如果你想知道何為國資委，或者更準確地説，國資委的大致素描，那就看看長沙吧。始於2000年春夏之交的長沙國企改制，最具備價值的並不是具體的改革方案，而是誰制訂了改革政策，並大力推行之，而且也確實卓有成效地推行了下去。

    這個問題之所以重要，是因為此前國資管理體系是所謂的“五龍治水”，其積弊是事權不一，遇事推諉，難以振作。長沙市居然將“五龍治水”的局面———這是一個舉國頭疼了多少年的老問題———化解于無形，顯然隱含著極強的制度創新意義。

    將“五龍治水”的局面化解于無形的機構是長沙市企業改革辦公室，如果此前對這個機構還缺乏足夠的理解的話，那麼國資委的橫空出世使觀察者突然明白，所謂的長沙市企業改革辦，在此前事實上已經類似國資委。

    甚至長沙市的部分官員也樂於如此理解，他們開玩笑説，把企業改革辦的牌子一摘，把國資委牌子一挂，然後稍事調整，簡直就是一個國資委的雛形。

    這個雛形出現于1997年，振作于1999年，發力於2000年，沉默于2001年，隨後再度成為關注的焦點。其間波瀾，多有起伏，而最終大有成效，考量的不僅僅是平衡各利益主體的經濟智慧，更重要的考量在於政治智慧：在現有的制度框架內適度制度創新，有過則改之，有功則沉默以堅持。現在，國資變局形勢已經明朗，長沙終於可以張大旗幟，繼續前進。

    長沙市改革辦的尷尬前生

    1997年，長沙改制工作團成立，這是一個很怪異的部門，官方公開的説辭是“為了提高改革的工作效率”，而實際上只是一個臨時的協調機構。這個協調機構規格甚高，長沙市委秘書長擔任政委，主管工業的副市長擔任團長。

    如此安排，實則基於良苦用心。首先，既然需要協調，顯然是因為政令不一，政令不一，自然政令難行，那麼為什麼難行呢？其次，以主要市領導領銜擔綱，顯然是希望以政府權威開路，強力推行。

    如果再看一看該機構的構成———市委辦公廳、市政府辦公廳、市委組織部、市政府經濟研究室、財政局、國資局、勞動局、國土局、房産局、工商局———則市政府經濟研究室的存在，還透露出第三個資訊：改革方案並沒有一個完整的風貌。

    換言之，在該機構裏，前三者是協調者，後六者是被協調者，市政府經濟研究室則致力於改革方案設計。

    但是如此機構，如此設置，名正固然是名正了，不過言卻不順：職責在於協調，人權、財權、事權依然散落于各部門，根本沒有討價還價的能力。

    此類弊端既然一眼可見，為什麼只好如此呢？時任改制工作團辦公室副主任的羅放良回答説，“據我了解，當時還沒有一個地方成立這樣的一個專門機構”。在成立此工作團前，長沙有關人員考察了很多省份，希望找到解決之道，結果無功而返。因此，也只好摸著石頭過河。

    強勢改革辦如何降伏“五龍”

    改制工作團是個領導機構，至於具體的協調事宜則由所屬的改革辦公室來執行。既然改制工作團名正而言不順，改革辦的日子也大致如此，難有作為。

    改革辦爭取權力的過程，也就是市政府決心越下越大的過程，而後者顯然使前者的努力獲得了合法性，以及可能性。

    1999年12月，長沙市委、市政府發佈29號文件，改革辦事實上開始擁有局部權力。其中，最具實質性的，是擁有了安置職工所需要的資産處置權力。

    此文一發，全局震蕩，其間責權利的爭奪與界定屢有衝突。據當事人回憶，在1999年的一次各部門協調會議上，長沙市勞動局不滿改革辦，曾大發雷霆。因為改革辦要求更多的職工安置權，而勞動局認為如此一來有違勞動法，遂斷然拒絕。

    此次衝突表面上看起來是業務之爭，實際上則是權力之爭。因為一旦如此，勞動局地位必然下降，而改革辦此長彼消，乘勢而上：不單純擁有職工安置權，還擁有了部分資産處置權。難怪當時勞動局局長震怒之餘，黯然有歸隱之意，“把勞動局撤了吧”，撂下這話，遂欲拂袖而走。

    同樣深表不滿的是財政局。改革辦提出，要把國資變現的資金全部留下來用於安置職工。財政局對此提出異議，認為按照慣例，此部分資金應該交財政局管理。改革辦以退為進，提出如果此部分資金全部交給財政局，那麼財政局也應該全部負擔負資産企業改革後的安置職工的資金空缺。

    這一招極具殺傷力。2000年，長沙市國企職工有10萬之眾，即使把所有國資———包括土地、資産———完全變現，缺口依然高達5億元。財政局知難而退，從此不再吭聲。

    與財政局幾個回合下來，改革辦大獲全勝，從此之後，所有國資變現所得，一律列為改革專項基金，交由改革辦全權管理。

    接下來的對手是房産局與國土局。因為長沙國有資産品質一般，經常要通過出售公房、土地來彌補安置職工所差款項，於是衝突起焉。

    房産局不願意以優惠價將公房出售給職工，希望以市場價格賣給職工。但改革辦不答應，因為企業苦樂不均，故而主張根據企業虧損狀況按一定比例以優惠價賣給職工，如此一來，市場價格與優惠價格之間的差額，可視為職工的安置補償金。

    比如説，如果一套房子市場價格為10萬元，改革辦希望以8萬元出售給職工，那麼節余的2萬元就可以作為職工安置補償金。

    房産局自然不答應，一怒之下將“官司”打到了市領導面前。結果，改革辦不僅得到了對企業房産的處置權力，還得到了企業房産的定價權力，而且一旦認定，房産局必須批復。

    與國土局的衝突也大致如此，結果是國企改制后土地變現的資金全部由改革辦管理。

    經過兩年的拉鋸戰，2001年，長沙市發佈2號文件，明確規定，凡國企改革中安置職工的資金全部由改革辦來用於國企改革。

    同年初，在市政府的默許之下，改革辦對企業領導班子的調整有了相當的建議權。而這個建議權，實際上意味著擁有了部分人事權。

    實際上，按照組織程式，國企領導人任命權應該由組織部門來執掌，改革辦雖沒有最終的任命權，但建議權的存在，使所有國企領導都知道，改革辦一言可定：改革辦認可，組織部通常會認可；反之亦然。

    也就是説，改革辦演化的結果，就是從一個名正而言不順的協調機構，開始擁有局部的人事權、資産處置權，自此別開生面，名正而言順。

    改革辦之所以最終修成正果，與長沙市委、市政府的堅決支援有關，改革辦猶如手握尚方寶劍，勢如破竹。

    當地官員顯然樂意把它視為國資委的預演版本。據了解，長沙市已經開始思考國資委成立的事宜，市委組織部和財政局以及改革辦等部門正在擬訂意見。

    一位當地官員説，長沙改革辦為未來的國資委打下了很好的基礎，可以預見的是，長沙國資委運作將很快走上軌道，繼續領跑全國。

    長沙國企改革實例

    湖南商學院教授聶正安始終參與此事，作為旁觀者與親歷者，他的話自然具備事實權威與理論權威。

    在他看來，長沙國企改革歷經三次起伏，其中最驚心動魄的是2000年春夏之交的試點改革。此次改革以29號和3號文件為發令槍，尤其以29號文件為改革起點：改革的原則是“誰投資誰所有，誰積累誰所有”，改革的策略是“兩個置換”———通過産權轉讓置換企業的國有性質；通過一次性補償置換職工的全民身份。

    “以這樣一級政府的名義下發文件，統一改革方案，長沙是國內第一例。”聶正安説。

    當時試點的企業包括通大集團和湘江塗料，而這兩家，是長沙國企裏最為優秀者，拿最為優秀者當試點，足見長沙義無反顧之心。

    通大集團和湘江塗料走了五步棋來完成兩個置換：資産評估、購股以及量化配股、職工全民身份置換、重建法人治理結構和股改後員工招聘。而最關鍵的則是資産評估和購股以及量化配股。

    資産評估又分為兩步走，一是界定産權，二是剔除不良資産，擠乾水分。在29號和3號兩份文件中，長沙明確規定1983年底企業的凈資産和1984年1月1日以後企業稅後留利積累形成的凈資産和虧損企業由稅收減免返還、財政貼息等形成的凈資産界定為企業集體資産；從稅後留利提取的生産發展基金、新産品試製基金、生産後備基金，減去應交“兩金”(能源交通基金、預算外調節基金)、新産品試製損失(流動資産部分)、彌補職工福利基金赤字和其他消費性開支之後，全部劃為企業集體資産。接著按照“6項核銷、5項提留”的原則核銷不良資産，提取用於安置傷、病、殘、退職工費用。

    按照此規定界定之後，湘江塗料核定進入改制的優良資産為7000多萬元，其中國有資産1500萬元。通大集團進入改制的優良資産為6267萬元，其中國有資産為1800萬元。

    産權界定完之後，按照“集體資産可以量化到人”的規定，根據職工的崗位、工齡和貢獻配股。配股作為對職工身份置換的補償。湘江塗料和通大集團的總經理都憑藉優勢地位得到了比普通職工多上百倍的配股補償。

    完成這兩個關鍵步驟之後，職工與公司簽訂身份置換協議、建立新的治理結構、重新招聘員工依次完成。通大在十多天之內完成了所有的程式。

    不過令人驚訝的是，時至今日，通大集團和湘江塗料的境遇竟然是兩重天地。湘江塗料運營良好，而通大在改制後陷入困境。

    熟悉此事的當地人士説，通大之陷入困境，主要原因是經營層沒有自然權威，引起職工抵觸，以及管理失誤。而湘江塗料的主要經營者在企業工作多年，經營業績顯著，因此在改革中職工的抵觸情緒得以較快消除。

    非議蜂起

    長沙改革實踐一經披露，各地紛紛來長沙取經。與此同時，學界的批評之聲漸起，而火力最集中的兩點，一是國有資産以1984年為線來界定産權，有國有資産流失之嫌；二是量化資産到個人固然無可非議，問題是如何量化，經營者持大股是否公平。

    持論最激烈的學者是秦暉。他認為，長沙改革的方向不錯，但公正性令人生疑。

    “誰投資誰所有，誰積累誰所有”是長沙改革的原則，也就是説，只把初始投資算作國有，而以這些投資為本滾動産生的“積累”都被“界定”為內部人(“企業集體”)資産，“界定”的方式完全是行政劃撥，劃撥給企業的職工尤其是經營者。秦暉據此追問道，問題在於政府本身只是“全民”資産的看守者而非所有者，這場交易事實上是一場“看守者交易”———沒有賣方的交易。

    換句話説，如果這些企業是民營企業，董事會是否會在10天之內把88%的産權讓予別人，僅僅因為他們作為僱員還幹得不錯？秦暉的答案是，不能。

    其次是關於“領導人持大股”的問題。秦暉認為此舉忽視了起點的平等，具有明顯的“內部人改革”的局限。國有資産是全民積累，不僅僅是內部人的資産，如此操作顯然失去了公平性。更重要的問題是，在績優企業用行政手段讓領導人持大股，如果在虧空企業強制工人“平均”掏錢補窟窿，將會産生更大的社會問題。

    2000年5月，國家經貿委派調查組來長沙，否定了産權界定的做法和經營者通過配股量化持大股的操作辦法，並且要求已經改的企業進行改正。

    此後長沙改革陷入停滯，徘徊不前，聶正安説，這是長沙改革的第二個階段，也就是調整階段。

    調整中的迂迴前進

    聶正安説，長沙國企改革的核心是如何安置職工，資産的退出是為安置職工而服務，因此，兩個置換是國企改革的惟一齣路，長沙現在也沒有改變這個方向，但在操作上調整了思路。

    第一，長沙市否定了以1984年為界線的産權界定方案，明確了企業在改制時每一分錢都是國有資産。在明確所有資産都是國有資産的前提下，職工按照基本工資以及工齡得到買斷國有職工身份的補償，不和職務有任何掛鉤，同時此補償不能轉化為股權。而2000年上半年的改革中，買斷國有職工身份的補償是通過配股形式體現，配股則主要根據職務來量化，因此被職工認為不公平。同時此舉也被理論界詬病為導致人人持股，出現了新的大鍋飯和搭便車的行為。至於改革後新公司的股本金，全部由現金購買組成，企業的經營者也沒有任何優惠條件如配股。但為了解決平均持股和分散持股的問題，有企業在購買股權時設立了一定的資金門檻。

    聶正安教授認為長沙調整後的大體思路有三。第一為國有資産退出尋求到了一條安全通道。第二在職工置換身份時體現了補償的公平性。第三在改革後有利於建立科學的法人治理結構，解決分散持股和平均持股的問題，建立有效的大股東結構。

    從2002年開始，長沙市再次以迅猛之勢推動改革。2002年改革的企業有32家，涉及職工3.7萬人，推進基本順利。今年長沙國企改革的目標是30家，安置職工3萬人。

    “今年是決戰之年，成敗在今年一役，”長沙市一位高級官員説，“明年將是掃尾年，也有近30家企業，3萬職工。而如何安置好10萬職工，是改革辦的主要任務。”（栗源）

    南方週末 2003年03月28日