台灣大學教授 張麟徵
在霸權主義、片面主義的撐腰下,布希上臺後的外交作為強熱而張狂,一副“只要我喜歡,有什麼不可以”的態度的,令國際社會瞠目結舌。不過外交不比內政,如果在內政上都不能恣意而為的話,在外交上制約因素就更多了,所以這個政策能走多遠,實不無疑問。美國目前已經調整了中東、巴爾幹、朝鮮的若干作法,它的中國政策會不會也要做些修改呢?
一、布希對華政策引起爭論
布希政府上臺之初,對中國態度十分不友好,不僅放言兩國間之關係已經由戰略夥伴轉為戰略競爭,而且在具體的政策上採取許多不友好的措施,諸如堅持部署導彈防禦系統,出售台灣60億美元以上的武器(包括8艘攻擊性的潛水艇),允許陳水扁兩度過境美國並給予高規格的接待,允許達賴訪美並由布希接見,撞機事件後全面切斷美中兩國軍事交流等。但是這樣蓄意挑釁的政策能走多遠呢?
中美兩國在貿易上互為市場,彼此需要。在維持區域安全上,也有共同利益。但不容諱言的,中美兩國在歷史背景、思想制度、文化習俗、價值觀念上有相當大的差距,因此衍生許多衝突。也因此,若想維持這樣一個既合作又抗爭的矛盾關係,雙方都要能顧全大局,並具有細膩的外交操作手腕。
其實對美國而言,中美兩國關係的本質,本來就是既合作又鬥爭,即使在克林頓時代,將中美關係定位在戰略夥伴之時,雙邊關係也存在著強烈的衝突,否則為什麼有美日安保條約新防衛指針的出現?美國為什麼要考慮部署TMD、NMD呢?但這種戰略上對抗,經貿上合作的矛盾關係之所以還能運轉自如,是因為克林頓經過教訓後,琢磨到其中奧妙,不將這種矛盾點破,反而強調對中國全面交往的政策。他費心經營,給對方許多外交顏面,中國也樂意裝傻,所以縱有摩擦,還不至於怒目相向。布希上臺後,把所有的面紗都掀去,這幾個月來對中國的刻意矮化、冷淡、刺激、如派鮑威爾到歐洲各國,派阿米塔吉到日本、印度等國解説美國部署NMD的原由,但派到中國去的卻是三四流層級的,國務院亞太事務助理國務卿凱利,而且只是去知會,並非解説;布希上臺之後,就與各國元首或政府首長通了熱線電話,但獨漏江澤民;布希故意挑動中國那條最敏感的神經,公然對媒體放言,美國將竭盡所能,幫助台灣防禦他自己。這種“生意要做,巴掌要打”的粗魯態度,顯非外交之道。
中美關係上矛盾重重,但其中最大的卻是台灣問題。中國一再強調台灣問題是中美關係上最大的障礙,是一語道出了兩國關係的癥結。基辛格在他的新書《美國需要外交政策嗎?》中也指出,真正會引起美國和中國衝突的,不是共産主義,而是民族主義;導火線的問題,不是中國發民全球霸權,而是台灣。
美國幾位前任總統,處理台灣問題都謹小慎微,就是知道台灣問題的嚴重性。所以對布希上臺後對台灣一系列的談話與措施,直挑中國最不能忍受的禁忌,美國國會、智庫、學界許多人都以為不妥。就布希“將竭盡所能協防台灣”的談話而言,參院新的外交委員會主席,即民主黨資深議員拜登,就非常不以為然,覺得維持“戰略模糊”要比“戰略清晰”對美國更有利。學界人士中,如黎安友、陸伯彬等人以為,美國明顯偏向台灣的作法,可能升高北京的危機感,誘使其採取躁進行動,並坦率指出,布希政府是美中臺三邊關係上的麻煩因素。唐耐心也批評布希的談話冒進,可能衍生重大後果;智庫卡都的研究報告也認為布希對台灣的保證過了頭,超出台灣關係法的規定,防禦台灣並非美國生死攸關的重大利益,卻涉及中國的重大利益,布希防禦台灣的談話已使美國陷入極度危險之境;蘭德公司的蘇亭格更認為此一談話既無助兩岸關係的解決,又會促使中國有所反應。對於布希政府高規格處理陳水扁過境一事,布魯金斯外交研究所的拉迪 卡內基國際和平基金會的裴敏欣都認為此舉讓中國顏面大失,將會有所報復。總之,美國的專家智庫與民間團體都以為,布希政府有必要改變這種對中國不假詞色的政策。
不僅美國國內各界對布希政府的中國政策不以為然,國際上也多持疑問立場。身處亞洲的國家,無論是東北亞的日韓,或東南亞的所有國家,都對布希的中國政策感到十分焦慮。對這些國家而言,中美兩國在亞洲都有經濟與軍事上巨大的影響力,他們不敢得罪任何一方,更不希望在中美的角色中被迫選邊站,譬如説,在撞機事件上他們就都不敢表態,三緘其口。他們希望中美之間能維持和諧的關係。
二、 中國的因應態度
早在布希當選之前,中國就對他的華政策十分憂慮,當選後,首先派了三位前任駐美大使去摸底,情況還未完全弄清,發生了撞機事件,使雙方關係雪上加霜。眼看美國對華政策整個變了調,中國究竟要如何因應?
從北京的角度來看,當前最要緊的是發展問題,這個方向抓對了,做出成績來,無論是內政的穩定,國際地位的提升,兩岸僵局的化解,北京都立於不敗之地,所以北京非常希望維持一個穩定的外在環境。美國新政府對北京的種種不利、不友好措施,雖然使中國極為惱怒,但為顧全大局,也只得隱忍。撞機事件之後,中美衝突升高,但中國仍認為不會影響兩國的基本關係,所以在事件發生之後,高層才會照預定行程出訪。
據説,就如何因應布希新的中國政策,5月初,在中共中央政治局的擴大會議中,經過熱烈討論,結論仍然是繼續維持“和平與發展”這一對外關係的政策主軸;繼續努力排除中美關係障礙,發展兩國間建設性合作關係;並將此一決定告知布希政府。中國此一態度,加上美國國內對布希政策的反對與壓力,導致後者因此也陸續採取了一些友好的措施,如延長對中國的正常貿易關係,就中國入世案達成全面共識,在北京申奧上採取中立,以緩和雙邊關係。
其實,中國面對布希對台灣、西藏與導彈防禦系統一連串的挑釁作法,以及撞機事件中美方的無理態度,也不是沒有情緒,據美國有線電視新聞網5月下旬的報道,江澤民在5月初內部會議中,曾嚴詞抨擊布希的作法是:“邏輯不通,毫無章法,極不明智”。事實上,江澤民在同一時間曾批示,為反擊而希什鷹派反華政策,應採取三項措施,第一,中國必須減少對美國市場和美國投資的依賴;第二,加速高科技發展,特別是軍事裝備的現代化;第三,應鞏固與周邊國家,如俄羅斯、日本、越南、巴基斯坦等國的外交關係。6月中旬,中國大陸與俄羅斯及中亞四國成立上海合作組織,這是中國在廢止中蘇友好合作條約,第一次參與區域合作組織。7月中旬江澤民與普京簽署睦鄰友好合作條約,其穩定此一區域國際關係,加強合作,反制美國的傾向是很清楚的。
雖然有這些情緒,但在如何直接對應美國挑釁上,江澤民是十分謹慎,指示要低調回應,不能輕舉妄動。要讓布希把更多的牌攤在桌上,冷靜評估之後,再做因應。換言之,就是採取“韜光養晦,有所作為”的策略。
既然決定委曲求全,中國遂派外交部部長助理周文重於6月中下旬訪美,致力修好。周文重在此行中,與美國副國務卿阿米塔吉達成恢復正常關係,以及雙方高層重行接觸的協議。所以才有其後唐家璇與鮑威爾,布希與江澤民的熱線通話。江澤民在7月初接受俄羅斯媒體訪問時,坦言中美關係中經歷了一段艱困時期,此一狀況對雙方都不好。不過雙方最近的接觸産生了正面的變化,使他對雙方關係的未來感到樂觀。證諸於兩艘美國軍艦最近被允許訪問香港,雙方關係應該已經有某種程度的改善。
就中國大陸而言,在中美關係上,除非觸及台灣問題,必須嚴正以對,在其他的問題上多儘量尋求折衷兩全之道。中國大陸要爭取時間,致力建設發展,所以不只是在對美國外交上,在對日本、印度、東南亞的國家都有許多妥協,除非是遭到無可回避的挑釁,這個政策在可預見的將來,大約不會調整。
三、政策調整的跡象
經過撞機事件、對臺軍售、陳水扁過境、達賴訪美的衝擊,跌入谷底的中美關係,在今年6月以後趨於緩和。布希十分依重的白宮國家安全顧問賴斯,針對變動中的美中關係,在6月初表示,美國不會自尋威脅,因此正努力與中國大陸建立“建設性關係”,使美國得以繼續支援中國大陸正在進行中的重大轉型,並有益於亞太區域和平與安全;美國支援給予中國大陸正常貿易關係,及加入世界貿易組織。在兩岸關係上,賴斯説,美國不相信兩岸現狀可以由任何一方單獨改變,更不能以武力改變。在APEC高峰會議的參與上,賴斯與美國國務院發言人包潤石都一致認為,希望台灣仍循往例,派遣資深經貿官員出席上海APEC會議。
經過這樣的表態,幾天后,中國媒體報道,美國國務卿鮑威爾將在7月底訪問大陸,就雙邊關係與布希出席APEC會議、訪問大陸一事交換意見,新加坡總理吳作棟在6月中旬訪問美國後轉述,布希希望和中國大陸維持良好關係,支援一個中國原則,台灣不能獨立。緊接著,美國政府不顧國會議員的反對,決定在北京申辦奧運一事上採取中立立場。6月下旬唐家璇與鮑威爾通了電話。7月初,在迫降的美國偵察機經解體運回美國後,布希也主動的和江澤民通了熱線電話。
7月下旬鮑威爾的大陸行,以及布希10月出席上海APEC會議並訪問北京,將是觀察中美關係的指標。從經濟面來看,大陸是目前全球經濟不景氣中,一枝獨秀的地區,美國應該重視此一事實;加以北京申辦奧運成功,大陸商機又多了一個利基,務實的美國人,很難允許他們的政府搞砸他們的商機。從國際政治看來,布希政府的中國政策在亞洲沒有國家呼應,甚至連日本首相小泉都為了怕得罪中國,在訪美時,對導彈防禦體系支吾以對,使政策難以為繼。
布希團隊中保守的三C份子,由於狂熱的反共、反中、反克林頓取向,很想把行之有年的中國政策整個予以顛覆,無奈有國內國際的因素制約,想要跳脫美國長久以來的中國政策框架並不容易。雖然如此,但要他們回到原來的軌道顯然也是奢望。在未來這段時間裏美國的中國政策在藍隊與紅隊之間,在保守的共和黨與較自由的民主黨之間,在軍火工業、軍火商與其他的企業商人間,政策辨論的拉鋸戰會熱烈展開。海峽兩岸也會在華府進行各式各樣的穿梭遊説。
在塵埃尚未落定前,政策混淆是必然的。例如白宮國安會亞太事務資深主任白特森,在6月21日的一場演講中,雖然表示希望布希10月的中國行能增加彼此了解,並與中國發展出“彼此信任的關係”;但另方面他又説,陳水扁在開放兩岸對話上遵循了一條“正確的路”,即“兩岸對話不應預設任何前提”,他認同此一説法。美國官員正式呼應陳水扁,拒絕以“一個中國原則”為開放兩岸對話之前提,不僅有違美國不介入兩岸對話的立場,似乎也有違美國的“一個中國政策”。此一態度引起媒體高度關切,所以事後國務院在被問到上述問題時,特別澄清美國領導階層無意改變現行中國政策。
什麼是現行中國政策?就是在雙邊關係上,美國不視中國為夥伴或敵人,而為競爭者及潛在的區域對手,因此美國要預做各種外交軍事部署,其中NMD名為對付“流氓國家”,實際直指中國;而加強與日本、南韓、台灣、菲律賓、乃至印度的關係,就是要圍堵中國。但美國也承認,中美雙方為貿易夥伴,在部分地區,如朝鮮半島有利益交集。在與兩岸的三邊關係上,美國表示仍然遵循台灣關係法、三個公報基礎上的一個中國政策,不支援台灣獨立,不做兩岸間的調人,反對使用武力,支援兩岸對話,和平解決問題等。這種立場與前任並無差異,所不同的是,美國對臺海可能發生戰爭時的態度,由“戰略模糊”轉向“戰略清晰”,對台灣的態度更為友好。
四、美國政策的未來走向
截止目前看來,布希雖然在對中國大陸的態度上做了一些調整,故意依然甚高。布希現階段對中國大陸的政策基調是圍堵高於交往:圍堵,在抑制其勢力擴充;交往,在從中牟利,並促使其和平演化。但是如果圍堵的作法依然粗糙,則此一政策能否持續成功,就要看各種因素能否配合。
這些因素中首要看到中國的民意與實力,是否支援布希此一政策。就民意而言,美國外交關係協會與丕優(Pew)研究中心6月所做的民意調查顯示,在被問及“與中國維持良好關係”及“促進中國民主”何者為重時,59%的受訪者選擇前者,32%選擇後者;在“一旦中國對臺動武,美國應承認保衛台灣,還是不應承諾”的問題中,64%的受訪者反對做此承諾,只有26%的民眾支援。民意走向已經很清楚。至於實力,就導彈防衛系統是否能順利研發部署而言,不僅外界反對與不看好,即使美國軍事專家都有很深的疑慮,他們甚至説,發展NMD比原子彈還難,因為技術與政治外交整合幾乎是不可能的任務。民意對導彈防禦體系的昂貴花費,以及其在美國國防預算中所佔的巨大百分比,也十分反對。就經濟而言,美國經濟能否快速復蘇,各方都在觀察,樂觀的估計會在今年第四季觸底反彈,但事實是否如此,還有待證明,在此情況下,美國在面對中美關係時,能否不考慮中國這一巨大經濟體在全球經濟發展中所扮演的角色,能否忽視亞洲國有在經濟上對中國的期望?
其次要看國際社會對布希政策的壓力是否足夠,能否有效牽制。以導彈防禦體系來説,美國宣佈在阿拉斯加建立兩座導彈發射測試站,一旦研發成功要部署時,則這兩座測試場就可改為指揮中心。此一決策顯示美國不僅部署NMD的心意已決,而且完全不把導彈條約放在眼裏。國際社會,特別是俄羅斯與中國要如何反制,就叫人好奇。俄羅斯説,如果美國片面廢棄反導彈條約,俄羅斯將把三十年來各項有關武器管制的條約視同作廢,並研製新一代多彈頭核武。中國也持同樣態度。同時兩國在新近簽訂的睦鄰友好條約中,除強調戰略協作夥伴關係外,特別聲明反對修改或破壞反彈導彈條約。中俄兩國的態度究竟對美國會産生何種效用,有待觀察。美國為減輕壓力,正對俄羅斯下功夫,希望各個擊破。客觀來看,中俄雖然都反對NMD,但俄國目前資金技術兩缺,中國雖然資金不慮匱乏,但有排擠效用,也不願把有限的資源用在無益國計民生的軍備競賽上,因此,只能談談以花費較小的不對稱戰略來反制。如果反制的力道不夠,或立場不堅定,美國根本不會重視。歐洲國家方面,態度也極為保留,連一向在國際事務上對美國亦步亦趨的英國人民都反對。亞洲國家中的日本與南韓對此事也很謹慎,加以日韓兩國的經濟情況目前都不好,反美情緒更是高漲,這兩國如果考慮他們與中國唇齒相依,不能與其為敵,無論在NMD,或其他對中國政策上, 不隨美國的態度起舞,多少都會對美國的中國政策産生一點煞車作用。
最後要看中國大陸是否有外文策略加以化解,或有實力反制。就中國大陸來講,有兩張招牌好打,其一是柔性外交,其一是經濟,這其實可能也正是中國目前的策略。在柔性外交上,就是對美國不友好的外交攻勢,儘量保持低調,不正面挫其鋒。面對美國的“中國威脅論”,對中國的圍堵,雖然外交上需要的表態還是要表態,但是要淡化本身的軍事實力與企圖,深化中國可以提供的機會。為了讓對方寄希望於未來,要突出合作有“演進”的機會,對抗只有“退卻”的功能。對美國各界要廣接善緣,紅隊要爭取,藍取更要溝通。如能在人權等美國關心的問題上,做適度的調整,相信百煉鋼不敵繞指柔。就經濟牌來看,雖然在美國經濟衰退的影響下,中國大陸的經濟也不能自外于外界,但中國國家統計局副局長邱曉華表示,以1至4月大陸外貿(含進出口)增長率來看,去年同期成長26.2%,今年同期向下修正,只成長15.4%。今年上半年大陸整體經濟的增長率,估計在8%左右,與世界其他國家比較起來,成績相當亮麗。下半年的情況估計會更好一點。在舉世經濟衰退之中,中國經濟所以能一枝獨秀,得力於他本身的市場規模,以及內需導向,對外貿的依賴不像其他國家那麼高。申奧成功之後,場館建設與吸引觀光的需要,會使中國本身投入更多的資金,外資在商機吸引下也會源源而來,對其經濟發展更如虎添翼。對許多周邊國家來説,中國已經取代美國,扮演經濟火車頭的角色,他們會贊成美國目前對中國的政策嗎?
台灣牌是美國牽制中國最有效的籌碼,美國決不會放棄。但台灣牌要發揮其力量有兩個條件,其一,要美國會玩,其二要台灣有做為牌的份量。就前者而言,台灣牌要玩得恰到好處,能發揮牽制力量,又不會激怒對手,遭致反撲,需要幾分火候。布希上臺玩的這幾手,美國有識之士既然都叫險,所以應該會有一些的調整,就後者而言,台灣今天內部問題叢生,當陳水扁奢言自己是下棋(打牌)的人時,其實台灣作為一個有效的牌或棋子的地位已經逐漸腐蝕。過去一年多台灣政治形同空轉,陳水扁將“憲法”、朝野政黨、人民玩弄于股肱之間,其結果不僅是政治上的朝野對峙,互信蕩然;經濟上更是江河日下,一片哀鴻。人民從意識型態的麻藥中甦醒,突然對台灣信心具失,在短短兩三個月內,只見在台灣一向只有拔之而後快,從來沒有人澆水施肥的“一國兩制”,突然“一眠大一寸”,接受度由4月份的16.1%,直竄到7月中的47.5%,照這個趨勢發展下去,台灣還會是美國有用的牌嗎?
布希的中國政策究竟會如何演變?美國前助理國防部長奈伊説了幾句頗有意思的話。奈伊7月初訪問台灣時分析説,典型的美國政治是,上臺時儘量表現與前任政府不同,但執政越久,越走回中間路線,從布希的韓鮮政策轉變就可見端倪。奈伊的説法由歷史看來不是沒有道理,這樣的轉折曾出現在裏根身上,也曾出現在克林頓身上。從歷史來看,中美兩國關係不論如演變,主軸都是在起伏中向前推進,大好不易,大壞也難。在這個經濟挂帥的新世紀,在這個核戰毀滅已承受與想像的時代,前景大約也不脫這個基調。
中國網2001年8月10日
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