春節期間，各位同志堅守在黃金周旅遊工作的第一線，身體力行地實踐了江澤民總書記“三個代表”的重要思想，保障了假日旅遊經濟的健康運作，奪取了春節旅遊黃金周的全面勝利。今天，又把138個中國優秀旅遊城市的領導和省市旅遊局的同志請來，共商治理整頓旅遊市場秩序的大計，我代表國家旅遊局、全國假日旅遊部際協調會議，對大家在假日期間的辛勤工作表示誠摯的謝意，並給大家拜一個晚年！

    我們這個會議，是根據黨中央、國務院最近一個時期對旅遊工作的重要指示精神召開的，會議的主要任務是傳達貫徹黨中央、國務院關於“大力整頓旅遊市場秩序”的精神，研究優秀旅遊城市在中國旅遊業面臨重大發展機遇的形勢下，如何率先整頓和規範旅遊市場，加快提升旅遊産業素質，全面實現城市旅遊業在新世紀的大發展。這是事關旅遊城市未來大發展和儘快實現旅遊強國目標的戰略性任務。我們要圍繞這個大目標，緊緊依靠旅遊城市的黨委和政府，調動各部門和社會各方面的力量，發揮各級旅遊部門的工作創造性，團結一致，統一行動，紮實工作，敢於碰硬，把旅遊市場秩序這個大環境整頓好，為各城市在新世紀的大發展，為加速實現旅遊強國的目標再創輝煌。

    一、旅遊業的發展狀況和目前急需解決的問題

    2001年，我國旅遊業克服困難取得了可喜的成績。全年入境旅遊接待8901萬人次，比上年增長6.7％，旅遊創匯178億美元，比上年增長9.7％；國內旅遊7.84億人次，比上年增長5.3％，國內旅遊收入3522億元人民幣，比上年增長10.9％；旅遊業總收入4995億元人民幣，比上年增長10.5％，高出國民經濟增長速度3.2個百分點；旅遊業作為國民經濟新的增長點的地位，繼續得到鞏固和加強。這些成績的取得，是與各優秀旅遊城市的努力開拓分不開的。

    2002年，世界經濟面臨著許多可變性因素，雖然我國經濟和社會形勢總體向好，但仍存在不少的困難。全行業要按照黨中央和國務院確定的工作方針，在複雜的局勢中冷靜沉著，積極應對。比較國內外旅遊業發展面對的新形勢，我國旅遊業有可能成為衰退中的世界旅遊業的新亮點，成為擴大國內經濟需求的新熱點。因此，我們要充滿信心，搶抓機遇，努力工作，爭取在世界旅遊業整體不振的格局中實現彼消我長，把更多的客流引入我國。我們要大力宣傳“中國是最理想的投資沃土，是最安全的旅遊勝地”，突出安全、穩定、祥和、歡樂的旅遊目的地形象，增強對海外旅遊者的吸引力。同時以“緊緊抓住亞洲市場，密切關注遠距離市場”的促銷策略，積極應對旅遊市場的新形勢：要利用中日邦交正常化30週年的契機，為增進中日兩國民間友好往來，組織大規模的旅遊互訪團，規模之大將創各國旅遊交往之最，影響之深也將是空前的；要以中韓建交10週年為契機，組織大規模的對南韓市場的促銷活動；同時，保持對其他周邊國家的促銷力度，爭取在動蕩多變的世界旅遊市場中作出一篇有聲有色的大文章。各國旅遊界和航空界普遍看好我國旅遊市場，“9.11”事件後，日本、歐洲增開了到中國的航線；中國和印度之間首次實現通航；周邊國家來華旅遊保持增長。去年12月份，入境接待815萬人次，同比增長16.6％；旅遊創匯15.23億美元，同比增長19.18％，這表明世界旅遊市場彼消我長的跡象已經出現。

    我國經濟的持續穩定增長，也為國內旅遊業的快速健康發展創造了條件。我國經濟持續發展的主要支撐力量在於擴大內需，由於旅遊消費基數很大，又可不斷地重復發生，對擴大內需的作用非常重要。對此，各地黨委和政府在經濟結構調整中已嘗到了發展旅遊的甜頭，對旅遊業的重視程度越來越高。從現實情況看，旅遊業拉動內需的作用是非常顯著的，僅去年三個旅遊黃金周，出遊人數就達1.8億人次，旅遊收入736億元人民幣。今年春節旅遊黃金周，全國旅遊接待和收入又有新的增長，接待人數達5158萬人次，同比增長14.7％；旅遊收入228億元人民幣，同比增長15％。其中，列入全國預報系統的31個重點旅遊城市，接待旅遊者2469萬人次，旅遊收入110.5億元人民幣。整個黃金周的安全、秩序、效益、品質都有提高，顯示出假日旅遊經濟日漸走向成熟。因此，只要我們堅定信心，奮力開拓，入境旅遊、國內旅遊都將繼續取得好成績。

    對於旅遊業近年來取得的成績，黨中央、國務院是充分肯定的。朱鎔基總理在去年初的全國旅遊發展工作會議上指出：“改革開放以來，我國旅遊業發展突飛猛進，成績顯著，令人非常高興。與22年前相比，我國旅遊業實現了跨越式發展”。美國“9.11”事件發生後，朱總理對我國旅遊業仍充滿信心，他説：“中國不僅能夠成為世界一個最大的市場，而且能夠成為一片最理想的投資樂土，一個最安全的旅遊勝地，一個更加繁榮穩定的偉大社會主義國家”。中央領導同志的指示，使我們感到了肩負的責任是沉甸甸的。我們要勇於承擔這一歷史使命，抓住機遇，與時俱進，努力實踐朱總理提出的工作目標，使中國成為“最理想的投資沃土，最安全的旅遊勝地”。

    當前，影響我國旅遊業健康發展的最大挑戰是市場經濟秩序問題。由於我國經濟體制處於轉軌時期，市場機制的不成熟必然在旅遊行業有所反映：一是旅遊市場本身不成熟，管理體制不健全，體制不順導致打架扯皮，阻礙了正常經濟秩序的建立；二是市場主體不成熟，旅遊企業尤其是旅行社企業缺乏誠信意識，短期行為嚴重，買團賣團，惡性競爭，私拿回扣，欺客宰客；三是導遊隊伍發展過快，隊伍管理、制度建設沒有及時跟上，誠信意識、服務意識和職業道德意識淡漠；四是旅遊消費者不成熟，偏好低價格，依法維權不夠，還有的追求不健康的消費，助長了市場的不規範。因此，我們所説的旅遊市場秩序問題，絕不僅是中央電視臺《焦點訪談》曝光的那一件事情和那一個地區，而是遍及各地、範圍很廣。這裡有行業自身的問題，也有其他行業通過旅遊業反映出的問題，但不管是哪些問題，終歸都要影響到旅遊業的健康發展。

    中央領導同志在充分肯定旅遊業成績的同時，也指出了旅遊業發展中存在的問題。朱鎔基總理在去年初的全國旅遊發展工作會議上指出：“目前，我國旅遊業的服務品質、管理水準、從業人員素質等方面，都遠遠不能適應旅遊業發展的需要。一些旅行社、景區景點的管理者、導遊人員違規經營、欺客宰客，損害了旅遊者的權益。旅遊企業惡意競爭，也影響了旅遊業健康發展。旅遊業是一個‘窗口行業’，這些問題的存在不僅嚴重制約旅遊業發展，損害旅遊消費者和投資者的利益，也嚴重影響我們的國際形象，必須大力整頓，堅決予以糾正”。在去年11月中央經濟工作會議上，朱總理再次指出：“現在的問題是旅遊市場秩序太亂，導遊人員拿回扣和各種‘宰客’現象嚴重，非法‘伴遊’活動敗壞社會風氣。必須堅決整頓旅遊市場秩序”。在去年國務院召開的兩次常務會議上，國務院領導同志都點到了旅遊市場秩序問題。在即將召開的全國人大會議上，朱總理在《政府工作報告》中，可能還要強調整頓旅遊市場秩序問題。錢其琛副總理在今年1月全國旅遊工作會議上也要求：“旅遊業必須痛下決心，整治好旅遊市場”。中央領導同志這樣反覆、強烈、突出地指出這些問題，是對旅遊業的關心、愛護和支援，是希望旅遊業儘快克服弊端、解決問題、更好地發展。我們一定要正確對待、正確認識、正確領會中央領導同志的指示精神，積極主動地做好我們的本職工作。這幾年旅遊業發展比較快，工作成績也比較突出，我們聽到的表揚多，看到的成績多，容易對存在的問題估計不足。這要求我們發揚黨的優良傳統和作風，發揚實事求是的精神。黨的十五屆六中全會指出，“堅持解放思想、實事求是的思想路線和思想作風，是黨順應時代進步潮流、永葆先進性的根本要求”。幾個月來，國家旅遊局黨組一次一次學習，深入分析搜尋旅遊市場存在的問題，我們認識到：在經濟體制轉軌中發展起來的旅遊業，由於市場經濟環境不成熟，産業本身不成熟，出現一些問題是很自然的。我們不要回避，更不要護短。國家旅遊局不要護短，各級旅遊局也不要護短，各優秀旅遊城市也不要護短。我們要堅定不移地按照黨中央、國務院“大力整頓旅遊市場秩序”的要求，盡最大的努力去工作，不打折扣不退縮，不辱歷史使命，力促旅遊市場秩序的好轉，力促旅遊業健康快速的發展。

    二、治理整頓好旅遊市場秩序是2002年各省市旅遊局和優秀旅遊城市的主要任務

    根據中央領導的指示精神，國家旅遊局堅決地將旅遊市場治理整頓列為全年的中心工作，制定了比較全面和完整的治理整頓工作方案。我們經過深入的研究，按照標本兼治的原則，配套出臺了《導遊人員管理實施辦法》和《旅行社管理條例實施細則》兩個部門規章、《中國優秀旅遊城市旅遊市場整頓規範主題工作年方案》、《關於建立社會導遊人員服務管理機構的指導意見》、《整頓和規範旅遊市場檢查工作方案》。這套方案可歸納為：以優秀旅遊城市為基本工作層面，充分發揮市委、市政府的主導作用，基本實現“五無”的工作目標；綜合治理與專項治理相結合，既要治理綜合環境，又要重點打擊回扣；重點建立旅遊經營活動過程中公開、合法、透明的報酬機制，打擊私自收授佣金和回扣，促成良好的旅遊市場大環境；建立規範的導遊管理機構和機制，強化日常管理；加大對旅行社的規範力度，加大開放力度，促進旅行社行業素質水準的提高。

    在年初全國旅遊工作會議部署了整頓旅遊市場秩序的工作以來，短短一個月的時間裏，各地在春節期間加班加點，為旅遊市場秩序整頓的準備和啟動做了大量工作，取得了較為顯著的工作成效。第一個積極反應──治理整頓旅遊市場秩序是優秀旅遊城市自身發展的要求。城市整體形象和城市旅遊業健康發展需要強有力的規範。北京、廈門、桂林等城市已連續幾年主動對旅遊市場秩序進行治理；在國家旅遊局部署工作之前，一部分城市已經把旅遊市場秩序的治理整頓作為全市的工作重點來抓。北京、南京、桂林、深圳、武漢、上海、三亞、大連、長春、寧波等城市的政府領導認識明確，市委、市政府已形成了旅遊市場治理整頓的主導機制，不僅積極支援開展市場整頓工作，而且提出了很高的要求。第二個積極反應是行動迅速。一些省市抓緊制定了治理整頓的工作方案；這次會上23個重點旅遊城市都提交了整頓方案，其中，南京、大連、濟南、青島、武漢、成都、西安、廈門、三亞等城市的方案已經過市政府批准，正式下發執行；大多數城市也都建立了旅遊市場整頓的領導機構，召開了全市的工作動員大會，制定了具體實施方案。其中，桂林、三亞等城市不僅方案深入，行動也領先一步，目前已經全面啟動市場整頓工作，各項措施已在春節期間實施，深入持續的市場大檢查，在全社會形成了較大的聲勢和影響。第三個積極反應是各地政府真抓真管，敢碰硬、敢揭短。各優秀旅遊城市在部署動員工作中，不約而同地提出：誰砸城市旅遊的牌子，就砸誰的飯碗！顯示了各城市對這項工作的決心和信心。桂林市領導説得好：“不相信我們共産黨的幹部，就管不好一個旅遊市場！”一些看起來難度很大的問題，在黨委和政府的主導下，都有可能得到很好地解決。如海南省為解決公對公的佣金機制，由工商部門牽頭，稅務等部門介入，政策措施已比較到位；桂林、南京等城市的公安部門介入了旅遊市場管理，實行“110”聯動，形成了強有力的綜合執法體系；武漢、長春、杭州等城市由政府牽頭，短時間內就解決了導遊公司機構、旅遊執法機構的編制等問題。因此，市委、市政府的決心是搞好旅遊市場秩序治理整頓的關鍵。

    各省旅遊局和有關部門的行動也是積極主動的。海南、山東、廣西、浙江、福建、湖北、江蘇、四川、雲南、陜西等省區對旅遊市場秩序整頓工作及時作了部署安排。海南省政府一邊進行工作部署，一邊抓緊研究“建立公對公佣金制度”問題，體現了雷厲風行、知難而進的工作作風。廣西自治區旅遊部門按照國家旅遊局15號令的要求，很快下放了導遊執業管理權，並給予桂林等城市在治理整頓期間吊銷國內旅行社經營許可證和導遊證的權利。浙江省及時調整了對導遊、旅行社管理的技術手段和辦法。山東省要求各地發揮旅遊質監部門的作用，健全旅遊質監網路，配足人員和設備，強化工作，對重大問題要一抓到底，切實解決。湖北省較快落實了對旅遊企業和導遊隊伍的統一管理，為武漢市進行“旅遊企業百分制管理”等規範市場的探索創造了基礎。吉林省及時落實了導遊管理和旅行社管理許可權，推動了省內城市的旅遊市場整頓工作。

    當然，全國治理整頓旅遊市場秩序的工作還不平衡，有些省市工作遲緩，至今沒有拿出治理整頓的工作方案，甚至對開展這項工作的整體意圖不清楚，對今年國家旅遊局要以此為依據，檢查復核優秀旅遊城市的要求也不知道。已經形成工作方案的城市深入程度也是有差距的：一是有的方案是經過深入研究的，大政策問題和操作性環節都很明確；而有的方案則比較膚淺，基本上是照抄照轉，貫徹下去可能要走過場。二是有的省市旅遊局沒有理順關係，在管理職能上還在扯皮。本著責權利相統一的原則，省級旅遊局向下放權是有明確依據的，不存在什麼商量和斟酌的問題，這個權利放不下去，旅遊城市就無法有效地進行市場管理。如不儘快結束這個局面，國家旅遊局將直接向旅遊城市放權。三是一些城市領導對旅遊市場秩序的治理整頓不重視。這裡，我想就一些模糊認識談幾點看法：

    1．一些省市旅遊局要克服遲疑和等待觀望的消極態度

    據調查了解，對治理整頓持觀望態度的，往往是旅遊部門自己，而不是市委、市政府的領導同志。他們在向市委、市政府反映工作意見時，不拿出切實措施，不想在治理整頓中站在潮頭。對此，我們還是要堅持共産黨人實事求是的思想路線和工作作風。在市場經濟不太成熟的背景下，哪個城市能保證自己的旅遊市場沒有問題，我們可以派人去明查暗訪，發現問題予以公開曝光！有的同志強調旅遊市場秩序問題複雜，但等待觀望是不能解決任何問題的。原則性問題、方向性問題，由國家旅遊局來負責，各級旅遊局的責任就是積極推動，認真貫徹落實，怕這怕那，畏縮不前，坐而論道，是最不能解決問題的。

    2．要正確處理整頓與發展的關係

    一些同志擔心搞市場整頓弄出一個壞形象，不利於地方旅遊業的發展。這是割裂了整頓與發展的關係，是目光短淺和認識片面的表現。各優秀旅遊城市通過參與創優工作，對此應有比較深刻的體會，創優工作就涉及了很多整頓、治理、改善、提高的問題，但通過創優促進了城市旅遊功能的配套，促進了産業結構的調整，促進了各種資源的綜合利用，提高了城市現代化水準和知名度。同時，優秀旅遊城市的創建與城市其他的創建活動的最大不同，在於優秀的尺度最終要由旅遊市場來檢驗。遊客投訴的多少，媒體曝光的程度，突發事故的頻率，都會給城市和旅遊業發展帶來意想不到的影響，因此，旅遊市場秩序對城市建設和旅遊業發展至關重要，旅遊市場的健康有序是城市旅遊業發展的關鍵和保證，整頓和發展是對立統一的。

    3．旅遊市場治理整頓是所有旅遊城市的共同任務

    有這樣一些議論，經濟發達地區特別是東部、南部沿海城市有人認為，他們的市場經濟比較成熟，旅遊業發展比較好，沒有多大的問題，不必要大動干戈；西部欠發達地區有些同志認為，他們的主要矛盾是加快發展，而不是治理整頓。這種以區域劃線的觀點是不正確的。旅遊業是全國統一的大市場，無論經濟發展程度如何，都不可能超然物外，惟我獨好。我反覆強調這個問題，就是希望大家理解，在旅遊市場秩序問題上，所有旅遊城市都是一個利益共同體，有共同的責任，有共同的利益，應該並肩作戰，同舟共濟，把市場治理整頓工作推動起來，不能有任何例外。十幾年來，我們搞了多次市場秩序的治理整頓，效果不理想的主要原因是各地沒有形成共識，沒有採取一致行動。這次治理整頓的情況大不相同了，是黨中央、國務院的統一部署和要求，是貫徹中央領導同志的指示，在這個大背景下不必再有什麼顧慮。當然，每個城市有自己的具體情況，要結合當地實際，進行開拓創新。今天這個會議，就是要動員138個優秀旅遊城市積極行動起來，把旅遊市場治理整頓的責任承擔起來，堅決把旅遊市場秩序整頓好。

    4．要克服對旅遊市場秩序問題不以為然的情緒

    有些同志把旅遊市場秩序的問題與其他行業作比較，把當地旅遊市場秩序的問題與其他地方作比較，認為自己的問題不嚴重、甚至算不上什麼問題。應該指出，作這種比較的指導思想是不對頭的。我們不能拿自己的小問題與別人的大問題相比，更不能拿自己的優點和別人的缺點作對比。各行各業搞比學趕幫，都是學習他人和其他行業的長處、優點和成績，我們也應該努力找自己的差距、問題和不足。旅遊業的事情，搞好可以添彩，搞壞了就要抹黑，《焦點訪談》對海南導遊私拿回扣的曝光，負面影響就很大。旅遊投訴中屬於重大案件的並不多，大多是導遊講解格調不高、購物超計劃、旅遊行程沒有兌現等等，但對旅遊者的身心損害不小，甚至影響城市和行業的形象。

    5．旅遊行業的有些同志要努力克服畏難情緒

    旅遊市場的綜合性和存在問題的長期性，使旅遊行業的一些同志對旅遊市場治理整頓産生了畏難情緒，這在一般情況下是可以理解的。但這次治理整頓與以往的最大不同是，我們有黨中央、國務院的明確指示，有138個優秀旅遊城市的黨委和政府做堅強的工作後盾，因此，完全應該堅定信心，鼓足幹勁，勇往直前，志在必勝。

    三、幾點具體要求

    1．以城市為載體，開展“中國優秀旅遊城市旅遊市場整頓規範主題工作年”

    城市是主要的旅遊目的地和客源發生地，也是旅遊市場秩序問題容易暴露的地方，因此，城市是旅遊市場整頓規範的落腳點和主戰場，是旅遊業實現規範管理的基礎。據此，我們決定把今年定為“優秀旅遊城市旅遊市場整頓規範主題工作年”，提出了“五無”的工作目標，以統攬全國旅遊市場治理整頓工作。

    這次旅遊市場秩序的整頓規範，共分為三個階段和四個重點時段。第一階段（一季度）：在1月8日全國旅遊工作會議上，部署各省市抓緊制定旅遊市場整頓工作方案，明確工作任務，落實工作措施，健全工作機制。我們正在召開的這個會議，就是對這階段工作的檢查落實和對下階段工作的正式啟動。第二階段（二季度、三季度）：各項政策措施逐步到位，導遊人員管理體系全部建立，動態管理開始運作，旅遊行政執法檢查緊密跟進。“五一”以前，優秀旅遊城市綜合整治的各項工作全面展開；對導遊人員計分上崗情況進行為期一個月的集中執法大檢查；“遊客反饋”、“新聞監督”和“行業督導”機制全面啟動；對問題比較突出的優秀旅遊城市發出《整改通知書》；開展“全國優秀旅遊城市的打假打非聯合行動”，加大對旅行社的執法檢查；在有條件的城市開始實施導遊人員公示制度、旅行社公示制度。第三階段（四季度）：對中國優秀旅遊城市的有關工作進行檢查，同時組織各優秀旅遊城市的交叉檢查，對主題年工作中發現的問題重點督查。四個重點時段是春節、“五一”、“十一”三個黃金周和暑期旅遊旺季，各級政府假日辦要集中力量對以上工作進行全面檢查。

    2．政府主導是搞好旅遊市場治理整頓的關鍵

    實施政府主導型發展戰略，是我國旅遊業發展壯大的一條重要經驗。在當前這場市場整頓的戰役中，我們仍然要充分發揮政府主導型的作用。這次在南京市召開會議，就是因為南京市委、市政府對這項工作高度重視，黨政一把手親自挂帥，親自指揮，親自部署，親自檢查。目前，政府主導機制比較健全的城市有：北京、南京、桂林、寧波、深圳、三亞、大連、武漢等。我們對這些城市的旅遊市場治理整頓工作是充滿信心的。

    3．步調一致、聯合行動才有聲勢和威力

    旅遊行業涉及面寬，旅遊市場整頓規範工作也涉及到政府的各個部門，不象建築、醫藥等行業基本上是單一方面的事情。旅遊市場整頓規範要實施綜合治理的手段，各部門要管好份內的事情，如交通部門要管好車船，商業部門要管好商店、餐館，園林部門要管好景區，市政部門要管好設施設備。哪個方面出了問題，就應該由管轄的單位負責。多年來旅遊市場整頓幾起幾落，一個重要原因是沒有真正實施政府主導、部門聯動。這次旅遊市場整頓的“五無”目標，都離不開政府主導和相關部門的配合。如：旅遊購物、消費無宰客，需要依靠工商、稅務等部門，海南省這項工作就是工商部門牽頭的；“一日遊”無重大投訴，涉及的部門就更多了，如北京的“一日遊”是由城市公交部門主管，公安、工商、旅遊等部門聯合執法；旅遊經營無“黑社”，導遊服務無“野導”，旅遊交通無重大責任事故，也都不是旅遊部門單獨能實現的，因此，一定要明確部門聯動。廣州、深圳、廈門、三亞、桂林、武漢、濟南、青島、大連、長春、杭州、寧波等城市，在這方面已取得了較好的經驗和實效。需要指出的是，包括旅遊部門在內，很多部門存在“部門保護主義”的問題，在這場旅遊市場秩序的治理整頓中，要下決心予以重點治理，從整體上維護城市旅遊業的利益和形象。

    4．加強監督，防止走過場

    旅遊市場秩序的整頓規範，離不開廣大遊客的監督、新聞輿論的監督、社會各方面的監督。一是要加強對遊客和市民理性消費的引導，強化旅遊者的自我保護意識。城市政府要通過各種方式，運用各種手段，比如制做發放遊客指南、在新聞媒體上設置專欄專題、舉辦有關的諮詢服務等等，切實為遊客和市民的旅遊活動做出實際的支撐工作，為遊客和市民營造良好的理性消費市場。深圳市這方面工作已摸索了一些經驗。二是要加強與新聞媒體協作，加強新聞輿論的導向和監督作用。在大力宣傳城市旅遊業成績的同時，要加強對旅遊市場整頓規範工作的跟蹤報道，可以開闢專欄專題發表旅遊者和市民的意見和建議，宣傳規範管理和熱心服務的典型事跡，公開曝光一批嚴重影響城市旅遊業形象和聲譽的行為。三是加強旅遊市場監督體系建設。要充分發揮城市的綜合執法的功能，城市政府要設立旅遊投訴熱線電話，旅遊相關部門應當設立各自的投訴熱線電話，時機成熟時納入全國聯網的統一體系，並建立投訴受理的協調系統。旅遊部門要統籌安排行政監督工作，市政府要對旅遊質監所的設置，在機構、編制、人員、經費等方面給予實質性支援，旅遊質監所要充分行使政府授權的行政執法權。旅遊相關部門要推舉有責任心的人士，作為“社會監督員”，對旅遊業的各個環節進行監督。

    5．行政與法制手段相結合，做到標本兼治

    國家旅遊局最近發佈的15號令和16號令，強化了對旅行社和導遊的管理。在現階段，法制建設有個過程，正在逐步地建立健全和完善，市場行為積累到一定程度的時候，才需要法制手段來加以規範，這也是全世界通行的做法。因此，在旅遊市場秩序整頓上，要一手抓法制建設，一手抓行政管理，逐步實現標本兼治的目標。南京市最近出臺了《旅遊市場管理條例》，使旅遊市場整頓有法可依，解決了多年沒有解決的問題，這説明南京市的領導同志是遠見卓識的；桂林市從市長到各部門領導實行了旅遊市場整頓規範責任制度，領導幹部的名字和電話都挂在了聯繫單位的大門口，出了問題就由領導同志負全責。這些做法都值得相互借鑒。

    6．重視解決旅遊市場治理中的難點問題

    導遊私拿回扣的問題，是旅遊業多年來的一個頑癥，也是今年整頓市場秩序的重點目標。我們過去採取一味禁止和杜絕的做法，是有一些教訓的。這一次，我們研究提出建立公對公的回佣制度，把所有的經濟活動浮出水面，納入企業正常的管理範圍，應該是從實際情況出發、符合經營規律的思路調整。這個工作必須由政府牽頭研究；購物場所、餐館要由有關部門監管並拿出整頓的方案；旅行社由旅遊和相關部門監管，旅行社要對導遊實行合法公開透明的工資制度，不允許縱容導遊私拿回扣和索要小費。具體制度的制定和操作，需要政府出面協調，各部門聯手，由相關部門綜合治理。

    關於導遊人員管理的問題。旅行社對自己的導遊進行監管；社會上的導遊由城市成立導遊管理機構負責管理。使每個導遊人員都有歸宿，使導遊管理無死角。城市的導遊管理機構如何建立，是事業單位還是企業單位，由城市根據自身的實際來確定。這需要城市的人事、勞動、工商等部門的積極支援才可能解決好。

    四、以整頓規範旅遊市場為前提，爭創中國最佳旅遊城市

    1．創優工作不能停步

    創優的過程極大地推進了城市兩個文明建設，為城市和旅遊業發展積累了寶貴的精神財富。目前，各優秀旅遊城市的機構改革基本結束，部分城市正在換屆選舉，國家旅遊局希望不要因此而放棄創優工作的旗幟，要時刻以此為抓手，進一步促進優秀旅遊城市的發展和旅遊業的發展。個別城市取得優秀旅遊城市稱號以後，放鬆了創優工作，城市旅遊業停滯不前，已不符合中國優秀旅遊城市的標準。這些旅遊城市要重新啟動創優的工作機制，抓緊健全創優的工作機構，狠抓旅遊市場秩序的整頓規範，以實際行動維護優秀旅遊城市的聲譽。

    2．要結合優秀旅遊城市的復核工作開展整頓

    今年的優秀旅遊城市的復核，不搞大哄大嗡，不限定復核的具體時間，中心內容是旅遊市場整頓規範情況，重點是旅遊購物和旅遊消費場所，堅決打擊質次價高、私拿回扣、索要小費、欺詐遊客行為，打擊黑社、黑車、野導和伴遊陪遊等非法行為，打擊搞零團費、負團費等行為，對主題年各項工作落實不力、出現重大旅遊安全事故、出現重大旅遊品質案件和旅遊投訴數量較多的優秀旅遊城市，國家旅遊局創優辦和省旅遊局將向該城市發出《整改通知書》，責令該城市對出現的問題進行限期整改；整改期間停止對該城市的星級飯店、旅行社、旅遊區（點）等級的審批及所有新設旅遊榮譽稱號的授予；其整改工作無明顯效果的，將不予通過復核，直至取消優秀旅遊城市稱號，停止下一年度的審批和授予事項，同時在媒體上予以通報。

    3．鼓勵各城市積極爭創最佳旅遊城市

    國家旅遊局決定今年開始在中國優秀旅遊城市中開展創建中國最佳旅遊城市的工作。最佳旅遊城市應當是旅遊市場全面凈化、旅遊功能高度發達、旅遊機制充分協調、旅遊特色極為鮮明、旅遊服務高品質的集中體現。目前有關標準的編制已近尾聲，國家旅遊局將與世界旅遊組織在明年聯合評審，聯合命名。最佳城市將設立一個綜合獎和九個單項獎，優秀旅遊城市可根據本市旅遊主題定位，選擇申報一個單項獎，最終在獲得九個單項獎的城市中評選出一個綜合獎。國家旅遊局將組織各方面的專家，採取國際通行的公開透明的方法進行評審。希望各優秀旅遊城市積極參與這項工作，向國際化、現代化城市的目標再邁一大步。但需要指出的是，在旅遊市場整頓規範中工作不力、消極觀望、做表面文章、走過場的旅遊城市，不僅不能申報最佳旅遊城市，而且還將取消其優秀旅遊城市的資格。

    同志們，旅遊業是朝陽産業，發展前景無限美好，同時，旅遊市場秩序整頓的任務也是很艱巨的，可謂機遇與挑戰並存、希望與困難同在。只要我們認真貫徹黨中央、國務院的指示精神，堅定地搞好旅遊市場秩序的治理整頓，就一定能夠迎來旅遊業更快更好發展的春天，以優異成績向黨的十六大獻禮！

     國家旅遊局 2002年2月28日