針對我國改革面臨的形勢和任務，“十一五”時期，需要實施整體推進和重點突破相結合的改革方案，圍繞政府管理體制改革這一中心，在加強建立健全要素市場體系、社會信用體系、收入分配和社會保障體系配套改革的基礎上，抓住時機，實現改革在推進農村綜合體制、深化國有企業和國有資産管理體制、完善財稅金融投資宏觀體制等三方面的重點突破，消除改革滯後的領域和薄弱環節。

一、改革面臨的形勢

經過20多年的改革，我國的經濟體制改革由建立社會主義市場經濟體制的基本框架為主，進入到以完善社會主義市場經濟體制為目標的新階段。在初步建立社會主義市場經濟體制基本框架的基礎上，改革圍繞著全面建設小康社會與和諧社會的目標，堅持以人為本的科學發展觀，按照統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟和社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放的要求，針對經濟發展和體制建設中的重點、難點問題，不斷向縱深推進，取得了一定的進展。

不容忽視的是，目前，我國的社會主義市場經濟體制中，還存在一些制約改革順利推進的深層次問題：

1．政府管理體制改革沒有取得實質性進展，政府職能沒有實現根本性轉變，政府“越位”、“缺位”、“錯位”現象較普遍，政府管理行為不規範。

2．在城鄉分治的制度和政策安排下，城鄉發展差距仍在擴大，“三農”問題十分突出，農村土地改革步伐緩慢，制約農民增收的因素還沒有消除。

3．金融體制改革嚴重滯後，資本市場不完善，金融監管薄弱。

4．國有經濟結構佈局的戰略性調整和以建立現代産權制度為基礎的國有企業改革尚未完成，國有資産管理體制不完善，社會公用事業和壟斷行業的改革嚴重滯後。

5．財稅體制改革沒有取得突破性進展，公共財政沒有確立，中央與地方的財政關係尚未理順，現行稅制仍不能完全適應經濟發展和對外開放的要求，財政支出結構不合理。

6．制約投資體制改革的體制性障礙沒有徹底消除，投資體制改革進展仍很緩慢。

7．市場體系發展不均衡，生産要素的市場化程度仍較低，社會信用嚴重缺損，行業壟斷和地區封鎖依然存在，全國統一的市場體系遠仍沒有完全形成。

8．收人分配製度改革滯後，分配關係尚未理順，收入差距的不斷擴大使社會矛盾呈現上升態勢。

9．社會保障制度改革進展緩慢，影響了經濟體制改革的深化。

“十一五”時期，要結合改革面臨的形勢和任務，在“以人為本”理念的指導下，堅持改革服從、服務於發展，正確處理改革、發展、穩定的關係，靈活實施整體推進和重點突破相結合的改革方案，以政府管理體制改革為中心，建立健全要素市場體系、社會信用制度、收入分配和社會保障制度等配套改革，抓住時機，實現改革在推進農村綜合體制、深化國有企業和國有資産管理體制、完善財稅金融投資宏觀體制三方面的重點突破。

二、改革的中心任務

改革開放以來，我國對政府管理體制進行了一系列改革，但至今，仍沒取得實質性進展，與經濟體制改革相比，政府管理體制改革明顯滯後。政府沒有很好地履行提供公共服務的職能，而是把主要精力放在促進經濟增長上。在體制轉軌中，政府沒有分清政府職責與市場作用的界限，造成政府退出不徹底和“過度退出”並存，政府“越位”、“缺位”、“錯位”問題嚴重。“十一五”時期，完善社會主義市場經濟體制，貫徹落實“以人為本”的科學發展觀和“五個統籌”的發展戰略，實現全面建設小康社會與和諧社會的宏偉目標，都需要加快政府管理體制的改革。

政府管理體制改革，是完善社會主義市場經濟體制的中心。目前，政府管理體制改革已成為影響整體改革進程的掣肘環節。如，轉換二元經濟結構，實現城鄉統籌發展，在農村稅費改革實施後，下一步還需要破除城鄉分割的戶籍制度、改革農村土地制度、精簡鄉鎮機構等，沒有政府管理體制改革的帶動，這些改革將很難推進。我國國有企業的改革已走過了20多年的歷程，而政企不分、政資不分，以及一些深層次的問題至今尚未解決；國有資産管理機構正式運作的時間雖然不長，卻出現了“老闆”加“婆婆”的問題，也與政府管理體制改革不到位有關。加快壟斷行業改革，打破電信、鐵路、民航、電力等領域的行政壟斷局面，當務之急是加快政府管理體制改革。財稅、金融、投資體制改革，都不同程度地觸及中央、地方，以及部門的利益，政府管理體制的改革如沒有實質性進展，就無法擺脫來自各方面利益的影響和制約，各領域的改革也很難推動。“要素市場雙軌制”的成因在於政府控制資金、土地資源，扭曲要素市場價格，在於政府的管理體制和管理方式。社會保障體系的完善與政府管理體制改革有密切聯繫，政府只有從投資建設領域中徹底退出，財政資金才能更多地用於社會保障。

政府管理體制改革是貫徹落實科學發展觀、加強和改善宏觀調控的基礎。粗放型經濟增長方式，是産生低水準重復建設、生産能力過剩、銀行呆壞帳居高不下、環境資源嚴重破壞等制約可持續發展的根源。近幾年，宏觀經濟中反映出的增長方式、經濟結構和運作機制等問題，重要原因之一，在於政府管理體制改革的滯後。在地方政府追求CDP政績觀、政府主導投融資體制、政府支配資金、土地等重要生産要素的情況下，投資過度膨脹，從而形成了新一輪的低水準重復建設，産生了新一輪的銀行呆壞賬，造成了新一輪的環境資源破壞。目前，在政府管理體制沒有徹底改革之前，經濟發展中出現的重經濟增長、輕社會發展的問題很難得到有效解決，發展模式和經濟增長方式很難真正轉變。

政府管理體制改革是全面構建社會主義和諧社會的關鍵。現階段，我國處於社會結構發生重大調整的特殊時期，改革積累了不少社會矛盾，深化改革涉及到利益的大範圍調整，可能引發新的社會矛盾。構建和諧社會的關鍵，是妥善解決改革與多數人的利益問題，通過創新政府管理體制，為廣大人民提供基本的公共産品和公共服務，化解各種矛盾和衝突。當前，我國公共産品的供需矛盾十分突出，公共需求的全面增長與公共産品供給的嚴重短缺，成為解決利益衝突、構建和諧社會的關鍵。為此，必須加快政府管理體制改革，使政府將主要精力放在為廣大人民提供就業、公共醫療、義務教育、社會保障等公共服務和公共産品，為改革和發展提供穩定的社會環境上。此外，協調不同利益群體之間的利益衝突，還需要轉變行政管理方式，積極推動公共治理的法治化，建立利益協調機制和利益表達、對話機制，引導公民在參與社會活動中建立和諧關係。

“十一五”時期，加快政府管理體制改革的思路是：切實實現經濟管制型政府向公共服務型政府的轉變，基本消除政府“越位”、“缺位”和“錯位”現象，實現從“全能政府”向“有限政府”轉變，從“權力政府”向“責任政府”轉變，使政府成為促進市場發育的推動者，成為公共物品的提供者，成為良好經濟環境的創造者，成為人民利益的維護者。重點需要從轉變政府職能、精簡行政層級、完善政府管理體制、轉變社會治理模式等方面加快政府管理體制改革。

三、改革的重點領域

“十一五”時期，圍繞加快政府管理體制改革這一中心，改革的重點領域是：全面推進農村綜合體制改革、深化國有企業和國有資産管理體制改革、完善財稅金融投資體制等方面取得突破性進展，逐步消除社會主義市場經濟體制的薄弱環節。

(一)全面推進農村綜合體制改革

目前，我國適應社會主義市場經濟要求的農村經濟體制的基本框架已初步形成。但不容忽視的是，“三農”問題仍是經濟社會持續、協調、健康發展的障礙性問題之一。農村、農業、農民問題解決的好壞，直接關係到全面建設小康社會與和諧社會的宏偉目標的實現。

農村稅費改革正在穩步推進，農民負擔有所減輕，農村生産力得到了一定發展，但仍存在著制約農村經濟發展和社會穩定的體制性、機制性問題，突出表現在四個方面：一是農村土地制度不規範。農村集體土地所有權的具體歸屬不清晰，農村土地流轉制度不健全，形成了大量“種田無地”的失地農民；農村土地徵用制度不完善，濫用土地徵用權，並對農民補償過低。二是農村公共服務不健全，義務教育、醫療衛生、社會保障等社會事業發展嚴重滯後。三是基層財政收支矛盾突出。縣鄉收入來源不穩定，鄉鎮政府機構臃腫，行政管理成本高，財政負擔較重。四是農村金融市場發育滯後，金融體系不健全，農戶和農村中小企業貸款難問題突出。實施農村稅費改革後，如果不同時推進縣鄉財政體制、鄉鎮行政體制、農村義務教育體制等配套改革，已減輕的農民負擔很可能出現反彈，使農村稅費改革的效果大打折扣。

“十一五”時期，深化農村改革的思路和重點是：按照城鄉統籌發展的要求，重點推進縣鄉財政和行政管理體制改革、完善農村土地制度、健全農村公共服務、完善農村金融體系，解決農村經濟體制存在的突出問題，初步緩解“三農”問題；打破城鄉分割的戶籍制度，消除依附於戶籍之上的各項城鄉居民不平等待遇；加快工業化、城市化和市場化進程，加快城鄉二元結構轉換，實現城鄉統籌發展。從而為從根本上解決“三農”問題奠定基礎。

(二)深化國有企業改革，完善國有資産管理體制

經過多年的改革與實踐，我國的國有企業管理體制和經營機制發生了深刻變化，國有經濟的市場競爭力明顯增強，但一些深層次的問題仍沒有從根本上解決，國有企業改革仍處於攻堅階段。

國有經濟佈局和結構不合理的狀況還沒有根本改變。國有經濟分佈領域寬、佈局不合理、職能錯位的問題還較嚴重，國有資産仍大量存在於一般競爭性領域和大量中小型企業之中，在基礎設施、基礎教育、基礎研究領域的投入嚴重不足。相當數量的國有資産因佈局不合理，仍處於低效或無效運營狀態，嚴重影響了國有企業整體競爭力和整個國民經濟素質的提高，難以發揮對整個經濟的支撐和帶動作用。

國有資産管理體制還存在一些問題沒有解決。國有資産管理機構，同時行使出資人和監管人的職能，沒有擺脫長期形成的政企不分、所有權與經營權合二為一的局面。國有資産管理部門的功能定位和功能行使機制不明確，職責界定不清晰，缺乏有效的權力約束機制。國家投資要有買現政策目標和增值目標之分，需要探索國有資本分類監理的方式和考核指標。國有資産的清産核資、産權界定、産權交易、産權監管、授權經營，需要通過制定《國有資産法》加以規範。

大型國有企業股份制改革和現代企業制度建設不到位。不少大型國有企業(尤其是中央企業)目前仍處於“公司制改革”階段，企業治理結構不完善，激勵和約束機制不健全，股東會、董事會、監事會和經理層之間尚未形成有效的制衡機制。跨行業、跨地區的企業重組存在體制性障礙。幹部人事制度與法人治理結構存在衝突，企業黨組織、職工民主管理與法人治理結構還沒有形成較好的結合模式。

“十一五”時期，深化國有企業改革、完善國有資産管理體制的思路和重點是：圍繞國有資産保值增值和增強國有經濟競爭力，以加快壟斷行業改革為重點，進一步加快國有經濟佈局和結構的戰略性調整步伐；以加快産權改革和建立企業治理結構為主要內容，推進國有大型企業改革；以政資分開、所有權與經營權分開、中央與地方分級管理為重點，完善國有資産監督管理體制。

(三)完善財稅金融投資體制

1．加快金融體制改革

目前，我國已初步建立起比較完善的金融市場體系，積累了一些金融調控和監管經驗。但是，金融體制和金融運作中，仍存在著與完善社會主義市場經濟體制不相適應的一些問題：一是金融市場結構不合理。間接融資市場與直接融資市場發展不協調，過分依賴銀行系統的間接金融積聚了巨大的金融風險，資本市場發育滯後且存在嚴重的體制障礙，降低了市場配置資源的效率。二是金融監管效率低下。以“一行三會一局”(中國人民銀行、中國銀會、中國監會、中國保監會和國家外匯管理局)為基本架構的金融監管體系協調性差，監管部門缺乏獨立性和權威性；監管缺乏危機預警和緊急處理系統。三是金融調控機制不健全。利率、匯率體制改革滯後，貨幣政策傳導機制不暢，貨幣政策的有效性不高，金融調控效果較差。四是金融企業效益低下。國有銀行、證券公司、基金管理公司、信託投資公司等金融企業的産權改革步伐緩慢，公司治理結構存在明顯缺陷，經營機制轉變滯後。隨著我國加人世貿過渡期的結束，國外金融機構將加快進入我國的步伐，金融業來自外部的壓力日益增大。“十一五”時期，作為我國經濟體制改革攻堅戰中最後、最大的“堡壘”，金融體制改革的任務十分艱巨。

“十一五”時期，加快金融體制改革的思路和重點是：按照統籌發展的要求，正確處理金融體制改革與其他領域改革的關係，正確處理改革與穩定的關係，優化金融市場結構，深化金融企業改革，健全金融調控機制，完善金融監管體制，初步建立與社會主義市場經濟相適應的金融市場體系，提高金融市場配置資源的效率，取得金融體制改革的突破性進展。

2．完善財稅體制

我國的財稅體制經過幾次大的變革，目前已初步建立了財政收入穩定增長的制度框架，財政支出結構開始向公共財政方向調整和優化，以部門預算、國庫統一支付和政府採購為主的財政支出管理制度改革取得了一定進展。不容忽視的是，現行財稅體制仍存在不完全適應社會主義市場經濟發展要求的突出問題：一是政府財政職能轉換沒有到位，公共財政體制還沒有完全確立。二是現行稅制不能適應經濟發展和對外開放的需要，生産型增值稅、內外資企業所得稅不統一、出口退稅機制等稅收制度嚴重影響了市場配置資源功能的發揮。三是中央財政與地方財政的分配關係沒有理順，“分稅制”體制不健全，財政轉移支付不能有效地發揮公共服務均等化的作用。四是省對下級政府轉移支付制度相對滯後，地區間財力分佈失衡，部分困難地區基層財政收支矛盾突出。五是財政預算體制不透明，綜合預算制度不健全，預算外資金規模較大。

“十一五”時期，完善財稅體制的思路是：強化社會公共服務目標，科學設計稅制和稅收分享機制，優化財政支出結構，規範轉移支付制度，明確各級財政的職能範圍，理順中央與地方的財政關係，建立與市場經濟相適應、符合“五個統籌”要求的現代財稅體制。重點需要從健全公共財政體制和運作機制、完善稅收制度、調整財政支出結構等方面完善財稅體制。

3．深化投資體制改革

改革開放以來，我國投資領域進行了一系列改革，基本形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設市場化的新格局。2004年7月頒布的《國務院關於投資體制改革的決定》，標誌著我國投資體制改革邁出了重要步伐，實現了從審批制到核準制與備案制的重大轉變，但制約投資體制改革的體制性障礙沒有徹底消除，改革進展緩慢，還存在一些深層次的矛盾和問題沒有得到解決：一是核準制在實際執行過程中存在較大偏差。“核準”的目錄調整的隨意性較大；核準制涉及部門眾多，核準程式複雜，核準過程中耗費的時間與精力甚至比審批制時還多。二是政府投資行為不規範。政府的投資職能和投資許可權不清晰，中央政府與地方政府的投資責權不明確，政府投資決策的約束與監督機制不健全。三是投資宏觀調控不適應市場經濟的要求。投資、消費、資金等總量指標失衡，總量調控效果不佳；重視控制經濟性指標，忽視涉及公共利益包括環保、品質、安全、能耗等外部性指標。四是投資仲介服務市場發育不足，市場壟斷和市場分割問題突出。

“十一五”時期，深化投資體制改革的思路和重點是：全面貫徹落實《國務院關於投資體制改革的決定》，按照“培育市場、規範行為、完善管理、強化調控”的思路，繼續推行投資審批制度改革，健全政府投資監管制度，改進投資宏觀調控方式，規範投資仲介服務體系，建立市場引導投資、企業自主決策、仲介服務規範、宏觀調控有效的新型投資體制，實現在政府宏觀調控下更好地發揮市場配置資源的基礎性作用。（國家發展改革委宏觀經濟研究院 郭春麗 ）

注：本文是中國經濟學基金資助(香港)、國家發展改革委宏觀院重點課題《“十一五”時期國民經濟和社會發展重大問題研究》關於改革專題的部分研究成果。