□秦暉（清華大學歷史系教授）

    第三部門（又名NGO、非政府組織）在中國是市場化改革進程中出現的新事物。然而在國人的視野中，它更多的是以其對全球化進程的抗議立場而不斷受到關注的。這兩年在西雅圖等地召開的WTO會議，幾乎都受到了來自各國NGO組織的反對。隨著中國的入世，NGO和 WTO 的關係引起了人們的注意。如何看待這兩者的關係？尤其是，如何看待中國第三部門和市場經濟之間的關係？

    在本文作者看來，中國這種發展中國家的第三部門與發達國家有所不同：在發達國家，第三部門的作用在於調節“市場和政府失靈”；但在中國，第三部門的發展與市場經濟的建立不是對立的，而是互為促進的。

    什麼是“第三部門”？

    第三部門這個概念在1970 年代末的西方開始形成並流行，如今已經影響到非常廣泛的社會領域。據統計，現在在美國的各部門中，大概20％的勞動力和15％的經濟總量存在於第三部門，而且越來越大，形成一個潛力非常巨大的新潮流。這裡講的第三部門，現在有人稱為“志願者部門”，有人稱為“非政府組織”，就是所謂的NGO（Non － gov ern mental Organi zation），還有人稱之為“非營利機構”，也就是NPO （ Non － prof itable Organi zation ）。從邏輯上講，我認為可以將這種既是非政府又是非營利性的組織看作一種具有邏輯一致性的現代社會産物，它是在社會政治經濟發展到一個相當程度後發展出來的。關於第三部門的範圍和具體定義，還存在著各種不同的意見。這裡我們可以不談具體分類問題，單從人類組織的形成——運作機制和組織的功能目的而言，從邏輯上可以形成兩個維度，由此來劃分各個“部門”。請看下圖：

    公　益

    　｜

    第一部門　｜　第三部門

    （政府組織）　｜（非政府、非營利組織）

    　｜

    強制—————————————＋————————————志願

    　｜

    ？｜第二部門

    （政企不分的傳統體制）｜（企業、營利組織）

    　｜

    私　益

    圖中的縱坐標，上端是公益，也就是説組織的功能目的是為了公益，用經濟學行話説就是提供“公共物品”。下端是私益，就是提供“私人物品”。圖中的橫坐標，左端是強制，右端是志願（自由選擇）。這樣就形成了四個象限。

    我們先來看左上方的“第一部門”，也就是政府部門：現代社會需要政府組織，不是為了給皇帝當管家替他經營“家天下”，不是為了某個人或某群人的私人利益，而是通過民主程式受國民的委託，來為大家提供公共物品，就是公益。政府運用公民授予的行政權力通過徵稅來獲取資源，用以維護公共秩序、提供公共福利。政府徵稅與行政運作都是強制性的，“福利國家”不同於慈善組織，就在於它是靠強制，而不是靠自願來實現轉移支付的。就是説，政府（特指現代民主政府）是“通過強制機制提供公益”的組織，在上圖的坐標係中就是左上方的那個象限。

    與此相反，在發達國家，經濟活動的主體是市場中的企業組織。上圖右下方的象限代表這類組織，即“第二部門”，通常稱為企業部門，或者營利部門。它按照自由選擇、自願交易、契約合意的市場原則運作，追求參與者自身利益的最大化（工人追求工資盡可能高，投資者追求回報盡可能高）。因此我們説它是“通過自願機制提供私人物品”的組織。

    右上方的這個象限，即“通過志願機制提供公共物品”的組織，也就是我們説的NGO或者 NPO 。可以這麼理解：如果強調它跟強制機制的區別，那麼它就是 NGO ，如果強調它的非營利性或公益性，那麼它就是 NPO 。兩者都是相對於政府部門和企業部門而言。

    為什麼需要這樣一個部門呢？現在的研究者一般認為是由於所謂“政府失靈”和“市場失靈”，特別是由於所謂“第二種政府失靈與市場失靈”。

    什麼叫“第二種”失靈呢？

    本來，政府失靈通常指的是政府在提供私人物品上的職能失靈，比如政府辦企業不僅沒有效率，還往往導致權力“尋租”，形成腐敗。於是人們要改革，“不找市長找市場”。而市場失靈則通常指市場機制在提供公共物品上的失靈。這是由於公共物品具有“外部性”，回報與付出無法對應，如果靠利益驅動就會造成“搭便車”、“三個和尚沒水吃”的困境。所以解決公共物品供給要“不找市場找市長”。於是公益靠政府，私益靠市場便成了一般共識。這種意義上的政府失靈與市場失靈是互為解決的，即市場失靈之處可以指望政府，政府失靈之處可以指望市場，這樣也就體現不出需要第三種組織了。

    可是隨著當代民主福利國家與自由市場體制這兩種選擇都出現問題，人們又提出了“第二種市場失靈”和“第二種政府失靈”。

    所謂第二種市場失靈指的是：市場不僅在提供公共物品上存在著失靈，在提供私人物品時，市場也有一些功能缺陷。例如主要由於市場經濟條件下的資訊不對稱，消費者無法有效地識別商品品質，於是消費者權益保護就成了單靠市場交換不能解決的一個問題，需要有“消協”這類組織存在。

    另一方面，政府不僅在從事競爭性私人物品的生産中存在著失靈，在公共事務方面，政府也有失靈之處。例如民主政府的社會政策往往有一種“中位取向”，作為受選民委託者，它往往體現大多數選民的利益，而不能很好地滿足社會中那些最弱勢群體、以及其他特殊群體的需要。例如婦女、兒童、殘疾人、赤貧者的保護等等。同時，即使政府能夠提供服務也有個效率與成本問題。政府作為僱員機構都具有官僚組織的弱點，運作成本高，容易導致浪費與文牘主義。因此需要志願組織的介入，它們有特殊的熱情而不是冷冰冰的“公事公辦”，成本也較政府要低。

    還有人指出，社會除了維持一般意義上的公共物品供給外，還應該有追求理想的先鋒式“實驗需求”，而惟利是圖的市場組織（企業）不會去做這類無利可圖的事，政府組織用強制機制做“社會實驗”則可能導致烏托邦災難，所以，志願者組織就成為這類實驗的合適手段。實驗成功社會可以受益，實驗失敗社會也不會受害。

    發達國家的第三部門是在第一部門和第二部門高度發展成熟後，其失靈充分表現出來以後才産生的。1930 年代經濟大蕭條引發的市場體制危機，1970 年代後所謂凱恩斯主義及福利國家的危機促使人們去探索一種新機制。在國家－政治領域就出現了“既不是自由市場，又不是福利國家”的“第三條道路”取向，而在社會生活領域，第三部門便應運而生。可見它的邏輯前提就是現代社會中的市場失靈與政府失靈———這裡要強調“現代”這兩個字，也就是説它是現代民主福利國家的失靈，規範競爭的公平市場的失靈。然而，在社會還沒有形成規範的第一、第二部門的時候，又會發生什麼情況呢？

    這就要提到圖中左下方的這個象限了。這就是“通過強制機制提供私人物品”的“第四象限”（英語“部門”與數學中的象限是同一個詞sec tor ，所以也可以説是“第四部門”）。這個象限在當代第三部門理論中是沒人提到的，因為這個問題對於現代民主國家來説已經不是一個問題了。在民主制下，由公眾授權的強制機制只能用於公益；而在法治下的規範市場中，私人物品只能通過自願交易獲取。無論哪種情況，強制機制原則上都不能用於私益。但是對於非現代國家來説，它就是個大問題。

    在不發達、欠民主的條件下，官府強制機制並不是只用於公益的，換言之，行政權力在傳統專制條件下往往成為私人利益、小集團利益的提供者，而不是公益－公共物品的提供者。傳統王朝時代所謂的“家天下”就是這個意思。例如劉邦當初本是個流氓，他父親斥責他説，你看你整天遊手好閒，而你哥哥就掙下了多大一份産業！後來劉邦當了皇帝，把他父親接到長安，得意地説：“某之産業，孰與仲多？”（我這産業比我哥的多吧？）也就是説天下是他私人的産業，而不受制約的權力就成了提供私人物品的工具。

    而另一方面，那時的“市場”缺乏契約自由、公平交易的法治基礎，盛行馬克思所説的“權力捉弄財産”的規則，強權壟斷、欺行霸市、仗勢豪奪並不希奇。正如白居易《賣炭翁》詩所説的：“一車炭重千余斤，宮使驅將惜不得。半匹紅綃一丈綾，係向牛頭充炭值。”這樣的“市場”提供私人物品遠不是僅僅通過自由交易，它在很大程度上是以權謀私、“尋租”索貢的場所。

    總而言之，在現代民主與現代市場體制尚未形成的不發達狀態下，強制手段可以用來提供私人物品而非提供公益（因此那時的官府尚未形成“第一部門”），私人物品也可以通過強權而非通過自由交易來獲取（因此那時的“市場”尚未形成“第二部門”）。這兩者綜合，恰恰就是上圖中的“第四”象限，即那種政企不分的傳統體制———“通過強制機制提供私益”的機制。而所謂現代化過程，就是要消除這個“第四部門”，即一方面通過民主化進程使強制機制只能用於提供公共物品，“家天下”變成“公天下”，從而形成第一部門———現代政府組織；另一方面通過市場化進程使私人物品只能通過自由交易來提供，“賣炭翁”變成自由交易者，從而形成第二部門———現代企業組織。只有在這兩者産生之後，“第三部門”才能有真正的社會基礎。那時第一、第二部門都解決不了的問題，我們就可以試圖通過第三部門來解決。

    NGO反對 WTO ？

    當今國際上第三部門運動基本上是兩類組織的整合：一類是成員利益維護組織，例如各種行業組織，像工會、農會、行會、商會之類，以及各種社區組織、消費者組織等等。這類組織的起源較早。工會爭取的福利對於投身工會運動的個人而言是具有外部性的（與受雇于企業可以是單純為自己打工掙錢不同），亦即具有公益性。但對於工人群體或會員群體而言這種利益又是內部性的，因此它並非純粹的公益組織。一般地説，這類民間結社是現代第三部門的歷史淵源，如今也是廣義第三部門的重要組成部分。但僅有這類組織是不能構成現代第三部門的。

    另一類是純粹公益性志願者組織，有的學者稱為非成員的志願公益組織。所謂“非成員”不是説沒有成員，而是説它追求的目標，或者提供的公共物品並非僅由成員內部來享受，而是更廣義的公共利益。這方面的例子像環保組織、人權組織、婦女權益保護組織，以及形形色色的扶貧、慈善、公益基金等等。這類組織可以説是現在所謂第三部門的核心，也可以説是狹義第三部門。它的興起是現代第三部門運動真正形成的標誌，儘管它們的資源總量可能並不比成員組織擁有的資源總量多。

    按照以前學者的分析，NGO本身存在著一個由成員利益到非成員利益的過渡問題。在當代的 WTO 和 NGO 衝突中，集團利益還是很明顯的。

    比如在西雅圖抗議中表現得非常活躍的美國工會組織。美國工會為什麼反對全球化？最直接的原因是全球化造成了美國傳統産業的轉移，導致了工人失業。因此工會組織對此十分反對。發達國家的工會組織歷來是反對資本外遷的，因為本國的資本外遷，不僅可能增加工人失業，還會形成工資相對下降的壓力。所以我覺得， WTO 與 NGO 的互動是社會各個利益集團的漫長博弈過程，就是討價還價的過程。

    國內有些人認為 NGO 反對 WTO ，由於 WTO 代表跨國資本的全球化，缺少正義性，因此這種反對就代表著弱勢集團對強勢集團的反抗。這樣的結論有時很難説服人，發達國家的工會反對本國資本外遷，因為資本外遷會損害其成員的利益。但是這些資本流入發展中國家，又會增加那裏的就業機會，我們很難設想如果所有外來資本都從發展中國家撤出，發展中國家的經濟會是什麼樣子。在某種程度上，我們面對的不是所謂國家之間的矛盾，也不是單純的強勢對弱勢的問題，而是一個富餘要素代表者對稀缺要素代表者的問題。富餘要素擁有者希望發展全球市場以便輸出這些要素降低富餘度，或者輸入其他要素以相對降低本要素的富餘度，從而提高要素投入的回報率；而稀缺要素擁有者則相反，他們希望限制全球市場阻止外來要素輸入，或者阻止本國其他要素的輸出，以便維持其擁有的要素之絕對或相對稀缺度，從而維持這些要素的高回報率。

    不難理解，美國的工會跟我國的汽車、保險大王都很擔心 WTO 于己不利，而美國的出口商、投資商又跟我國進城打工族都很歡迎 WTO 可能帶來的機會（投資機會與就業就會）。

    但是我們也應該注意到，NGO運動的核心又是向著非成員利益方向發展的，故而你看它儘管反對 WTO ，卻又是通過超越本集團利益的理由來提出的。美國工會反對全球貿易自由化，主要理由並不是説它讓美國工人的就業機會受到了影響，而是説他們要求一個全球統一的勞工標準，也就是説要求發展中國家也實行發達國家的勞工保護標準。從這一點上來看，他們超越了本國的工會成員利益。

    老實説，美國工會以前並沒有怎麼關心發展中國家的勞工保護問題。相反在歷史上卻一直有濃厚的排外傳統。搞華人史的人也知道：歷史上美國幾次排華與迫害華工的風潮，都是美國工會而不是資方推動的。但是現在全球化了，你不讓別國勞工進來，卻擋不住本國的資本跑出去。換言之，只要世界上某個地方還有處境悲慘的“廉價勞工”，那些“高價勞工”的利益就受到威脅。排斥移民既不能解決問題，他們就不能不關心別國的“廉價勞工”境遇了———原則上講，只有把人家也變成高價勞工，自己這個高價勞工才能做得穩。

    這就是説，恰恰正是 WTO 機制或曰自由貿易機制，使勞工問題全球化了，也使美國工會不能不把成員利益目標擴大為超越成員利益的公益目標。從而也使工會本身從傳統行會色彩濃厚的組織變成更多具有現代 NGO 意義的組織，這樣也才使西雅圖式的國際 NGO 聯合運動成為可能。所以從某種角度看，“ WTO 的全球化”與“ NGO 的全球化”是看似相反實則相成的。

    入世後中國的第三部門

    西方國家在進行政治民主化、經濟市場化的時候，並沒有出現第三部門運動。許多發展中國家則不同，它們在第一、第二部門尚未完全形成時，就出現了第三部門運動。所謂的第三種現代化即“政府與企業之外的現代化”在歐美國家，作用並不是很明顯，但是發展中國家的 NGO 運動往往受到先進國家的影響。由於它産生的時間，就使它兼具了現代和後現代兩種意義。就像可持續發展這個全球普遍關注的問題，當初發達國家沒意識到這個問題，走了先污染後治理的路，能説發展中國家就可以不理這個問題，也先污染後治理嗎？

    同樣，我們所謂的“第三種現代化”的職能，主要也並不是歐美發達國家的後現代職能，而是通過第三部門的發展，促進公民自治意識的産生發育，與第一、第二部門形成互補。因此，這三個部門的改革在我們這裡本質上是一致的，即政治民主化、經濟市場化與社會自治化是個三位一體的過程。

    一般説來，在西方發達市場化條件下，勞務、資本等資源都由市場來調節，而第三部門的作用是針對這種調節的弊病即“市場失靈”的。但在中國，第一、第二部門發展恰恰要得力於第三部門的發展，“市場有效”“民主國家”要以 NGO 的發展為條件。

    例如所謂的“勞力東進，資本西進”的問題，像廣東東莞這個地區，如今台灣資本大量涌入，近幾年經濟超常增長， GDP 在短短時間內一翻再翻，但是與經濟飛速發展並存的，卻是勞工報酬增長的停滯。據統計東莞有150 萬戶籍人口，卻有400 萬的外來工。按古典經濟學原理，一個地區資本積累多了，工人工資就會上漲，工人工資上漲了，資本家就會想辦法去尋找更加廉價的勞動力，就會導致資本的遷移，形成向內地梯次進入的格局。但東莞的情況並非如此，這裡投資日益密集，勞務卻仍然廉價，資本也就不願“西進”。

    有人就認為這種弊病是市場自由太多造成的：由於廉價勞動力不斷擁入，使得當地的工資水準被壓低到“市場均衡”水準。他們的解決辦法就是再築壁壘，把“廉價勞動力”東進的路掐斷，這樣東莞的工資自然要上升，升了工資，資本無利可圖，就會去西部尋找廉價勞動力，於是資本就西進了。

    有趣的是這個解釋同時可以迎合兩個不同立場：當地有些官員認為既然是市場經濟的規律，打工者工資低待遇差就不關我的事。而有的人則反過來以此為理由譴責市場經濟不人道，要求禁止勞動市場開放，限制西部農民到東部打工，據説這不但合乎道義，也能迫使資本西進。

    這其實是沒有道理的，如果勞力東進資本就不會西進，那麼在東部和西部內部的窮地方富地方之間也如此：窮縣人到富縣打工，富縣資本就不會投入窮縣，依此類推，窮鄉與富鄉、窮村與富村間也當如此。照這樣推論下去，恐怕只有勞力完全不流動的農奴制才最符合投資均衡原理了？

    其實，像東莞這種外地勞工待遇畸差的現象根本不能用“市場均衡工資”來解釋，理由很簡單：真正的市場均衡機制是一視同仁的。勞動過密會降低工資，資本過密會抬高工資，這兩種因素在東莞都存在，這些年來資本進入東莞的速度至少不亞於勞工輸入，總的説來勞資要素配置比例未必變得不利於勞方。事實上東莞本地人工資也的確與經濟同步增長。但有的人一邊用資本過密解釋本地人工資之高，一邊用勞動過密來解釋外來打工者工資之低，這叫什麼邏輯！如上所述，過去在全球化未成氣候時美國工會排斥移民勞工，因為後者的擁入可能降低本地工人的工資水準，這才是“市場均衡”的弊病。

    可是今天在東莞這些地方存在的根本不是這種問題：如今東莞本地人並不認為外來勞工對他們構成威脅。外來勞工工資待遇畸差，與市場均衡不能説毫無關係，但主要並不是市場均衡現象。外來勞工在東莞完全是一盤散沙，面對權（政府）－錢（資方）－身份（當地戶籍者）三位一體的陣勢，哪還有一點討價還價的餘地！這絕非勞動“過度供給”所能解釋。可以説，當地外來勞工工資低於市場均衡水準，而當地人則高於這一水準，這恰恰不符合市場經濟規律。

    這種現象正是由於第三部門欠發達造成的。若是第三部門活躍，社會上又有公益組織保護困難群體的權益，各方面排除超經濟因素，在公民權利平等的條件下討價還價形成真正的“市場均衡”，那外來工的工資會高得多———起碼與本地人的差距會大大縮小。而資本西進以尋求更低的“市場均衡工資”的動力也會大得多。實際上正是這樣的機制，使上述那種“惟有農奴制才能投資均衡”的邏輯不會成立，發達國家的勞動力向資本密集區自由流動並不會阻礙資本向勞動密集區的流動。中國也只有這樣，才能夠在市場機制的基礎上結合國家調控政策的引導，實現“勞力東進”與“資本西進”的要素配置優化過程。

    可見，當今中國第三部門的發展與市場經濟的建立不是對立的，而是互為促進的。在計劃經濟時代中國沒有市場機制，同時也根本沒有什麼NGO、 NPO 。正是走向市場經濟使中國出現了“政企分開”，也出現了政、企之外的第三部門因素的成長。反過來正如上述分析所示，中國第三部門的發展也不會阻礙、而只會促進市場機制的發育。事實上，在中國無論市場經濟還是第三部門，它們的健康發展首先都是要消解“第四象限”並以此為基礎。因此它們的互相促進是理所當然的。

    相關書目：

    《政府與企業以外的現代化———中西公益事業史比較研究》秦暉著浙江人民出版社2000年10月

    《NGO與第三世界的政治發展》[美]朱莉費希爾著社科文獻出版社2002年7月

    南方週末　2002-08-29