一、新政府班子構成

    美國國務院、國防部這兩個涉及臺美軍事和政治關係的部門，是最直接的機構。而國家安全顧問與總統關係密切，深受信任，對總統和美國整體政策的影響力極大。因此，國務卿、國防部長加上國家安全顧問，構成了美國行政部門制定對臺政策的鐵三角。在具體政策執行層面，這些機構中的副部長甚至更低一級的官員，也是值得關注的對象。此外，由於副總統切尼出身軍旅，與國防部長和新政府多位官員關係良好，並組建了自己的強大幕僚隊伍，故也將在新政府對外政策中發揮作用。副總統切尼、國務卿鮑威爾、國防部長拉姆斯菲爾德均出身軍伍，國務院和國防部副部長以及負責亞太事務的助理如阿米塔吉、沃福威茨、凱利、李比等人曾經參與甚至負責過臺海事務或對臺軍售。國家安全顧問萊斯師從前國務卿奧爾布萊特之父，研究前蘇聯和俄羅斯問題，曾在老布希政府中擔任安全事務助理。因此，新班子對外經驗豐富，熟諳臺海情勢，不會走偏鋒。但他們都成名于冷戰，而且在未擔任公職時，與台灣方面聯繫密切。同時，阿米塔吉等人長期主張支援台灣、重視日本，故對新政府班子應有足夠的心理準備。

    二、現實主義政治

    美國《商業週刊》曾撰文“回到現實政治”，列出美國新政府基於現實政治運作而可能採取的幾個要點：（１）ＮＭＤ－布希想建構防止“流氓國家”發射的彈頭，或“意外”由中國或俄羅斯發射的導彈；（２）強化同盟－布希想鞏固與北約和太平洋（如日本、南韓）的盟國，但日本可能在發揮更大安全作用方面受阻；（３）大國關係－布希想聚焦在與諸如俄羅斯、中國的關鍵國家的關係，而不願在如海地等並不明顯的熱點上浪費時間，但中俄都反對導彈防禦計劃；（４）自由貿易－布希需要國會快速處理授權，但除非在勞工和環保等方面作出讓步，否則無法如願。從上述要點可知，（１）和（２）兩點對中美關係的影響將是負面的，在關鍵性的（３）上，布希和身邊團隊已基本將中國定位為“既不是敵人也不是朋友”的“地區戰略競爭者”，這一定位為美國新政府的對華政策預留了很大空間。自由貿易對中國加入ＷＴＯ等有明顯的助力，但一旦美國經濟真出現衰退，依中美間目前龐大的貿易不平衡，美國是否會將矛頭指向中國，值得觀察。

    三、傳統美國對臺海政策

    正如鮑威爾自己所稱，美國傳統對臺政府始自尼克松政府，中間雖有變化，但基本原則始終未變。在法律文件上，主要受中美三個公報（上海公報、建交公報、八一七公報）和“台灣關係法”的限定。在主要內容上則包括：堅持一個中國、維持兩岸現狀、奉行三點精神（一個中國、兩岸對話、和平解決）。在具體政策層面，嚴守“三不”和對臺“六點保證”。

    四、新政府面臨的施政優先順序

    此次美國總統大選一個重要的特點是，對外政策並未成為主要競選議題，這有兩個因素，一是民主、共和兩黨，甚至是美國國內在對外政策基本面上有著廣泛的共識，二是美國公眾對外交興趣下降，除特定利益團體外，多數人關心國內問題。布希上臺後，主要精力集中于減稅、防止經濟衰退、教育等民生問題。在對外關係上，也更著力於加強與日歐傳統盟國、與拉美各國的關係，並被迫關注更容易失控的中東局勢。因此，對臺政策不會投注太多精力，更不會著手改變以前歷屆政府延續下來的基本政策。

    五、三個牽制因素

    研究新政府對臺政策，還必須將三個牽制因素納入。台灣當局和受親臺勢力遊説的美國國會，必然盡力促使美國政府提升臺美關係，至少要在口頭上作出偏向台灣的承諾。而大陸為了維護國家的主權、促進統一大業，則會繼續將台灣問題視為中美關係中最敏感、最核心的問題，盡可能阻止臺美關係的升級。

    六、“競爭對手”的實際含義

    美國新政府趨向將中國從克林頓時期的“戰略夥伴”轉變于“競爭對手”，並表示將更重視與日本、南韓的關係。但這一稱呼的變化對中美關係影響如何，眾説紛紜。筆者認為，構成克林頓政府時期中美關係的基礎並未出現大變化，這些基礎包括：地區安全形勢穩定（包括朝鮮半島、台灣問題、南海局勢、南亞形勢）、地區經濟穩定（中美經貿交流、亞洲金融穩定等）以及諸多全球事務上的合作。美國加強與日本、南韓的關係，藉口是為了地區安全與穩定，但如果避開中國、甚至迫使中國成為美日同盟的敵人，則反而有違美國的上述目標。

    基於上述分析，美國新政府對臺政策大致將呈現趨勢：

    １、“一個中國”框架不變。

    遵守“一個中國”政策既是美國歷屆政府的基本認知，也經過了幾十年實際運作的考驗，它帶來了中美、臺海兩岸乃至東亞地區的穩定，是中美關係的基石。時至今日，“一個中國”政策仍得到美國朝野各界廣泛支援，是美國對華政策的最大共識之一。從布希本人到新政府班子的各位官員，雖然在“度”上立場不一，但均堅持將“一個中國”列為首要政策。萊斯在分析影響美國國家利益因素時，將中國列為第一級的“ＶＩＴＡＬ”，台灣則是第二級的“SERIOUS CONSEQUENCE”。3月，國務卿鮑威爾在國會作證時兩度稱台灣為“中華民國”，引起各方不同解讀，但鮑威爾已明確表示是口誤，並向中國表示道歉。甚至國會中親臺派大將赫爾姆斯、羅巴拉克等也沒有公開挑戰過“一個中國”政策。

    ２、強化對臺軍事安全的支援。

    對臺軍事安全的支援是二戰後美歷屆政府的基本政策之一。1982年中美簽署“八一七公報”，明確要求美國在對臺軍售上“限質、限量、最後停售”，但美國並未實現承諾。美國對臺軍售已發展成為中美在台灣問題上鬥爭的焦點。在競選期間，布希曾一再聲稱“我們要幫助台灣保衛自己”，新政府組成後，鮑威爾、萊斯等人也數度表示，“我們維持對台灣的承諾，確保其具備防禦能力”。而美國國會強大的親臺勢力已表示，除非行政部門加強對臺軍事支援，否則將繼續推動去年被擱置的“台灣安全加強法”。台灣當局也提出了多達30項的本年度軍購清單，除了廣為人知的4艘裝備“宙斯盾”系統的驅逐艦外，還有4艘紀德級驅逐艦、潛艇、P－3反潛飛機、高速反輻射導彈、長程精準火炮、攻擊直升機、先進坦克、長程雷達、三軍武器整合系統、以及與美國分享導彈早期預警情報等。美國國會研究處最近完成的報告認為臺急需“先進武器系統、早期預警情報、以及與美軍聯合演習”，建議美國強化對臺軍售。雖然本年度軍售項目須經過4月“臺美軍售會議”才能最終定案，而且中國政府已先後多次派出代表團赴美與新政府溝通，要求美國政府謹慎行事，台灣方面能有多少收穫，尚待觀察。但不可否認的是，經過台灣與美國軍方的一再渲染，所謂“臺海軍力失衡”正慢慢成為美國方面的主流意見。

    ３、更強調台灣問題“和平自願”解決。

    以所謂“和平解決”作為向台灣提供武器和“安全保證”是美國的另一項長期政策。這一意圖先後見諸“台灣關係法”和“八一七公報”，即使在克林頓公開承諾“三不”政策時，美國也不斷聲稱台灣問題的最終解決必須以“和平”、“自願”方式進行。布希確定當選美國總統後，台灣當局立即向美提出幾項要求，其中就包括要求美國將“必須尊重台灣人民的意志”作為政策固定下來。美國新政府組成後，這一宣示多次得到官員確認。例如，３月初鮑威爾在眾議院“國際關係委員會”聲稱，“無論如何我們決不會容忍台灣地位的任何改變，除非是經由雙方公開、自由、對等談判達成”，在參院“外交關係委員會”則向赫爾姆斯等重申了對“六點保證”的承諾。因此，“和平、自願”最終將可能出現在美國正式對臺政策中。

    ４、其他可能進行的“短線”調整。

    前三點是基本性的政策面，而一些不同時期的短線調整還包括：（１）擴大台灣當局領導人“過境”美國範圍。在地點上，可能從現在洛杉磯擴大到紐約、德克薩斯、加利福尼亞，並“彈性調整”對“元首過境的定位”。（２）更積極地支援台灣在國際組織的活動。以世界衛生組織為例，國會去年已強烈要求行政部門支援台灣加入，在今年的聽證會上，鮑威爾表示雖不允許加入以主權國家為資格的組織但強調台灣“保有會員的權利”。(3)探試提高官員接觸層次。美國允許負責經貿、科技類的部長級官員赴臺活動，也允許台灣“部長”級（含）以下官員赴美，但禁止他們會見美國副部長級以上官員。台灣當局一直藉口具體事務需要，要求美放開此一限制，尤其是經貿類官員方面，有通過可能選擇在非辦公地點與臺來訪官員會面。

    （本文作者劉宏為中國社會科學院台灣研究所助理研究員）

    中國網2001年3月20日