對話者：王太元（中國人民公安大學治安係副教授 ）

     詹新慧（人民網記者）

     自10月1日起，小城鎮戶籍管理制度改革從試點走向全面實施。我們該如何認識今天正在進行的戶籍改革呢？專家訪談告訴我們：要區別對待戶籍管理中不同內容，要對行政控制人口遷移所帶來的弊病給予足夠的重視，要用國家立法規範、社會經濟調控、個人自主選擇三種手段結合的方式調控人口遷移，要堅持同步、平滑、穩步的原則改革戶籍制度，最終實現戶籍遷徙自由。　

     1958年1月9日全國人民代表大會常務委員會第九十一次會議通過了《中華人民共和國戶口登記條例》，嚴格劃分出農業戶口和非農業戶口，控制農業人口遷往城市。2001年3月30日，國務院批轉公安部關於推進小城鎮戶籍管理制度改革意見，明確從今年10月1日起，小城鎮戶籍管理制度改革從試點走向全面實施。一石激起千層浪，戶籍制度歷經數十年終於開始鬆動，這也使得各方專家、學者開始從不同角度、不同層面解剖戶籍制度，探討戶籍改革。到底我國現行的戶籍制度是怎樣的？戶籍制度該怎樣改才能和現在的社會經濟發展相適應？戶口真的有一天會消失嗎？帶著這些問題，記者採訪了中國人民公安大學治安係副教授，請他就戶籍、戶籍制度以及戶籍改革的有關問題進行了解答。

    詹新慧（以下簡稱"詹"）：請你先簡單介紹我國戶籍制度的現狀？

     王太元（以下簡稱"王"）：現行的戶籍制度是一種二元分割結構，它是和我國長期以來存在的城鄉二元分割相適應的。一直以來，戶籍管理分為三部門，一是對人口基本資訊的管理，這種管理古今中外各國都有；二是對社區的公共安全管理，三是對人口遷徙的行政控制。目前説到的戶籍制度改革，主要是改革人口遷徙的行政控制。而對於前兩種，非但不能減弱，還應該加強，系統地、全面地、連續性地做好人口基本資訊管理，科學依法完善社區公共安全管理。

    遷移選擇有四種，第一是計劃分配遷徙，第二是工作調動遷徙，第三是安置處置遷徙，第四是居民投親遷徙。在這四種遷徙選擇中最簡單的是計劃遷徙，只要納入國家計劃範圍就可以了。最難的可能就是投親。根據上述遷移類型，國家對遷移制度的行政控制又分了四個層次，一是從嚴控制層次，主要控制從非農轉農；二是適當控制層次，從小城鎮到小城市，從小城市到大城市都在此範圍內；三是不予控制層次，象同等市、鎮、鄉之間的遷移；四是鼓勵流動層次，包括人才流動，幹部調配等。

     詹：為什麼現在對改革"人口遷徙的行政控制"呼聲有很高的要求？它的弊病在哪？

     王：因為我國目前的人口遷徙調控方式採用的是單一的行政控制手段，因此不可避免的帶來一些弊病：

    1 政治方面。擴大和固化了城鄉差別，使得它與"以工農聯盟為基礎"的社會主義國家不相符合。而這種以主要出生、血緣的"市鎮戶口"來決定人們生産、生活不符合現代社會的平等原則，帶有明顯的封建等級色彩。最主要的是以內部政策指導行政調控缺乏社會監督，形成了又一種壟斷，有可能演變為腐敗的溫床。

    2 經濟方面。城市經濟因缺少人口壓力而缺乏購買力、缺少市場，會畸形發展，而農村因剩餘勞動力無法轉移將長期不能擺脫貧困；人才、人力、人口無法按社會需要和運作規律協調發展、合理流動、優化配置，會使整個社會發展遲滯；對市鎮居民的補貼福利、對老少邊窮地區的經濟扶持，以及對城鄉居民的貧困救濟，將使財政支出愈加增大，社會負擔沉重。

    3 社會方面。人口交流的隔絕，形成了城鄉分離、隔絕的"二元經濟"，雖能在短時期保持穩定，卻導致經濟、社會發展的緩慢、畸形與動蕩波折；大量農村剩餘勞動力不能遷入市鎮、轉向非農業，也阻礙了城市的快速發展。

    4 人口方面。長期嚴密實施的戶口遷移制度，使得遷移的總量日趨萎縮、距離日漸縮短，嚴重妨礙了中國人口生理素質改善和科技文化素質提高；而由於不能實現正常的人口遷移，一些暗箱操作增加，形成並加重了中國戶政現有的登記不全、統計失實和流動人口劇增等問題。

     詹：看來用行政控制人口遷移確實有弊病，那麼該如何改變這種單一的行政控制狀況呢？

     王：要從根本上改變人口遷移方式，就要變目前的行政調控為主轉為經濟調控為主，輔之以依法調控，形成以國家立法規範、社會經濟調控、個人自主選擇的遷徙調控新格局。因為從根本上來講，一個人能否進入某個城市，關鍵是看你能否在這個城市合法生存，是否具備生存能力。你具備了能力，不給你戶口你也一樣生存，而不具備能力，則有戶口也一樣會餓死。以美國為例，美國沒有行政限制，但是有經濟限制。如果你想到曼哈頓居住，肯定不用行政限制，關鍵看你有沒有那麼多錢。

     詹：但是，如果誰有錢誰就能自由遷徙，會不會導致有錢人都向大城市擁擠，給大城市帶來諸多問題，也同時導致地區發展不平衡呢？

     王：首先應該明確一個問題，是不是因為外來人口多了就一定帶來城市社會病。不可否認城市外來人口多了，確實增加了城市的負擔，增加了城市各方面的壓力，但我們同時還要看到外來人口對城市發展的貢獻。至於人口遷徙會導致地區發展不平衡，我想，地區發展的不平衡是一種歷史發展過程中的不平衡，是一種歷史的不平等，尤其是國家對大、特大城市資源的傾斜造成的，和人口遷徙沒有必然的因果關係。試想，一個有錢的農民你不讓他進城發展，是不是他就一定願意在農村投資發展呢？如果他能進城發展，再反過來帶動農村建設，這怎麼會導致不平衡呢？應該是在逐步消滅城鄉差距，加快了農村的發展步伐。

     詹：改革戶籍制度是不是可以簡單的理解為取消戶口，讓全國人民自由流動、自由遷徙呢？它的最終目的是什麼？

     王：戶籍制度改革要堅持同步、平滑、穩步的原則，要著重考慮到人才、人力的合理流動和調配，要在保證社會經濟秩序穩定的前提下，滿足人們自由遷徙的意願。戶籍制度改革的最終目的是實現遷徙自由。遷徙自由和自由遷徙是有本質區別的。法律意義上的遷徙自由是指在國家法律規定的範圍內選擇居住地的權利。改革戶籍制度，就是還自由選擇居住權的權利給人民，讓每個人根據自己的情況自主選擇，而不受其他因素的影響。但這並不是説就此取消戶口了，相反要加強對戶籍的科學依法管理，完善戶籍資訊登記制度，使遷徙自由有更合法的手續和途徑。

     詹：目前，關於戶籍制度的改革小城鎮已經全面鋪開了，什麼時候才能在大城市、特大城市進行呢？要知道，現在群眾意見最大的恰恰是這些城市的戶口限制問題。

     王：從1997年開始，中國戶政領域從兩方面繼續深化改革。一是小城鎮戶口制度改革試點，為在小城鎮已有合法穩定的非農職業或生活來源、在有合法固定住所後居住已滿兩年的一些人，辦理該城鎮的常住戶口。按照原定計劃，這項改革今年將全面展開。二是1998年的戶口遷移改革四項新措施：實行嬰兒落戶隨父隨母自願的政策；放寬解決夫妻分居問題的戶口政策；注意解決年老父母投靠子女的問題；嘗試放寬因投資等原因遷入城市的條件。

    中國南北方、東西方之間差距巨大，各地實施這些改革的時間、方式、條件、程式等不同，是很正常的，特別是北京、上海等特大城市、大城市的人民政府，根據自身實際情況制定具體政策、適當變通，更是必不可少的。

    人民網 2001-10-01