投入，加強在基礎教育、基本醫療、廣播電視等方面的公共服務體系建設；有部分同志提出，新農村建設的重心是如何促進農民增收，而讓農民富起來的關鍵是減少農民，轉移剩餘勞動力；也還有從生産力發展的角度出發，認為提高農業的綜合生産能力是基礎；一些學者從制度、組織創新和農民權利保護的角度分析，認為當前最重要的是維護農民的權利，包括土地權、村民自治權和結社權等等。從一個側面看，這些觀點都有道理，有的確實是深層次的原因，政府的各種政策措施基本上也是從上述各個不同方面來推進的，取得了一些效果。但從整體觀察，缺乏一個共同的目標，多元化的目標沒有被整合起來，很難形成合力。不言而喻，這會使新農村建設的整體效果大打折扣，將會導致城鄉協調發展難有實質性的進展。

其實，當前我們面對的問題都與農民的就業狀態有關。改革開放初期農民就業狀態的改善主要表現在給予了農民更大的就業自由，從集體轉變以家庭為就業單位，農民可以根據具體情況來安排自己的工種和崗位，可在種糧、种經濟作物、養殖、加工、經商、打工等等之間做出不同層次的組合和選擇，使各種生産要素得到最充分、最有效的利用和使用；對土地、資金、家庭勞動力也可以實行不同層次的不同組合，以産生最大的收益。這種微觀就業狀態改善帶來的高效率一直支撐著中國的工業化、城鎮化和市場化，也支撐著中國的改革、發展和穩定。但現在已經到了極限，再也無法承受規模日益龐大的中國這個經濟體所帶來的重壓，農民有太多的不能承受之重。

戶籍概念下的“農民”就業的範圍不斷擴大，進入的領域和行業越來越多，但種種不平等的“硬性”制度障礙和歧視農民的“軟性”觀念障礙在阻礙農民異地就業，在宏觀層面上制約了農民作為生産要素潛能的進一步釋放。農民整體的就業能力低下，主要從事簡單勞動，與這種就業能力對應的就業格局會與我國工業化水準上升和現代農業對高素質勞動力的需求脫節，從而拖曳整個經濟結構的優化和提升。相對於龐大的剩餘勞動力，在農業、工業和第三産業給農民提供的就業崗位依然不足，在宏觀層面看存在大量隱性失業。如果在宏觀層面的農民就業狀態不能逐步得到改善，我們面對的許多難題將無法解決，而且會造成新的矛盾和問題。下面幾個方面的問題都與農民就業狀態有內在的直接聯繫：

一是改革發展成果的共用。這是當前社會上最為關注的問題，對改革的爭議也是由此引起的。從城鄉關係來看，農民是低收入群體，改革發展成果更多地傾向了城市居民。客觀分析，這主要是農民的就業狀態未能得到同步改善所致，在就業能力低且不能平等就業的條件下，農民如何去共用發展成果呢？政府的再分配是保證社會成員共用發展成果的重要環節，但堅實的基礎則還是要通過就業來實現。如果能平等就業和具有足夠的就業能力和就業機會，那麼，發展成果的共用就可基本實現。

對政府而言，有兩條途徑：一是通過促進就業來實現發展成果的共用，二是通過強化再分配來實現發展成果共用。在現實中我們的政策更多地偏向後一條路徑，尤其是涉及到城鄉分配關係問題時，對前一條路徑重要性的認識還不十分清晰。在農村稅費改革之後，應當是轉變的時候了。

二是貧困群體的脫貧。目前全國農村仍有２３６５萬人沒有解決溫飽問題，處於年收入６８３元至９４４元的低收入群體還有４０６７萬人，兩者合計達到６４３２萬人。若按照聯合國每人每天１美元的標準來衡量，我國的貧困人口將達到１億人。貧困人口的最主要特徵是就業能力極其低下。可以説，貧困是“就業的貧困”。在存在大量過剩勞動力的買方市場情形下，有一部分人必然找不到僱主，但這並不意味著找不到就業崗位（包括自我就業）。農村的貧困人口大多數是小學文化水準，甚至是文盲，加上長期處於封閉的環境中，即使外出打工都很困難，更不要説通過生産經營來實現自我就業。中國減貧能取得舉世矚目的成績，主要得益於農民的微觀就業狀態大大改善，農民有了更多的就業自由和自主選擇權。要進一步減貧，並鞏固減貧的效果，取決於農民就業狀態能否得到進一步的改善，使農民有更好的就業環境、更強的就業能力和更多的就業機會。

三是農民增收。農民增收難，是農民的微觀就業狀態難以進一步改善而産生的硬約束導致的。就業環境差，影響了農民工資性收入增長，微薄的一點工資時常被老闆剋扣；就業能力低下，影響了農民的收入來源，靠傳統耕作方式的種糧賣錢自然難以增收；相對於大量剩餘勞動力來説，就業崗位的不足也使農民增收遇到了宏觀層面的約束。農民增收難的直接障礙在於農民的就業狀態，而糧食價格、農業成本、農民負擔等影響農民增收的因素在目前既定的農民就業狀態下已經沒有可進一步操作的空間。

四是減少農民。從工業化、城鎮化的最終結果來看，減少農民是必然的結果。工業化國家的發展歷程已經充分證明了這一點，在中國也不會例外。但這個結果不會自動實現，需要農民就業狀態的相應改變。這是前提條件，除了就業崗位在一定程度上可以由工業化、城鎮化來擴增之外，就業環境、就業能力都是這個過程本身所不能創造的。減少農民和農民的就業狀態有直接的關聯。儘管現在進城的“農民工”隊伍在不斷擴大，但由於農民在城市不能享受平等的市民待遇，因而使農民難以在城市定居下來變成市民。“候鳥式”的就業使農民永遠只能是農民。

從上面的分析中不難看出，農民就業狀態是我國改革發展中具有廣泛滲透性和關聯性的問題，而不是一個孤立於農村範圍內的問題。如果現行政策不能在宏觀層面促進農民就業狀態的改善，則上述問題都將無法破解；反過來説，如果我們的政策重心都圍繞農民就業問題來做文章，則可産生廣泛的“關聯效應”，帶動其他問題的解決，收到事半功倍之功效。

在中國，農民就業狀態是判斷城鄉經濟社會發展協調程度的基本標誌。只要農民就業狀態不斷改善，有更好的就業環境、更強的就業能力和更多的就業崗位，城鄉經濟社會發展就會自動地趨向協調。像浙江等發達地區能率先發展起來，究其原因主要是農民的就業狀態較好，地方政府營造了較好的就業環境，農民有較強的就業能力，尤其是自我就業能力，從而推動了城鄉的協調發展。就此而論，改善農民就業狀態應成為我國改革發展始終不渝的基本目標。這個目標實現了，全面建設小康社會就可自然達成。

三、農民的就業狀態決定了中國現代化的進程

農民就業狀態是中國經濟社會發展最大的制約因素，構成我們現代化進程中最主要的公共風險來源，一旦轉化為現實，它引發的將不只是經濟危機，還有社會危機和政治危機。農民就業狀態與中國的改革發展緊密相連，與擴大消費、縮小收入分配差距、國家糧食安全、以及工業化、城鎮化和市場化等當前的重大問題都有內在的關聯性。中國的特殊性很大程度上是由極其龐大的農民群體來建構的，無論作為生産要素，還是作為生産者和消費者群體，對我國經濟、社會和政治發展所産生的影響是巨大的，是左右中國前進步伐的主要力量。如果這種力量能轉化為積極因素，則會産生巨大的推動力；若是轉化為消極因素，那就會形成巨大的阻力。向哪個方向轉化，決定於農民就業狀態，也就是取決於農民有什麼樣的就業環境、就業能力和就業機會。這從下面幾個問題的分析中可以看出農民的力量及其與就業狀態的內在聯繫。

１．擴大內需戰略的實現依賴於農民。主要靠外部需求來拉動經濟增長，是不可持續的，擴大內需逐漸成為共識。在我國投資率連續多年超過４０％的情況下，擴大內需重點在擴大消費需求，而擴大消費重點在擴大農民消費。因為我國的內需不足，主要在消費需求不足，而消費不足主要在農民消費不足。有一個人大代表算過這樣一筆賬：全國農村按照２．５億戶農戶計算，如果每戶一台電視機、一台洗衣機、一台電冰箱，農村家用電器市場就能容納６２５０萬台彩電、１５６７５萬台洗衣機和２０５５０萬台電冰箱。由此不難想見，農民作為消費者能為我國提供一個多大的消費市場。問題是農民有這種需求，但缺乏現實購買力，巨大的消費市場還是潛在的。因此，要把這個巨大的潛在市場開發出來，必須擴大農民的現實購買力；而要擴大購買力，必須增加農民收入；而要增加收入，核心在於改善農民就業狀態。一個清晰的邏輯鏈條很自然地擺在了我們面前：擴大內需——擴大消費——擴大農民消費——擴大農民現實購買力——增加農民收入——改善農民就業狀態。

２．縮小分配差距，重點在農民。我國的收入分配差距在不斷拉大，不管如何評價，這已經是一個事實。暫且不論收入分配差距擴大的原因是什麼，縮小差距應是一個必然的趨勢。不管這個趨勢的到來是很快還是很慢，至少有一點是可以明確的，如果沒有農民就業狀態的改善，那麼收入分配差距將永遠也不會縮小。我國的收入分配差距，主要是群體性的分配差距；而我國群體性的分配差距，主要是城鄉居民之間的差距；而城鄉之間的差距，主要是就業狀態的差距，即就業能力、就業機會和就業環境的差距。表面上看，城鄉之間的差距似乎是農業生産方式落後和效率低下所致。其實，我國農業效率之所以低，不是農業産業本身的屬性，也不是小農的生産方式，而是農民就業狀態的長期固化造成的。上世紀８０年代農業效率的提高，僅僅是因為農民從以集體為就業單位變為以家庭為就業單位，有了在不同工種和崗位就業的自由，使生産要素（包括勞動力）得到了更有效的利用和使用。有人借用倒Ｕ曲線來分析，認為我國現階段分配差距擴大有必然性，之後隨著工業化和城鎮化水準的提高，這個差距會逐漸縮小，由此提出相應的政策主張：對現階段的分配差距不必反應過度。其分析也許有幾分道理，但模糊了群體性分配差距和個體性分配差距之間的本質區別。後者在工業化和市場化的推動下，也許會自動縮小，但前者卻不會。群體性分配差距與制度安排及其歷史性後果有直接的因果關係。我國的城鄉之間的這種群體性分配差距肇始於城鄉分治這種制度安排，但卻直接成因于農民就業狀態。逐步進行戶籍改革，打破城鄉分治是必要的，但這替代不了對農民就業狀態的改造，平等就業、提高就業能力不是短期內能改變的。長期造成的後果，也需要較長時間來矯正。因此，縮小分配差距，現在就要著手，重點在改善農民就業狀態。

３．糧食安全也繫於農民。在全球化背景下，糧食安全的重要性在此無需多言。保證一定的糧食供應，決定於農業綜合生産能力。影響生産能力的因素很多，如土地、農業技術、資金、規模化等等，但最活躍、最富有能動性、也是最重要的是作為生産者和生産要素的農民。農民是其他生産要素的推動者，其他生産要素的組合、利用和使用都要靠農民的一定能力來實現。農民的這種能力最終體現在就業能力上，包括對農業自身的認識能力、農業科技的使用能力、農業生産過程不同工種和崗位的組織協調、管理能力。在土地上就業的農民和在工廠就業的産業工人相比，需要複合的就業能力，否則就不適應在農業部門就業。大工業的高度專業化，使就業者只需要有限的知識就能勝任，尤其在勞動密集型産業；而在農業部門就業需要掌握氣候、土地、肥料、育種、田間管理、病蟲害、産品保存、市場行情等各方面的知識，否則，你就種不好地，糧食就生産不出來，就不能當農民。一些長期在外打工的農民，尤其是一些沒有積累起任何耕作經驗的年輕人，若干年後回到農村才發現，自己已經失去了在農業部門就業的能力。六七十年代下鄉的知識青年，也是跟農民學了多年才學會了種地。我國農業是一种經驗型農業，其就業能力的形成，主要依靠經驗積累。現代農業轉向生態農業，有更高的技術含量，其就業能力的形成則要依賴於系統的專業化學習和培訓，否則，就無法在農業部門就業。農業的進步、轉型和農民在農業部門的就業能力是對應的，即，具備什麼樣的就業能力，才會有什麼樣的農業。要促進農業部門內部的分工分業，提高農業的專業化協作水準，實現傳統農業向現代農業轉化，並在這個基礎上保障我國的糧食安全，提升農民的就業能力是前提條件。

另外，隨著土地生産率的提高，農業部門的剩餘勞動力要及時地轉移到非農産業部門，否則，會造成“窩工”現象，阻礙農業綜合生産能力的進一步提高。從農業部門進入非農産業部門，需要新的就業能力、就業環境和就業機會，不然，這種就業轉移就會不順暢，甚至引發各種社會矛盾和衝突。現實的情況已經説明瞭這一點。不難看出，保障我國的糧食安全，僅僅鼓勵農民種糧是遠遠不夠的，全面改善農民就業狀態是基礎。

４．進一步推進工業化、城鎮化和市場化，其最大的約束是農民。工業化是一個社會化的過程，包括生産過程的社會化、産品的社會化和勞動的社會化，內含著專業化分工與協作的不斷擴展。從我國的工業化歷程來看，在工業化初期，農民整體上是被排斥在這個過程之外的，農民的任務是為工業化提供糧食、原材料和資金積累。現在我國已經進入工業化的中期，在這個階段，農民事實上已經參與到工業化過程之中，鄉鎮工業、家庭工業以及龐大的農民工都已經成為工業化的一部分，並成為工業化的重要力量。在中期以前，工業化主要是一個“平面化”的擴展過程，表現為行業規模的擴大、企業個數的增加、就業人數的擴增以及産值份額的提高。這種“平面化”的擴展對勞動力的要求不高，大量農民工能進入工業部門就業，原因即在於此。進入工業化後期，“平面化”的擴展與産業的升級、增長方式的轉換將會結合起來，對勞動大軍的要求也會大大提高。在這個階段，如果農民就業狀態得不到改善，則會産生如下公共風險：要麼因為農民的就業能力低下，使大量剩餘勞動力不能被吸納到工業部門就業，使農民的就業轉移受阻；要麼使後期工業化的升級受阻，陷入低水準的“平面化”擴展而不能自拔，增長方式的轉換將無法實現。從現實情況看，出現後一種情況的可能性更大，我國的經濟增長方式長期難以轉換，與規模龐大的農民群體的就業狀態密切相關。中國的經濟增長方式轉換不可能靠外資和外商來完成，主要還得靠中國人自己，那就不能不受農民就業狀態的約束，一方面要為大量農民進入非農産業創造就業崗位，另一方面還要與農民的就業能力相適應。何況，農民自身就是工業化中的重要主體，農民以自我就業方式進入工業化過程本身就是低起點，如創辦的鄉鎮工業、家庭工業以及與農産品相關的加工業等。抽象的工業化是不存在的，農民就是我國工業化的一部分。總之，中國的工業化不可能“甩開”農民而單兵獨進，只能在適應農民就業狀態條件下而逐步成長。

與工業化相伴隨，城鎮化是一個不可避免的過程。從居民角度看，城鎮化過程是吸納農民轉變為市民的過程。城鎮化有利於生産力的積聚和集中，但要佔用土地資源。土地是農民就業的基本保障，城鎮化的推進勢必會與依賴於土地而就業的農民發生衝突，除非受城鎮化影響的這些農民能順利地進入非農産業就業。現在存在大量失地農民處於無業狀態，雖然給予了一定的補償金，但城鎮化剝奪了這些農民的就業權，矛盾依然存在。這樣的城鎮化過程會激發嚴重的社會矛盾和衝突，是不可能持續下去的。不少群體性事件和大量農民集體陳情，都是由此造成的。不難看出，要使城鎮化過程順利推進，必須首先改善農民的就業狀態。我國城鎮化之所以落後於工業化，很大程度上就是農民就業狀態的約束所致。

工業化、城鎮化都離不開市場化。以市場化為導向的改革，就是要逐步掃除市場發揮作用的各種制度障礙。但制度障礙的掃除替代不了市場本身的發育過程，更替代不了市場主體的成熟過程。農民既是生産者，又是消費者，還是各産業部門的生産要素，對市場的影響是多維度的。作為生産者，影響産品市場；作為消費者，影響消費市場；作為生産要素，影響勞動力市場。無論從哪個角度觀察，我國龐大的農民群體並未完全進入市場，一個重要的標誌是農民對市場的依賴程度並不高。作為生産者，並不完全為市場而生産；作為消費者，部分消費資料（尤其是食品類）並不來自於市場，而是自産；作為生産要素，隨時都可以退出勞動力市場。可以説，我國的農民群體一隻腳在市場裏，而另一隻腳卻在市場外。之所以如此，是由農民的就業狀態決定的。不平等的就業環境、低下的就業能力和有限的就業機會，使農民無法參與市場競爭，並完全成為市場的一部分。這就像剛剛學會走路的小孩，一遇到困難總是會不由自主地往回走，回到自認為最保險的自然經濟狀態。從此可以看出，我國的市場化程度並不是只要政府放開和加快改革就可以提高，而是受到農民就業狀態的約束。可以説，只要龐大的農民群體還未能完全進入市場，就意味著我國的市場化還沒有完成。中國的市場化過程是不可能把農民群體撇在一邊而可以獨自實現的。

工業化、城鎮化和市場化，都受到農民就業狀態的約束。或者説，工業化、城鎮化和市場化的邊界是由農民就業狀態來決定的。農民就業狀態能改善到什麼程度，工業化、城鎮化和市場化才可以推進到什麼程度。

還有諸如充分就業、自主創新、資源與環境等等問題，都與農民的就業狀態有直接的關聯，或者説，這些問題的解決同樣立於農民就業狀態改善這個基礎之上。靜態地看，農業是國民經濟的基礎；動態觀察，農民是整個中國的基礎，是經濟、社會和政治的基礎，也是物質文明、精神文明和政治文明的基礎。只要就業狀態很差的龐大農民群體還“站”在一邊，只要他們依舊處於就業不平等、就業能力低、就業機會少的狀態，就意味著中國得以發展的這個“基礎”很脆弱，中國的現代化就會變成空中樓閣。由此我們不難推出一個結論：農民的就業狀態決定了中國現代化的實際進程。

四、改善農民就業狀態既是短期的任務，也是長期的目標

與城市的就業問題相比，農民就業問題具有特殊性，二者之間有重大區別。在現階段，城市的就業問題是以非農戶口為對象的，雖説有異地就業，但都在城市，逆向轉移到農村就業的現象至今未曾出現。城市的就業主要與就業意願有關，與就業環境、就業能力和就業崗位關聯不大，如果有農民工那樣的心態，城市的失業者會大大減少。而戶籍概念下的農民就業，則要複雜得多。其就業的地域範圍，既有農村又有城鎮；能否就業，與就業的制度環境、本身的就業能力和提供的就業崗位密切相關。相比之下，農民的就業問題既是發展的問題，也是改革的問題，與我國當前面臨的許多重大問題都緊密地聯繫在一起。正是農民就業問題的特殊性、複雜性和關聯性，它的重要性才被凸現出來。

從上世紀７０年代末的農村改革、９０年代的“三農”問題，到現在的新農村建設，都顯示著在中國“農”字的重要性。但對這個“農”字卻有不同的解讀。曾有一個時期，主要強調“農業”的重要性，集中在糧食問題上。隨著吃飯問題的基本解決，“農民”和“農村”逐漸地得到重視，於是“三農”問題作為一個重要的新提法，成為公共政策的重中之重。從主要講“農業”到全面講“三農”，再到強調建設社會主義新農村，既是問題導向的結果，也是發展理念的更新。但“三農”也好，新農村建設也好，其實質都是為了解決“人”的問題，即農民問題。而農民問題的核心是就業問題。只要使農民有平等就業的環境、更強的就業能力和更多就業機會，農民收入增長及其消費水準的提高自然就會實現，城鄉經濟社會自然也就會進入協調發展的軌道。前面的分析已經説明瞭這一點。

因此，“三農”問題的解決和新農村建設的實施都應當圍繞改善農民就業狀態來做文章，只有聚焦到這個問題上來，“多予少取放活”的方針才能真正落到實處，並産生長期效果；以工促農、以城帶鄉的長效機制才能真正建立起來；農民才能真正進入國民經濟迴圈，不再被邊緣化；農民的各項權利才能真正得到維護，沒有就業權，其他權利都失去了基礎。

通過農村稅費改革，農民負擔大大減輕。農民原來負擔的各項稅費現在都已經被取消了，“少取”的這項工作應當説基本落實。近兩年對農民實行了各種“直補”政策，如糧食、良種、農機具的補貼等。另外，對農田水利設施、農村基礎設施建設、農村社會事業的發展也提供各種支援。可以説，“多予”的力度和廣度都在加強。“多予”和“少取”給“放活”創造了條件，但這只是外因，能不能活起來，最終要看農民的就業狀態能否得到改善，這是根本，也是內因。以工促農、以城帶鄉最終也要通過這個內因發揮作用，而且這個內因能否得到強化也是衡量“促”和“帶”之成效的基本指標。如果説多予少取是“授之以魚”，那麼改善農民的就業狀態是“授之以漁”。只有在後種情況下，“放活”才有根基，並在長期內有效。而且，農民就業狀態改善了，農民才可能深度參與國民經濟迴圈，從而漸漸達成城鄉經濟社會的協調發展。

城鄉差距表現在各個方面，但本質的差距是城鄉就業狀態的差距，是就業環境的差距、就業能力的差距和就業機會的差距，如果這些差距縮小了，整個城鄉差距自然就縮小了。我國發達地區的經驗可以為之提供佐證。從這個角度來看，農業、農民和農村三者之間並不是並列的關係，而是居於不同層次。解決“三農”問題、建設新農村的動力來自農民的積極性、主動性和創造性，即來自於農民就業狀態的改善。就此而論，改善農民就業狀態，既是我們當前面臨的緊迫任務，也是各項政策共同的長期目標。

為此，當前的各項支農政策和農村各項改革有必要進行整合，使之形成合力，都落實到有助於改善農民就業狀態上來，並以此來衡量各項政策和改革的輕重緩急。這樣，就可以分清主次，分層推進，避免眉毛鬍子一把抓，一哄而上。

農民就業分為三類：一是在農業部門就業，包括農林牧漁等。二是在農村的非農産業部門就業，包括工業、商業批發和零售、儲運、建築等第二産業和第三産業。三是異地就業的農民工，主要是在城市的各非農産業就業。儘管就業崗位不同，但都是屬於戶籍概念下的農民群體，與城鎮戶口的就業者享受的待遇是完全不同的。

就短期來説，最重要的是緩解這三類農民就業不平等狀況，同時加強對現有勞動力的就業技能培訓。對於農民工來説，就業的不平等是顯性的，受到社會的廣泛關注。國務院在今年３月份發佈《關於解決農民工問題的若干意見》就是對社會的一個回應，這説明已經引起了政府的重視。而對於第一類和第二類就業農民來説，就業的不平等是隱性的。如在農業部門就業的農民，幹什麼，不幹什麼，並沒有完全的自由，被地方基層政府強迫種這個、養那個的情況時有發生。在種糧食、种經濟作物、養殖等不同的工種和崗位之間，農民沒有多少選擇權。這除了基層政府的原因以外，還有在融資方面受到歧視，限制了農民在農業部門內更充分的就業自由。這種不平等抑制了農業部門內部的分工分業和農業産業鏈條的延長。對在農村非農産業部門就業的農民來説，也是一樣。就地轉移就業，多數是從自我就業起步的，如辦家庭小工廠、從事商品販運、開個小商店等等，但基礎設施短缺，就業所需的基本條件都要靠農民自己來解決，而在城市則都是由政府來提供的。這限制了農村非農産業部門就業崗位的創造，就地轉移就業變得十分艱難。從整體看，農民就業處於極不平等的狀態，這需要轉變基層政府職能和擴大政府對農村基礎設施的投入來逐步解決。改善農村基礎設施，既能改善農民的就業條件，也能改善農民的生活條件，並還能在基礎設施建設過程中給農民提供新的就業崗位，可收“一石三鳥”之效。從這個角度來看，當前新農村建設中大為流行的住宅改造、改建倒是其次的事情。

另外，農民就業技能的培訓十分迫切，在初期應當完全由政府免費提供，並覆蓋上述三類農民。有些地方主要局限于外出打工農民的培訓，認為種地的農民不需要培訓，這無疑是一種錯誤的認識。根據農民就業的具體需要來設計多樣化的培訓課程，儘量避免主觀臆斷，不切實際。進一步加大農民培訓的力度和廣度，應是當前新農村建設的重要內容。

從中期來觀察，提高農民的就業能力是重點。在近５億的農村勞動力中，初中以下文化程度的佔到８７％，其中７％基本不識字。面對這種狀態，要在短期內把現有農民訓練成高素質的勞動大軍是不現實的。因此，全面提高農民就業能力應是一個中期目標。這就要從娃娃抓起，普遍提高農民文化素質和身體素質。就業技能的培訓不能替代農民素質的提高，這是兩個不同層次的事情。我國農民的基本素質偏低主要是長期以來教育資源、醫療資源的不平等分配造成的，不言而喻，全面提升農民的就業能力至少需要兩個條件：一是社會經濟資源用於基礎教育和公共醫療的份額要進一步提高；二是教育資源和醫療資源要進一步向農村傾斜。這除了加大政府財政投入之外，還要通過相應的改革和政策措施來引導社會經濟資源向這方面流動。各級政府對農村的投入和針對農村的各項改革，都應當指向農民的就業能力，防止農村建設和改革上的“形象工程”和“政績工程”，避免為建設而建設、為改革而改革，把建設和改革當成目標本身。對農民來説，就業能力的提高是最大的、也是長久的實惠；對政府來講，農民就業能力提高，可以使農村的人口壓力轉變為人力資源。

從遠期來分析，農民向市民的轉化是關鍵。我國土地的城鎮化，快於人口的城鎮化，而整個城鎮化又滯後於工業化。儘管原因多方面，但主要是農民的就業崗位都是靠農民自己來創造的，城市工業化為農民提供的就業機會遠少於農村工業化。在目前全國已轉移的農村勞動力中，在縣域經濟範圍內吸納了６５％，浙江、江蘇和廣東等經濟發達省份，農村的工業化不僅吸納了當地的大部分農村勞動力，而且也為欠發達地區農村勞動力異地轉移就業提供了大量機會。城鄉的發展長期來形成的“各自為政”局面，雖然使我國的非農産業快速發展，其就業率達到５３％，但農民難以向市民轉化，城鎮率僅達到４１％，相差了１２個百分點。如果把城鄉協調發展理解為城鄉在原有格局下的各自發展，或在原有格局下的農村更快發展，並以此來縮小二者之間的差距，那農民永遠是農民，即使不再種地了。因此，農民向市民轉化，需要打開城門，為農民就業提供更多的機會。也許，農村的非農産業發展會造就一批規模不等的城鎮，但不能要求非農産業就業的農民全部就地轉化為市民。事實上，這也是不可能的。中國人地關係日趨緊張，資源與環境的壓力日漸增大，農村分散化的工業化已經沒有多少空間，向城鎮轉移是必然趨勢。除了農業部門內部的分工分業可以創造一些就業崗位供農民就業以外，更多的就業崗位長期來看將主要由城鎮來提供，並以此為基礎來促進農民向市民轉化。這是工業反哺農業、城市支援農村的基本路徑，也是城鄉協調發展的必由之路。

城鎮的就業崗位從何而來？靜態地看是沒有出路的，城鎮的就業壓力也相當大。這需要動態地理解，其背後的意蘊是，我國的工業化戰略要從城鄉兩條戰線同時展開，逐步向一條戰線融合，並使工業化和城鎮化逐漸融合，並通過這種融合來轉換發展模式，過去村村點火、處處冒煙的方式不可繼續複製。新興工業化的路子其實也就在此。這樣，通過新型工業化戰略，為農民創造更多的就業機會就有了可能。

綜上所述，改善農民就業狀態既是當前的任務，也是長期的目標，但在不同時期的重點是不一樣的。當前重在改善農民就業不平等狀況，使農民有一個更好的就業環境；中期的重點是全面提高農民就業能力，減弱農民就業能力不足對現代化進程的制約；從遠期看，重點是開放城鎮，為農民創造更多的就業機會，實現農民向市民的轉化。如果説，“三農”問題、新農村建設是政府工作的重中之重，那麼改善農民就業狀態，則是“三農”問題、新農村建設的重中之重。

（作者劉尚希：財政部科研所）