“意見稿”改了三稿

在南京市拆遷戶中備受爭議的“203條款”--2001年12月30日開始實行的《南京市城市房屋拆遷管理辦法》(南京市人民政府令第203號)正在緊鑼密鼓的修訂程式中。這是本報記者本週在南京採訪時獲得的消息。

早在2003年上半年，最高人民法院就已在牽頭制定針對國務院《城市房屋拆遷管理條例》的司法解釋。

據知情人士透露，最高法已將草案發給部分省高級人民法院徵求意見。9月24日，記者見到一份出自江蘇省高院行政庭的《關於審理城市房屋拆遷行政案件若干問題的規定(徵求意見稿)》，這份意見稿已經做到第三稿。如果經最高法審判委員會通過，該司法解釋將正式實施。

從事行政法研究的東南大學教師顧大松，看過這個“徵求意見稿”之後認為，司法界明顯往拆遷戶一方傾斜。不僅如此，“意見稿”中還有多個條款為拆遷戶提起行政訴訟提供便利。以往，南京一些居民們對市內的拆遷工程提出各類質疑，這其中主要包括拆遷程式是否合法、補償標準是否公平。

備受爭議的“203條款”

顧大松認為，拆遷官司難打與市級政府制定的某些規則不無關係。

關於使用權仍在居民手中的房屋如何被再次轉讓的問題，“203條款”作出了自己的解釋。

根據《城市房屋拆遷管理條例》第七條，申請領取房屋拆遷許可證的，應當向房屋所在地的市、縣人民政府房屋拆遷管理部門提交建設項目批准文件、建設用地規劃許可證、國有土地使用權批准文件、拆遷計劃和拆遷方案和辦理存款業務的金融機構出具的拆遷補償安置資金證明。

在“203條款”第七條中多出一條豁免式的規定：凈地出讓實施房屋拆遷的，申請人可免予提交上述條款前三項材料。

“203這個條款的規定有些自我矛盾”，南京一位著名律師質疑説，既然是“凈地”，怎麼還需要“實施房屋拆遷”？

這位律師認為，惟一可能的解釋是南京實行土地儲備制度，政府將還未被拆遷的土地列為凈地。但接下來的疑問是，政府可以將閒置或違規開發的土地收為凈地，對於商品房怎可隨便劃為凈地。

即便是土地儲備，程式上也還存有爭議。根據當地媒體的報道，南京土地儲備中心的運作程式是：土地儲備中心根據規劃部門的規劃，將待開發地塊收入土地儲備庫；土地市場管理辦公室根據政府計劃，將入庫土地上市掛牌招標；最後，開發商參與競標，獲得土地。而且成為土地儲備的前提是，“入庫土地沒有權屬糾紛，全部是拆遷完畢的凈地”。

相對拆遷許可的爭議，拆遷補償問題則更是關注的焦點。

拆遷補償原應按照市場機製作出評估，但上述律師認為，“203條款”卻通過種種規定，將上級法規中規定的市場評估價異化為單方行政決定價。

國務院《城市房屋拆遷管理條例》第二十四條明文規定，貨幣補償的金額，根據被拆遷房屋的區位、用途、建築面積等因素，以房地産市場評估價格確定。具體辦法由省、自治區、直轄市人民政府制定。

在省這一級的規定，拆遷補償仍然是按市場機制決定。《江蘇省城市房屋拆遷管理條例》第十八條規定“每年應當公佈區位基準價，並根據市場情況進行調整”。

到了“203條款”，拆遷補償規定則變成政府部門確定。“203條款”第二十八條中寫道：“區位補償單價由市價格主管部門會同市房屋拆遷管理部門確定，定期公佈。”

南京市相關部門實際運作過程中也不是每年公佈，現行南京市拆遷補償標準依然是2000年公佈的。

有本地地産界人士稱，在南京房價猛增的近幾年裏，某些區塊的拆遷補償大幅下降。南京市下關區房屋拆遷安置辦公室的有關材料顯示，2000年9月時，五級土地的拆遷補償價格為2600元／平米，三年後的今天，補償卻只有2000元／平米。

法律困境

拆遷過程中，大量具有決定意義的行為均是行政機關的行政行為，如拆遷許可、拆遷裁決、責令強制搬遷，拆遷人與被拆遷人或者利害關係人不服均可提起行政訴訟，同時被拆遷人也可以要求政府履行法定職責為由要求政府保護其合法權利。

但是卻沒有一戶業主提起行政訴訟。更令拆遷戶頭疼的是，《城市房屋拆遷管理條例》第六條還規定，訴訟期間，拆遷人可以依法申請人民法院先予執行。

“203條款”第二十條的規定則更具體：拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償協議的，經當事人申請，由市房屋拆遷管理部門裁決。拆遷人依照裁決已給予貨幣補償或者提供産權調換房屋、週轉用房的，訴訟期間不停止拆遷的執行。

於是，政府有權實施行政裁決，卻往往無需面對法律訴訟。即使經過法院審判後，結果表明該“裁決”是錯誤的，但那時，“強制拆遷”早已結束。

草擬中的司法解釋顯然意識到了上述問題。

保護拆遷戶的司法解釋

在司法解釋徵求意見稿的開頭就點明，為進一步提高城市房屋拆遷行政案件的審判品質，維護拆遷當事人，特別是被拆遷人合法權益，保障建設項目順利進行，根據《中華人民共和國行政訴訟法》、國務院《城市房屋拆遷管理條例》等有關法律、法規、司法解釋的規定，結合審判實際，制定本規定。

對於拆遷戶最關心的自身利益，“意見稿”中作出了細緻而嚴格的規定：

人民法院在對拆遷許可合法性審查中增加了“安置房源是否落實；拆遷範圍內房屋産權、産籍是否清晰”兩項內容。

對於不符合審查條件就頒發房屋拆遷許可證的，人民法院應將判決撤銷。這其中，新添的兩項內容，無疑從法律的高度明確主張了拆遷戶的權益。而在以往，“上述內容在江蘇省地方性法規有所體現，但不明晰，徵求稿將之明確闡釋出來了並交待其隱含的法律後果，這是起草者的智慧。”顧大松評價道。

具體到房屋價格的評估，“意見稿”的規定同樣嚴格：人民法院在對房地産市場評估價格合法性審查中，應當審查作出房地産評估的機構是否具備省一級人民政府規定的資質，非規定機構的評估不能作為認定具體行政行為合法的證據。

對於拆遷人或被拆遷人單方委託的評估，相對方有異議的，訴訟中可以申請人民法院重新組織評估。

細化至貨幣補償的標準，“意見稿”也作了非常詳細的司法解釋：貨幣補償標準的審查，應當綜合考慮拆遷房屋的區位、用途、建築面積等因素，補償安置裁決確定的貨幣補償金額標準，“低於公佈的同類地區、同一時間二手房市場成交均價90%的，不能作為認定補償安置裁決合法的依據。”

鼓勵行政訴訟

“意見稿”的另一大特色是使行政訴訟的可行性大大提高。

其第一條就規定：“在城市規劃區內國有土地上實施房屋拆遷，需要對被拆遷人補償安置的，拆遷人、被拆遷人和房屋承租人對有關機關作出的拆遷許可、補償安置裁決或強制拆遷等具體行政行為不服，向人民法院提起訴訟，人民法院應作為行政案件受理。”

第三條還規定，拆遷人認為房屋拆遷管理部門不依法頒發房屋拆遷許可證，被拆遷人認為房屋拆遷管理部門不履行監督、查處拆遷人挪用安置資金、未提供符合國家品質安全標準安置房屋等法定職責的，人民法院應作為行政案件受理。

在這個司法解釋中，行政訴訟費只需100元。

至於強制拆遷，似乎也到了退出歷史舞臺的時刻。一位熟悉內情的律師告訴記者，這個司法解釋的基本精神是，不再支援強制拆遷，“法院不再主動介入強制拆遷，也即是否認公檢法司聯合實施強制拆遷行為的做法”。

意見稿明確規定，“被拆遷人或房屋承租人認為市、縣人民政府組織的強制拆遷違法，應以組織強制拆遷的市、縣人民政府為被告，具體實施強制拆遷的部門作為第三人參與訴訟。”

此外，如果“兩個以上當事人對同一行政機關的拆遷決定等具體行政行為不服，同時提起行政訴訟的，人民法院應當作為一個案件立案受理”。顧大松對此條款的理解是，多個拆遷戶的案件合而為一，將改變過去那種將對一個拆遷行政行為提起的集團訴訟分拆開來、“分而治之”的不符合法律規定的做法。（左志堅）

21世紀經濟報道2003年09月27日