5月20日，陳水扁主導的台灣首份“國安報告”在延宕2年後終於出爐。外界原本預期內容會有驚人之見，結果卻讓人失望，其方針策略多數是陳水扁以往多次提及的，毫無新意可言。報告長達150多頁，共分5部分：“前言”、“台灣的新安全環境”、“‘國家’安全的內外在威脅”、“‘國家’安全策略”和“結語”。該報告實際上就是以往《“國防”報告書》的翻版，內容以宣揚“大陸威論”為主軸。從報告透露的資訊與內容看，陳水扁的“積極管理”、“台獨”等政策路線不可能改變，兩岸關係未來發展仍充滿諸多變數。

報告主軸——“大陸威脅”和“台獨”

“國安報告”顯然是以大陸作為假想敵來制定的，全文以宣揚大陸對台灣的“威脅”為主軸。報告認為，當前台灣傳統及非傳統安全最大、最主要的威脅無疑來自大陸。甚至聲稱，“中國不只對台灣的威脅無所不在，其‘非和平崛起’與戰略擴張也使國際社會充滿疑慮，被視為全球性的一種‘中國威脅’”。報告從軍事、“外交”、經濟等方面全方位闡述大陸對台灣的“威脅”：

軍事威脅方面——報告聲稱，從安全戰略層次上看，當前台灣面對的最主要安全威脅就是大陸軍事崛起，大陸軍力增強已對台灣“國家”安全造成實質而直接的威脅。在傳統威脅方面，就是大陸一直不承諾放棄武力“進犯”台灣；在非傳統威脅方面，則是大陸以資訊戰威脅台灣資通安全，以無硝煙的“三戰”威脅台灣政治、經濟、社會的運作。大陸對台灣的軍事威脅具體包括：解放軍戰力快速成長、大陸國防預算持續攀升、非正規戰力威脅（超限戰和“三戰”）和導彈遠距離打擊等9方面。為此，報告稱台灣將以“加速‘國防’轉型，建立質精量適之‘國防’武力”為目標的“國防安全”策略應對，具體包括：強化全民“國防”新思維、提高心防，增強三軍聯合作戰能力，推動軍隊“國家化”，提升“國防預算”至GDP 的3％，以及深化與美日等國的安全合作與軍事交流等9項措施。

“外交”威脅方面——報告認為，近年來隨著大陸綜合國力大幅提升，全方位推動全球地緣戰略擴張佈局，大陸在國際社會上變本加厲地打壓台灣，封殺台灣國際生存空間，對台灣“主權”尊嚴、國際地位以及平等參與國際社會權利構成持續而嚴重的威脅。報告還稱，大陸為扼殺台灣國際生存空間，採取“將‘邦交國’挖光、國際政治生路堵光、對等談判籌碼擠光”的“三光策略”，以零和思維全面打壓台灣“外交”空間。基於此，台灣將以“民主”、“和平”、“人道”和“互利”為訴求，推動靈活務實的“多元外交”，具體包括：一是建構“民主台灣”與“兩岸和平”的臺海權力新平衡。二是推動“多元外交”，爭取國際支援，進而形成價值同盟。三是以靈活手段和創意，尋求國際社群認同。四是力行“外交事務革新”，培養“外交政策社群”。

經濟威脅方面——報告完全從負面角度看待兩岸經貿關係，並且將兩岸經貿關係政治化。報告宣稱，大陸對台灣産業磁吸效應使台灣對外經貿活動有過度集中的風險，並且會嚴重威脅台灣經濟發展的自主性；報告認為，台灣結構性失業現象日趨嚴峻是大陸對島內資本的吸納造成的，島內經濟不景氣是因為大陸對台灣國際經貿空間的封殺圍堵。為此，報告制定了促使臺商回臺投資的“誘因”或措施：對於願意根留台灣的廠商，台灣當局將鬆綁外勞引進政策、協助取得土地、協助提供貸款或優惠融資，並制定可以提供給回流臺商的租稅獎勵；對於外流的臺商，“政府”將配合採取“積極管理”措施，降低兩岸經貿開放的外在壓力，導引臺商回流。

大陸內部危機可能轉化為對台灣的威脅——報告宣稱，大陸改革開放20餘年，經濟成長表面上是耀眼的，但這樣的成績不是沒有代價的。目前，大陸社會內部存在著種種嚴重問題，包括失業問題、三農問題、貧富差距、社會保障、金融問題、幹部腐敗、能源危機等。這些問題可能會在2006-2010 年間成為嚴重影響大陸社會持續發展的重大危機。根據歷史上許多國家或政權的過往經驗，如果大陸社會的矛盾愈來愈尖銳、危機愈來愈大，一旦面臨內部問題可能失控的情況下，可能會刺激大陸極端民族主義的興起，進而使大陸採取矛頭對外，甚至採取以武犯臺方式，來轉移其內部危機。這種潛在風險，將是臺海及區域面臨的最嚴重的“非和平”威脅。為此，報告認為兩岸應建立“和平穩定互動架構”，劃定“軍事緩衝區”，設置“軍事熱線”。但是，這些主張顯然是建立在兩岸“一邊一國”基礎之上，陳水扁並非真要緩和兩岸緊張關係。

報告除了渲染“大陸威脅”，還刻意彰顯“台獨”主張。報告中，左一個“國家”，右一個“主權”，刻意凸顯台灣是一個“主權獨立國家”。報告還將“‘中華民國’是一個主權獨立的‘國家’，‘國家’的‘主權’屬於2300萬台灣人民，台灣前途的任何改變只有2300萬台灣人民才有權決定”作為建構台灣“國家認同”的基礎。

主要意圖——轉移焦點、鞏固權力

一是轉移民眾關注焦點。陳水扁執政6年來，兩岸關係惡化，島內經濟倒退， “外交”受挫……可以説是毫無政績可言。近來，又因親信、家人弊案接連曝光，陳水扁政治聲望跌入谷底，黨內反扁聲浪也是日趨高漲。陳水扁選擇在此時公佈“國安報告”，便是想通過熱炒 “國家安全”議題，提醒民眾此時正面臨著嚴重的“威脅”，從而轉移民眾對他本人政績不佳和家人、親信弊案的關注；報告極力渲染大陸對台灣的“威脅”，則是想通過煽動島內民眾對大陸的仇視情緒，使台灣民眾關注焦點由島內轉向島外。

二是為“軍購案”找藉口。延宕多年的“軍購案”可以説是目前臺美關係中的一個重要議題，美國對台灣遲遲未能通過“軍購案”顯然十分不滿，近來更是頻頻向台灣釋出“重話”；陳水扁通過“國安報告”渲染“大陸軍事威脅”和兩岸軍力相差懸殊，一個很重要的目的就是欲使“軍購案”順利過關。為此，報告聲稱，面對大陸傳統軍事武力威脅，台灣要有足夠的自我防衛能力；為確保“國家安全”、避免臺海軍事失衡，台灣應積極強化和提升自我防衛能力，以維護台灣民主、自由、和平的現狀不被片面改變。值得注意的是，報告透露“為緩和臺海軍事對峙，從2008 年起，義務役役期縮短為1年，並完成裁軍10萬的目標”。這似乎與台灣當局加強整軍備戰相矛盾，但是此舉實際上是臺軍順應世界新軍事變革，落實“精進案”的“減少數量、提升品質”的建軍精神，其最終目的還是要強化台灣軍事實力，這與台灣加強軍購顯然是殊途同歸。

三是聯合美日遏制大陸。該報告出臺前，台灣當局便向美國、日本和歐盟作出簡報，並將他們的意見納入其中。出臺後的報告極力凸顯中美、中日之間的戰略矛盾，認為隨著大陸的快速崛起和擴張軍備，大陸與美日戰略矛盾日益尖銳化。報告還凸顯民主戰略是當前美國安全戰略的重要要素，而台灣的政黨輪替、“公投”、“終統”乃至公佈“國安報告”，目的都是為鞏固民主價值與制度，試圖借民主訴求謀求美日等國的支援，爭取擠入美日亞太安全戰略架構，借助美日抗衡大陸。此外，報告還認為應借助美日反中戰略鞏固台灣的“邦交國”，並制定了“深化與美日等國的安全合作與軍事交流”等措施反制大陸軍事威脅。

四是維護權力，避免跛腳。隨著2008年“總統大選”臨近和陳水扁個人政治信用破産，陳水扁目前面臨著空前的權力危機，不僅民進黨內反扁聲浪高漲，而且“四大天王”也紛紛“棄扁圖存”，甚至還有民進黨員要求開除陳水扁。在此背景下，陳水扁拋出“國安報告”，而且強調“行政院”須以此作政策指導綱領，甚至試圖賦予其“法律約束力”。眾所週知，“國安會議”僅是“總統”諮詢機構，並非“立法”機構。陳水扁主導的“國安會”試圖侵犯“立法權”，並淩駕在“行政院”之上，顯示了陳水扁想借此鞏固權力和擴張權力的圖謀，其目的就是壓制蘇貞昌的“蘇修路線”，展示“我阿扁還是老大”，無疑是陳水扁害怕“跛腳”的心理投射。

此外，陳水扁還試圖借“國安報告”，為其剩餘兩年任期進行政策定調。該報告基本涵蓋了陳水扁主要的政策主張，陳水扁通過該報告再度重申和確定了其“台獨”、“憲改”和“積極管理”等主張，正如台灣當局曾對外宣稱的那樣，“國安報告”將是陳水扁未來兩年的施政綱領。

從“國安報告”宣示的政策和透露的資訊上看，今後兩年陳水扁既定的兩岸政策和“外交”政策不會有大的變化。兩岸方面，陳水扁將繼續以“中華民國是台灣”界定台灣“主權”，將以“法理台獨”為目標繼續推動“制憲”、“正名”，並會繼續推行“積極管理、有效開放”的兩岸經貿緊縮政策；“外交”方面，台灣當局則會繼續謀求台灣國際生存空間和台灣問題國際化。值得注意的是，在兩岸政策上，目前陳水扁與蘇貞昌、“總統府”與“行政院”，顯然存在著較大的不同，今後兩岸關係如何發展還有待觀察。 (鄧允光)