共和黨布希政府組成後,中美關係面臨調適,受即將於4月舉行的年度“臺美軍售會議”的影響,作為最敏感的台灣問題,美國新政府的對臺政策備受各界關注。觀察美國新政府對臺政策走向,有幾個基本因素值得研究,這些因素構成了奠定了美國對臺政策的大框架。
一、新政府班子構成
美國國務院、國防部這兩個涉及臺美軍事和政治關係的部門,是最直接的機構。而國家安全顧問與總統關係密切,深受信任,對總統和美國整體政策的影響力極大。因此,國務卿、國防部長加上國家安全顧問,構成了美國行政部門制定對臺政策的鐵三角。在具體政策執行層面,這些機構中的副部長甚至更低一級的官員,也是值得關注的對象。此外,由於副總統切尼出身軍旅,與國防部長和新政府多位官員關係良好,並組建了自己的強大幕僚隊伍,故也將在新政府對外政策中發揮作用。副總統切尼、國務卿鮑威爾、國防部長拉姆斯菲爾德均出身軍伍,國務院和國防部副部長以及負責亞太事務的助理如阿米塔吉、沃福威茨、凱利、李比等人曾經參與甚至負責過臺海事務或對臺軍售。國家安全顧問萊斯師從前國務卿奧爾布萊特之父,研究前蘇聯和俄羅斯問題,曾在老布希政府中擔任安全事務助理。因此,新班子對外經驗豐富,熟諳臺海情勢,不會走偏鋒。但他們都成名于冷戰,而且在未擔任公職時,與台灣方面聯繫密切。同時,阿米塔吉等人長期主張支援台灣、重視日本,故對新政府班子應有足夠的心理準備。
二、現實主義政治
美國《商業週刊》曾撰文“回到現實政治”,列出美國新政府基於現實政治運作而可能採取的幾個要點:(1)NMD-布希想建構防止“流氓國家”發射的彈頭,或“意外”由中國或俄羅斯發射的導彈;(2)強化同盟-布希想鞏固與北約和太平洋(如日本、南韓)的盟國,但日本可能在發揮更大安全作用方面受阻;(3)大國關係-布希想聚焦在與諸如俄羅斯、中國的關鍵國家的關係,而不願在如海地等並不明顯的熱點上浪費時間,但中俄都反對導彈防禦計劃;(4)自由貿易-布希需要國會快速處理授權,但除非在勞工和環保等方面作出讓步,否則無法如願。從上述要點可知,(1)和(2)兩點對中美關係的影響將是負面的,在關鍵性的(3)上,布希和身邊團隊已基本將中國定位為“既不是敵人也不是朋友”的“地區戰略競爭者”,這一定位為美國新政府的對華政策預留了很大空間。自由貿易對中國加入WTO等有明顯的助力,但一旦美國經濟真出現衰退,依中美間目前龐大的貿易不平衡,美國是否會將矛頭指向中國,值得觀察。
三、傳統美國對臺海政策
正如鮑威爾自己所稱,美國傳統對臺政府始自尼克松政府,中間雖有變化,但基本原則始終未變。在法律文件上,主要受中美三個公報(上海公報、建交公報、八一七公報)和“台灣關係法”的限定。在主要內容上則包括:堅持一個中國、維持兩岸現狀、奉行三點精神(一個中國、兩岸對話、和平解決)。在具體政策層面,嚴守“三不”和對臺“六點保證”。
四、新政府面臨的施政優先順序
此次美國總統大選一個重要的特點是,對外政策並未成為主要競選議題,這有兩個因素,一是民主、共和兩黨,甚至是美國國內在對外政策基本面上有著廣泛的共識,二是美國公眾對外交興趣下降,除特定利益團體外,多數人關心國內問題。布希上臺後,主要精力集中于減稅、防止經濟衰退、教育等民生問題。在對外關係上,也更著力於加強與日歐傳統盟國、與拉美各國的關係,並被迫關注更容易失控的中東局勢。因此,對臺政策不會投注太多精力,更不會著手改變以前歷屆政府延續下來的基本政策。
五、三個牽制因素
研究新政府對臺政策,還必須將三個牽制因素納入。台灣當局和受親臺勢力遊説的美國國會,必然盡力促使美國政府提升臺美關係,至少要在口頭上作出偏向台灣的承諾。而大陸為了維護國家的主權、促進統一大業,則會繼續將台灣問題視為中美關係中最敏感、最核心的問題,盡可能阻止臺美關係的升級。
六、“競爭對手”的實際含義
美國新政府趨向將中國從克林頓時期的“戰略夥伴”轉變于“競爭對手”,並表示將更重視與日本、南韓的關係。但這一稱呼的變化對中美關係影響如何,眾説紛紜。筆者認為,構成克林頓政府時期中美關係的基礎並未出現大變化,這些基礎包括:地區安全形勢穩定(包括朝鮮半島、台灣問題、南海局勢、南亞形勢)、地區經濟穩定(中美經貿交流、亞洲金融穩定等)以及諸多全球事務上的合作。美國加強與日本、南韓的關係,藉口是為了地區安全與穩定,但如果避開中國、甚至迫使中國成為美日同盟的敵人,則反而有違美國的上述目標。
基於上述分析,美國新政府對臺政策大致將呈現趨勢:
1、“一個中國”框架不變。
遵守“一個中國”政策既是美國歷屆政府的基本認知,也經過了幾十年實際運作的考驗,它帶來了中美、臺海兩岸乃至東亞地區的穩定,是中美關係的基石。時至今日,“一個中國”政策仍得到美國朝野各界廣泛支援,是美國對華政策的最大共識之一。從布希本人到新政府班子的各位官員,雖然在“度”上立場不一,但均堅持將“一個中國”列為首要政策。萊斯在分析影響美國國家利益因素時,將中國列為第一級的“VITAL”,台灣則是第二級的“SERIOUS CONSEQUENCE”。3月,國務卿鮑威爾在國會作證時兩度稱台灣為“中華民國”,引起各方不同解讀,但鮑威爾已明確表示是口誤,並向中國表示道歉。甚至國會中親臺派大將赫爾姆斯、羅巴拉克等也沒有公開挑戰過“一個中國”政策。
2、強化對臺軍事安全的支援。
對臺軍事安全的支援是二戰後美歷屆政府的基本政策之一。1982年中美簽署“八一七公報”,明確要求美國在對臺軍售上“限質、限量、最後停售”,但美國並未實現承諾。美國對臺軍售已發展成為中美在台灣問題上鬥爭的焦點。在競選期間,布希曾一再聲稱“我們要幫助台灣保衛自己”,新政府組成後,鮑威爾、萊斯等人也數度表示,“我們維持對台灣的承諾,確保其具備防禦能力”。而美國國會強大的親臺勢力已表示,除非行政部門加強對臺軍事支援,否則將繼續推動去年被擱置的“台灣安全加強法”。台灣當局也提出了多達30項的本年度軍購清單,除了廣為人知的4艘裝備“宙斯盾”系統的驅逐艦外,還有4艘紀德級驅逐艦、潛艇、P-3反潛飛機、高速反輻射導彈、長程精準火炮、攻擊直升機、先進坦克、長程雷達、三軍武器整合系統、以及與美國分享導彈早期預警情報等。美國國會研究處最近完成的報告認為臺急需“先進武器系統、早期預警情報、以及與美軍聯合演習”,建議美國強化對臺軍售。雖然本年度軍售項目須經過4月“臺美軍售會議”才能最終定案,而且中國政府已先後多次派出代表團赴美與新政府溝通,要求美國政府謹慎行事,台灣方面能有多少收穫,尚待觀察。但不可否認的是,經過台灣與美國軍方的一再渲染,所謂“臺海軍力失衡”正慢慢成為美國方面的主流意見。
3、更強調台灣問題“和平自願”解決。
以所謂“和平解決”作為向台灣提供武器和“安全保證”是美國的另一項長期政策。這一意圖先後見諸“台灣關係法”和“八一七公報”,即使在克林頓公開承諾“三不”政策時,美國也不斷聲稱台灣問題的最終解決必須以“和平”、“自願”方式進行。布希確定當選美國總統後,台灣當局立即向美提出幾項要求,其中就包括要求美國將“必須尊重台灣人民的意志”作為政策固定下來。美國新政府組成後,這一宣示多次得到官員確認。例如,3月初鮑威爾在眾議院“國際關係委員會”聲稱,“無論如何我們決不會容忍台灣地位的任何改變,除非是經由雙方公開、自由、對等談判達成”,在參院“外交關係委員會”則向赫爾姆斯等重申了對“六點保證”的承諾。因此,“和平、自願”最終將可能出現在美國正式對臺政策中。
4、其他可能進行的“短線”調整。
前三點是基本性的政策面,而一些不同時期的短線調整還包括:(1)擴大台灣當局領導人“過境”美國範圍。在地點上,可能從現在洛杉磯擴大到紐約、德克薩斯、加利福尼亞,並“彈性調整”對“元首過境的定位”。(2)更積極地支援台灣在國際組織的活動。以世界衛生組織為例,國會去年已強烈要求行政部門支援台灣加入,在今年的聽證會上,鮑威爾表示雖不允許加入以主權國家為資格的組織但強調台灣“保有會員的權利”。(3)探試提高官員接觸層次。美國允許負責經貿、科技類的部長級官員赴臺活動,也允許台灣“部長”級(含)以下官員赴美,但禁止他們會見美國副部長級以上官員。台灣當局一直藉口具體事務需要,要求美放開此一限制,尤其是經貿類官員方面,有通過可能選擇在非辦公地點與臺來訪官員會面。
(本文作者劉宏為中國社會科學院台灣研究所助理研究員)
中國網2001年3月20日