吳官正
當前，全黨興起的學習貫徹“三個代表”重要思想新高潮正在深入開展，前不久召開的黨的十六屆三中全會對進一步完善社會主義市場經濟體製作了部署，對黨風廉政建設和反腐敗工作提出了新的要求。作為反腐倡廉基礎性工作的法規制度建設，要以“三個代表”重要思想為指導，適應改革開放和發展社會主義市場經濟的需要，與時俱進，開拓創新，為深入推進反腐倡廉工作提供保障。
一、深刻認識加強法規制度建設的重大意義
制度問題帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。毛澤東同志早就提出，在黨內要實行民主集中制的制度。鄧小平同志在總結歷史經驗時曾指出：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。”江澤民同志多次深刻闡述制度建設的重大意義，強調要與時俱進，不斷推進黨和國家各項工作的制度化、法制化。黨風廉政和反腐敗法規制度是黨和國家法規制度建設的有機組成部分，我們要充分認識抓好這項工作的重要意義。
抓好黨風廉政和反腐敗法規制度建設是社會主義政治文明建設的重要內容。黨的十六大提出，發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，是全面建設小康社會的重要目標。要堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，實現社會主義民主政治的制度化、規範化和程式化。適應推進社會主義政治文明建設的需要，我們要把反腐倡廉工作中一些成熟的經驗不斷上升為法規制度，有的還要通過一定的程式制定為國家法律，把法規制度建設貫穿于反腐倡廉工作的各個環節。切實抓好黨風廉政和反腐敗法規制度建設，顯得尤為重要而緊迫。
抓好黨風廉政和反腐敗法規制度建設是發展社會主義市場經濟的客觀需要。黨的十六屆三中全會強調，加強黨風廉政建設、反對和防止腐敗，是建立和完善社會主義市場經濟的重要保證。市場經濟是法制經濟。隨著我國社會主義市場經濟的發展，上層建築領域的各項工作都面臨著與經濟基礎相適應的問題，黨風廉政和反腐敗法規制度建設也不例外。建立社會主義市場經濟體制要經歷一個新舊體制轉換過程，在這個過程中，由於制度和機制存在一些漏洞和薄弱環節，給腐敗現象滋生以可乘之機。我們要通過不斷建立健全法規制度，努力治理和防範各種腐敗現象。總之，越是發展社會主義市場經濟，越要加強黨風廉政和反腐敗法規制度建設。
抓好黨風廉政和反腐敗法規制度建設是反腐倡廉工作深入發展的內在要求。黨的十六大對反腐倡廉工作提出了更高的要求，黨章賦予了各級紀委協助黨委組織協調反腐敗工作等新的任務。胡錦濤同志強調，要努力形成行為規範、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，改革和完善監督機制，切實做到用制度管權、用制度管事、用制度管人，保證把人民賦予的權力切實用來為人民服務。我們必須把黨中央關於黨風廉政建設和反腐敗工作的方針政策、領導體制、工作格局、成功經驗等用法規制度的形式確定下來，用黨的紀律和國家強制力保證其得到貫徹落實。使之不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。
二、加強法規制度建設需要注意的幾個問題
黨的十三屆四中全會以來，我們在黨風廉政和反腐敗法規制度建設方面取得重要進展，相繼頒布了一批重要的黨內法規和國家法律法規，為反腐敗工作提供了法制保障。但是，黨風廉政和反腐敗法規制度建設的進程，與新的工作要求還有一定差距。各級黨委、紀委要在全面貫徹“三個代表”重要思想和黨的十六大精神基礎上，對黨風廉政和反腐敗法規制度建設進行總體規劃，對各項工作進行全面部署。要抓住當前有利時機，乘勢而上、有所作為。
在推進黨風廉政建設和反腐敗工作法制化進程中，要注意把握以下方面：
必須堅持以“三個代表”重要思想為指導。“三個代表”重要思想是黨和國家各項工作的根本指針，是黨風廉政和反腐敗法規制度必須堅持的指導思想。要緊緊抓住“立黨為公、執政為民”這一“三個代表”重要思想的本質要求，把發展先進生産力和先進文化，實現好、維護好、發展好人民群眾根本利益作為法規制度建設的根本出發點和落腳點，不斷促進社會主義物質文明、政治文明和精神文明的協調發展。要通過法規制度建設，把黨要管黨、從嚴治黨的方針和立黨為公、執政為民的本質要求轉化為具體規定，將原則性的要求轉化為具有約束力和強制力的法規制度。
必須遵循黨的建設的總體部署。黨的十六大提出了新世紀新階段加強和改進黨的建設的總體部署。要把法規制度建設置於加強和改進黨的建設新的偉大工程之中，遵循和落實黨的十六大提出的黨的建設的總體部署。要堅持黨要管黨、從嚴治黨的方針，圍繞提高黨的領導水準和執政水準、提高拒腐防變和抵禦風險能力這兩大歷史性課題，創造性地建立健全各項法規制度。要從改革和完善黨的領導方式和執政方式、領導體制和工作制度出發，進一步完善黨風廉政建設和反腐敗工作的領導方式、領導體制和工作制度，將中央確定的反腐敗工作方針、領導體制、工作格局以及政策措施法定化、程式化。要進一步完善黨和國家工作人員特別是各級領導幹部的行為規範，以及違反這些規範的黨紀政紀責任和處理政策。要通過健全法規制度，將反腐敗工作的各項部署、各項要求與重大改革措施、重要制度設計等相互融合、相互協調。要明確界定紀檢監察機關與有關機關的職能分工，明確規定黨和國家機關在黨風廉政建設和反腐敗工作方面的責任，逐步法定化。
必須與國家的法制建設相協調。黨風廉政和反腐敗法規制度建設是依法治國的重要組成部分，既要在立法項目的規劃上與國家法制建設的總體目標和具體安排相配套，又要在內容上與國家的相關法律規範相協調。要處理好黨內法規制度建設與國家立法的關係。黨中央和地方黨委提出的反腐敗措施必然要涉及國家的法制建設，需要國家機關和國家公務員遵照執行的廉政制度若不能提高到法律的高度，其權威性就要被大大降低，從而使執行遇到困難。各級黨委、紀委要認真分析黨風廉政建設和反腐敗工作的政策和措施，研究哪些可以繼續由黨內法規和制度來規定，哪些可以轉化為國家法律法規，並適時地將那些經過實踐檢驗的、比較成熟的、可以轉化為國家法律法規的制度，通過法定程式向人大或政府提出立法建議。要明確黨的政策和黨內法規與國家法律的關係，使兩者在各自不同領域發揮作用。加強反腐敗工作的國家立法，使黨在反腐敗工作中的主張成為國家意志，用國家強制力保證反腐敗工作持續、深入、健康發展，是今後必須解決好的問題。
必須與經濟和社會發展進程相適應，不斷更新工作觀念。隨著經濟和社會的發展，新情況、新問題不斷出現，對法規制度建設提出了新的要求。我們要堅持解放思想、實事求是、與時俱進的思想路線，把握規律，適應實踐的需要，不斷更新工作觀念，及時依據變化了的客觀情況提出解決問題的新辦法。法規制度建設的成效，必須以最終能否有效解決實際問題為根本標準。例如，近些年新興領域腐敗案件比較多，與這方面制度建設較薄弱有關；目前，隨著政府職能的轉變，公共管理職能開始向多種主體擴散，法律、法規授權一些社會仲介機構、社團組織在法定授權範圍內行使管理公共事務職能，這些領域違紀違法的案件呈上升勢頭；在市場經濟條件下腐敗分子主要以攫取經濟利益為目的，如果不加大對其非法利益的剝奪及處罰，現有懲戒手段的效果就不理想，等等。這些問題都需要我們研究新的對策，儘快研究制定有針對性的法規制度。
目前，全國人大常委會已經批准了《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》，包括我國在內的102個國家的代表已完成《聯合國反腐敗公約》的談判工作，準備在今年12月正式簽署。加入這些公約和協定也將對我國反腐敗法規制度産生很大影響，這需要我們認真研究，未雨綢繆，及時提出應對預案和措施。
三、切實加強對法規制度建設工作的領導
要高度重視，加強領導。堅持黨對反腐敗工作的領導，關鍵是黨要在反腐敗重大政策和法律法規的提出和制定方面發揮主導作用，在處理重大問題方面發揮協調作用。因此，各級黨委、政府和紀檢監察機關要把法規制度建設列入重要議事日程，納入黨風廉政建設和反腐敗工作的總體部署中認真研究。要善於提出重大政策措施，善於通過法治來懲治和預防腐敗。
法規制度建設是一項系統和複雜的工程，牽涉到方方面面，各級黨委要總攬全局、協調各方。要支援人大和政府制定廉政法律法規；要調動黨政各部門和各行業的積極性，在各自的職責範圍內將反腐敗的要求融合到相應的工作制度之中；要充分發揮行業協會、社團、社區等群眾自律組織在各自領域的作用，在全社會倡導廉潔之風、文明之風。各級黨委、政府和紀檢監察機關要根據本地區本部門的實際情況，對反腐敗法規制度建設進行總體規劃；各級紀委要深入實際，調查研究，出主意、提建議、定規劃、拿方案，協助黨委做好法規制度建設的具體組織協調工作。
要明確分工，各負其責。中央紀委、監察部主要抓基礎性、全局性的法規制度的起草制定。目前，要重點起草制定如何將黨和國家機關的黨風廉政建設職責和反腐敗各項工作法定化、程式化的法規制度。各地區、各部門的主要職責，一是要圍繞中央制定的方針政策和法規制度，制定如何貫徹落實的具體辦法，中央一時來不及起草制定的法規制度，地方也可以根據中央的政策精神先行制定；二是要根據本地區、本部門黨風廉政建設和反腐敗工作的實際情況，確定各自法規制度建設的重點。省及省以下，尤其要關注與人民群眾生産生活密切相關的基層組織的黨風廉政制度建設問題。地方黨委、政府和紀檢監察機關要從解決發生在人民群眾身邊的腐敗問題入手，做好反腐敗的制度建設。我們調查懲處了一個腐敗分子，是一個成績，如果我們通過辦案發現制度上的漏洞，制定或者健全了一項法規制度，就會防止出現一批腐敗分子，這是更大的成績。紀檢監察幹部特別是領導幹部，一定要有這種意識。
要加強督查，狠抓落實。黨風廉政建設和反腐敗工作法制化不僅包括起草制定法規制度，還包括法規制度教育、遵紀守法、執紀執法以及法規制度執行情況的監督檢查等重要環節。各級黨委、政府和紀檢監察機關要切實加強法規制度的學習和宣傳教育，加強對法規制度執行情況的監督檢查，加強對違反法規制度行為的調查處理工作，促進各項法規制度真正貫徹落實。各級紀檢監察機關都要按照規定加強法制工作機構和幹部隊伍建設。
我們要以“三個代表”重要思想為指導，緊密團結在以胡錦濤同志為總書記的黨中央周圍，抓住機遇，紮實工作，為黨風廉政建設和反腐敗工作作出新的更大貢獻！
（本文為吳官正同志2003年11月6日在全國紀檢監察法規工作會議上的講話）
《人民日報》 2003年11月17日
