一、充分認識城市的重要地位和作用
城市是現代文明的標誌,是經濟、政治、科技、文化、教育的中心。縱觀世界歷史,一個國家工業化、現代化的過程,也是逐步實現城市化的過程。新中國成立50多年來,特別是改革開放以來,隨著我國經濟建設和工業化的推進,城市數量不斷增加,城市人口數量和比例逐步擴大。新中國成立之初,祖國大陸設市城市136個,建制鎮5400多個,城鎮人口5765萬人,城鎮化水準僅有10.6%。2000年,全國設市城市660多個,建制鎮2萬多個,城鎮人口45594萬人,城鎮化水準達到36.09%。目前,城市的國內生産總值、工業産值和社會商品零售額都佔到全國的70%以上。城市在國民經濟和社會發展中發揮了重要作用。
展望新世紀,在經濟全球化和科學技術迅猛發展的形勢下,城市在人類物質文明和精神文明建設中將發揮更加重要的作用。現在,我國開始進入全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化的新階段。城鎮化進程將繼續加快。我們在著重發展小城鎮的同時,要積極發展中小城市,完善區域性中心城市功能,發揮大城市的輻射作用。城市在推進工業化、資訊化、現代化進程中的帶動和主導作用將會愈來愈突出。我們要在本世紀中葉基本實現現代化,把我國建成富強、民主、文明的社會主義強大國家,就必須高度重視城市建設和發展,不斷提高城市現代化水準。
在新的形勢下,城市建設面臨著許多新的機遇和挑戰,城市工作的內涵更加豐富,任務更加艱巨。城市領導者,特別是市長,要登高望遠,認清大勢,積極適應時代的要求,銳意創新,紮實工作,努力開創新世紀城市工作的新局面。
二、高度重視城市規劃工作
做好城市工作,首先要搞好城市規劃。城市規劃是城市建設和發展的藍圖,是建設和管理城市的基本依據。城市規劃搞得好不好,直接關係城市總體功能能否有效發揮,關係經濟、社會、人口、資源、環境能否協調發展。無論從國外還是國內看,在設計、建設、管理方面受到普遍讚譽的城市,都有一個科學合理的總體規劃。那些佈局混亂、環境惡化、不能發揮整體功能的城市,除了其他原因外,往往都與沒有一個好的發展規劃有關。因此,在城市現代化建設中,必須下功夫搞好城市規劃。
城市規劃是一項全局性、綜合性、戰略性的工作,涉及政治、經濟、文化和社會生活等各個領域。制定好城市規劃,要按照現代化建設的總體要求,立足當前,面向未來,統籌兼顧,綜合佈局。要處理好局部與整體、近期與長遠、需要與可能、經濟建設與社會發展、城市建設與環境保護、進行現代化建設與保護歷史遺産等一系列關係。通過加強和改進城市規劃工作,促進城市健康發展,為人民群眾創造良好的工作和生活環境。
制定城市規劃要廣泛聽取各方面的意見,特別要聽取專家的意見,多方比較,反覆論證,經過法定程式審批,規劃一經批准,就具有法規的權威性,必須嚴格執行,任何人不能隨意更改。
三、正確處理城市現代化建設與保護歷史遺産的關係
城市是一個不斷發展、更新的有機整體,城市的現代化建設是建立在城市歷史發展基礎之上的。我國是歷史悠久的文明古國,許多城市擁有大量的、極其寶貴的自然遺産和文化遺産。自然遺産和文化遺産來自天賦和歷史積澱,一旦受到破壞,就不可能復得。在城市現代化建設中,必須高度重視和切實保護好自然遺産和文化遺産。城市現代化建設與城市歷史文化傳統的繼承和保護之間,不是相互割裂、更不是相互對立的,而是有機關聯、相得益彰的。繼承和保護城市的自然遺産和文化遺産,本身就是城市現代化建設的重要內容,也是城市現代文明進步的重要標誌。當今世界上,許多著名城市在現代化建設中,都採取嚴格措施保護歷史文化遺産,從而使城市現代化建設與歷史文化遺産渾然一體、交相輝映,既顯示了現代文明的嶄新風貌,又保留了歷史文化的奇光異彩,受到了世人的普遍稱道。保護好自然遺産和文化遺産,使之流傳後世,永續利用,是城市領導者義不容辭的歷史責任。
當前,我國城市建設中存在的突出問題是,一些城市領導只看到了自然遺産和文化遺産的經濟價值,而對其豐富、珍貴的歷史、科學、文化藝術價值知之甚少,片面追求經濟利益,只重開發,不重保護,以致破壞自然遺産和文化遺産的事件屢屢發生。有些城市領導簡單地把高層建築理解為城市現代化,對保護自然風景和歷史文化遺産不夠重視,在舊城改造中大拆大建,致使許多具有歷史文化價值的傳統街區和建築遭到破壞。還有些城市領導在城市建設中拆除真文物,興建假古跡,大搞人造景觀,花費很大,卻搞得不倫不類。對於這些錯誤做法,必須堅決加以糾正。
歷史文化遺産的保護,要根據不同特點採取不同方式。對於“文物保護單位”,要遵循“不改變文物原狀的原則”,保存歷史的原貌和真跡。對於代表城市傳統風貌的典型地段,要保存歷史的真實性和完整性。對於歷史文化名城,不僅要保護城市中的文物古跡和歷史地段,還要保護和延續古城的格局和歷史風貌。對於自然遺産,要按照嚴格保護、統一管理、合理開發、永續利用的原則,保護、建設和管理好。作為一個市長,要加強文化修養,要了解一個地區、一個城市發展的歷史,辦事情、作決策要對歷史負責,對人民負責,對子孫後代負責。
四、因地制宜,突出特色
城市現代化建設具有一般共同的發展規律,但由於歷史傳統、自然環境、人文景觀和經濟條件不同,從而使每個城市建設又具有各自鮮明的特點。特色是城市的魅力所在。世界上許多城市往往因特色鮮明、別具一格而名揚天下。因此,必須在遵循城市發展普遍規律的基礎上,結合本地實際情況,因地制宜地確立城市的發展方向和發展模式,以形成獨具特色的城市風格。
塑造城市特色,城市領導者首先必須深刻了解市情,充分考慮城市自身的特點和優勢,同時要善於學習和借鑒古今中外城市建設的經驗和建築風格,但絕不能盲目模倣和照搬。現在,許多城市在新區開發和舊城改造中,忽視城市特點,佈局、結構和建築風格雷同,特色越來越少,甚至將有特色的建築和景觀也破壞了。這是很不應該的,教訓值得認真吸取。各城市都應根據自己的地理環境、歷史文化和民族風情等,明確發展方向和特色定位。城市特色是一種文化的積累和發展,需要一個較長過程,要有計劃、有步驟地形成和完善。
五、統籌兼顧,協調發展
城市建設是一個系統工程,必須統籌安排,兼顧經濟建設和社會發展,以及人口、資源、環境各個方面,實現可持續發展。要著重解決幾個問題。
充分考慮水資源對城市發展的承受能力,高度重視水資源的保護和節約使用。我國許多城市缺水問題日趨嚴重。目前全國660多個城市中,有400多個城市常年供水不足,其中110個城市嚴重缺水,北方一些城市被迫限時限量供水。水資源短缺嚴重影響著城市建設和人民生活。解決城市缺水問題,已經成為當前城市經濟社會發展的緊迫任務。對此,要有一種危機感,要增強水患意識。一方面,城市發展規模要考慮水資源的承受能力,不能盲目擴大。制定城市規劃時一定要從水資源的狀況出發,合理確定城市人口規模、産業結構。另一方面,必須堅持開源與節流並重,節流優先,治污為本,科學開源,綜合利用。要統籌考慮城市供水、節水、防洪排澇、水污染治理等問題,切實做好水資源保護、開發和利用規劃,優先保證人民生活用水,兼顧工農業和其他用水。缺水的城市要限制高耗水型工業發展,對耗水量高的企業逐步實行關停並轉。
努力保護和改善城市環境。保護環境是我國的基本國策。近年來,我國城市環境保護取得了明顯成績,環境污染加劇趨勢得到初步控制,部分城市環境品質有所改善,但形勢仍然相當嚴峻。大氣和水體污染依然嚴重,63%的城市空氣品質超過國家二級標準,65%的城市污水未經處理;垃圾污染日益突出,生活垃圾處理率僅為60%。總體上看,環境污染嚴重的狀況沒有得到明顯改觀。因此,必須切實加強城市環境保護工作,努力改善環境品質。城市環境保護是一項系統工程,要全面規劃,統籌兼顧,標本兼治,綜合治理。一方面,要嚴格控制污染源,減少污染物排放。進一步調整城市産業結構,關停、搬遷污染嚴重的企業;大力控制廢氣、廢水、固體垃圾的排放;優化能源結構,積極推行清潔燃料。另一方面,要大力加快治污設施建設,增強污染治理能力。重點加強污水處理廠和垃圾處理場建設,提高污水和垃圾處理率。同時,要依法加強城市環境保護的監督管理。
切實加強城市綠化建設。目前,我國城市綠化覆蓋率過低,園林綠地太少,裸露地面太多。全國城市每人平均公共綠地僅為6.25平方米;其中134個城市不足3平方米,31個城市不足1平方米。這不僅影響了城市生態環境的改善,也妨礙了城市經濟和社會的協調發展,必須下決心改變這種狀況。要植樹造林,努力建設分佈合理、植物多樣、景觀優美的城市綠地系統。為此,必須加強和改進城市綠化系統規劃工作,嚴格按照國家標準確定綠化用地指標,科學安排綠化建設用地佈局。要強化監督和管理,確保城市綠地不被侵佔。
處理好城市建設與區域發展的關係。城市是區域的中心,區域是城市發展的基礎。城市工作必須正確處理城市與區域的關係,促進城鄉協調發展。一方面,要不斷增強和完善區域性中心城市功能,充分發揮中心城市對發展區域經濟的輻射帶動作用。另一方面,城市的建設和發展必須立足於區域資源條件和環境條件,服從於整個地區發展的需要。要做好區域規劃,建立有效的協調機制。要統籌安排基礎設施,避免重復建設,實現基礎設施區域共用和有效利用;嚴格限制不符合區域整體和長遠利益的開發活動。同時,城市規劃也要打破就城市論城市的狹隘觀念,增強區域意識。城市不僅要從自身條件和發展要求出發,還必須充分考慮區域整體狀況,安排好生態環境保護、資源開發利用和基礎設施建設。
六、從實際出發,注重實效
城市現代化建設是一項長期而艱巨的任務,城市工作一定要講求實際,注重實效,逐步推進。為此,要合理確定建設規模和發展速度,充分考慮財力、物力的可能,不能急於求成,急功近利。要恰當制定項目建設標準,切忌貪大求洋,華而不實。要分別輕重緩急,合理安排建設項目,決不能搞這樣那樣的形象工程。要堅持品質第一,確保工程品質。
現在,一些城市建設不是真正為群眾生活和經濟發展著想,亂上項目,盲目攀比,甚至為了追求領導人的政績,到處籌款,債臺高築,大搞高樓群、寬馬路、大廣場,一味追求高檔豪華和所謂“第一”。有的省要求各個城市至少建設一個廣場。有的縣級市甚至建了十幾萬平方米的大廣場。還有些城市不顧資源、環境和其他經濟條件的制約,超越水、土地、能源、基礎設施和生態環境的承載能力,搞一些耗水、耗能高和破壞生態環境的工業項目。這些做法違背經濟建設規律,不僅勞民傷財,得不償失,而且影響城市的長遠發展。因此,一定要端正城市建設思想,處理好城市發展與資源利用和環境保護的關係,處理好生活與建設的關係,堅持從實際出發,既要積極推進,又要量力而行,堅持一要吃飯、二要建設的原則,一切從人民利益出發,辦實事,求實效。
七、切實加強城市管理
規範而高效的城市管理,是確保城市規劃全面實施、城市建設有序推進、城市各項工作順利開展的關鍵。當前,我國城市工作中普遍存在的突出問題,就是“重建設、輕管理”。城市管理思想落後、管理水準低,是城市建設和發展中許多問題的癥結所在。
要實現城市現代化,就必須著力提高管理水準。為此,首先要適應新形勢的要求,確立正確的城市管理思想,改進領導方式和領導方法。新世紀的城市建設和發展,是在我國逐步建立和完善社會主義市場經濟體制的環境下展開的。城市管理一定要按照市場經濟和現代化建設的規律,充分發揮市場對資源配置的基礎性作用;同時,要加強和改進政府對城市建設的管理。要繼續深化城市管理體制改革,破除束縛城市生産力發展和管理水準提高的種種體制障礙,推進體制創新和機制創新,特別要實行政企分開,堅決減少和改進行政性審批事項,提高辦事效率。同時該嚴格管理的,要切實管好。要加速城市管理資訊化,大力發展電子政務,加快推進城市規劃管理資訊網和市政公用事業服務資訊網建設。有條件的城市,要爭取儘快啟動數字城市和數字社區資訊基礎設施建設,推動數字化、網路化技術在城市工作中的廣泛應用。要加強法制建設,健全法律法規,嚴格執法,堅持依法行政、依法治市,務必把城市各項管理工作納入法治化軌道。總之,要通過全面加強管理,使城市既充滿活力和生機,又協調有序和健康地發展。
八、提高城市領導者的素質和水準
城市黨委和政府肩負著領導城市現代化建設的重任。市長在城市規劃、建設和管理中的作用十分重要。市長的政治素質、業務水準和管理能力直接影響著城市工作的好壞。為了適應城市現代化建設新形勢的要求,勝任新時期的城市工作,城市領導者特別是市長必須以更高標準嚴格要求自己。為此,一要加強理論學習,提高思想政治素質。要努力學習馬克思主義、毛澤東思想和鄧小平理論,學習江澤民同志“三個代表”的重要思想,堅持黨的“一個中心,兩個基本點”的基本路線,並自覺地貫徹到城市的各項工作中。二要努力學習科學、文化和歷史,掌握城市現代化建設和管理的知識,全面提高業務素質和文化水準。要以極大的熱情學習現代城市規劃、建設、管理的理論和知識,熟悉現代化城市建設與發展的規律。既要從書本上學,更要從實踐中學,不斷提高領導城市工作的能力。三要堅持深入實際,深入群眾,注重調查研究。要走群眾路線,廣泛聽取群眾和專家的意見,推進城市管理決策的民主化和科學化,決不能憑主觀臆斷,隨意決策。四要清正廉明,勤政為民。要忠實履行全心全意為人民服務的宗旨,不斷增強公僕意識,廉潔自律。一切言行要順從民意、符合民心,決不能損害人民群眾的利益,更不能憑藉人民賦予的權力謀取私利。
(本文係作者在中國市長協會第三次代表大會上的講話摘要)
《人民日報》 2001年07月25日