世界銀行中國環境報告敦促國家發展戰略採取新的模式

    世行報告肯定了中國在三個領域取得的成功，即，（1）90年代後五年減少工業廢氣廢水排放取得廣泛成果，減少了絕對排放量；（2）通過大規模投資開展恢復森林植被和植樹造林活動扭轉了森林減少的趨勢；（3）通過實施大規模的預防治理項目扭轉了灌區土地二次鹽鹼化的趨勢。

    世界銀行中國局黃育川局長説："對於任何處在中國目前經濟發展狀況的國家這些成就都可以説是史無前例的，但這並不意味著勝利在望，在未來10年環境的挑戰會越來越大，越來越複雜化，政府要想取得進一步的進展就必須重新調整其做法。"

    世行中國環境報告是在10家中國研究機構、大學和民間組織的協助下由一個世行課題組編寫的。報告審視了環境現狀，對過去10年政府環保工作取得的成效做了評估，就如何應對中國未來5－10年所面臨的新的挑戰提出了建議。

    總的來説，世行報告敦促中國採取更加主動的環境戰略，目前的做法主要是糾正過去的發展決策對環境造成的不利影響，而將來應該更加強調首先是避免或最大限度地減少發展政策對環境造成的不利影響，必須把環境可持續發展的觀念牢牢地貫穿于計劃和發展的各個有關方面。

    世行報告就政府怎樣才能做到這一點提出了大量建議，尤其是把重點放在負責環境可持續發展的主管部門和指導他們工作的政策法規框架上。世行課題組還審視了很多政府的大型環境投資項目，認為提高環境投資項目的成效是大有可為的。

    世行報告提出的主要建議包括：

    機構方面：

    加強各部門間的協調。必須建立一種協調各部門工作的強有力的機制，減少重疊和扯皮現象，最大限度地提高協同效應，解決爭議。一種選擇方案是重新成立一個類似于國務院國家環境保護委員會的機構（環保委在1998年政府機構改革中撤消）。

    將環境可持續發展貫穿于各項工作。政府負責經濟、計劃和自然資源管理的部門必須調整其政策和目標，從而（1）將環境可持續發展的觀念完全融入其發展目標；（2）強調他們的首要作用是國家資源的管理者；（3）盡可能剝離資源開採的職能；（4）重新審視其政策和業務計劃，消除發展與環境的矛盾；（5）增加對環境可持續發展戰略的研究、設計和實施的支援力度。

    改革生物多樣性保護模式。為了加強中國生物多樣性保護和管理模式，應該建立一個負責國家自然保護區的獨立機構來負責管理對國家和全球具有重要意義的自然保護區，並使其逐步成為一個高水準的自然保護區管理中心，代表國家參加國際自然保護論壇，為省以下的同類機構提供指導和制定標準。

    整合缺水地區的江河流域管理。需要成立新的單獨的江河流域管理機構，其治理結構要充分保證各主要利益相關者－主要是省政府能有效地參與其決策過程。

    環保機構

    加強環保部門的能力和效率，尤其是把重點放在地方環保部門，需要增強縣鄉級環保部門的技術能力和資源，加強上級環保部門的監督監管力度以防止經濟發展中日益嚴重的地方主義。

    加強法制，尤其是要制定一整套強有力的環境法，並有公正的司法部門作後盾，對法律做出解釋，裁決對法律法規的爭議。

    繼續促進公眾參與環境決策，強調把參與面擴大到東部較富裕地區以外的其他地區。

    措施

    加強現有治理規定的實施力度以充分發揮其潛力，包括把管理工作的重點放在污染大戶和主要污染領域，繼續調整污染繳費標準以增強其激勵效果，繼續改革環保部門的財政預算體制。

    開發新的治理措施來對付新出現的污染治理問題，應考慮建立一個許可證制度，要求所有的污染源（工業、市政、甚至大規模集約型牲畜生産單位），無論業主是誰，都必須申請經營許可證，必須交納行政管理費來負擔發放許可證的成本，還需要建立一個懲治違反許可證條款行為的分級遞增罰款制度。

    繼續制定補充治理策略，包括經濟的、自願的和公共資訊披露措施。

    其他手段，包括繼續推進以改善環境為目標的價格改革，加強對貧困與土地退化之間聯繫的重視，調整開發自然資源的政策方針。

    投資

    增加實際環保經費，加大基本能力建設撥款。

    集中精力解決優先問題。環保部門需要（也應允許他們）集中精力解決污染管理和治理問題，同時，在把其職能範圍擴大到“生態”或“綠色”環境議程時應審慎和有選擇地確定其作用。

    提高生態建設保護項目的投資效益，更多地強調解決造成土地退化的根本的社會和經濟原因而不是治標。

    增加城市環境基礎設施投資，考慮開闢新的公共資金來源（如發行市政債券），或者增加私營部門參與。

    不要急於求成，對環境改善規劃應深思熟慮。投入更多的時間和資源進行環境改善規劃的的可行性研究，增強對投資成本效益的重視，不要過於強調硬體建設投資，應增加人力資本投資，避免在重點問題得到解決之前就擴大工作議程。

    世行網站 2001年08月22日