8月18日，國務院召開深化農村信用社改革試點工作座談會，對貫徹落實國務院15號文件和即將在8個省（市）開展的試點工作進行了部署。中共中央政治局常委、國務院副總理黃菊同志作了重要講話。日前，中國銀行業監督管理委員會合作金融機構監管部負責人就深化農村信用社改革試點的主要內容和試點工作的開展等問題回答了記者的提問。
問：為什麼要進行深化農村信用社改革試點？
答：農村信用社是為農業、農民和農村經濟發展提供金融服務的社區性地方金融機構，是我國金融體系的重要組成部分。1997年以來，按照黨中央、國務院的統一部署，在人民銀行監督管理和有關部門的大力支援下，各地農村信用社改革體制、改善管理、改進服務，各項工作取得明顯成效，在支援農民、農業和農村經濟發展中發揮了重要作用，已逐步成為農村金融的主力軍和聯繫廣大農民群眾的金融紐帶。但是，也應看到，當前農村信用社在産權制度、管理體制、風險防範等方面還存在諸多急需解決的問題，嚴重制約了農村信用社服務“三農”作用的發揮，需要通過不斷地深化改革，在發展中逐步予以解決。
黨中央、國務院對農村信用社改革問題十分重視.1997年以來，國務院多次組織有關部門對農村信用社改革問題進行調查研究，國務院領導同志也親自考察農村信用社工作，並作重要指示。今年以來，中央明確提出，農村信用社改革的總體要求是“明晰産權關係，強化約束機制，增強服務功能，國家適當扶持，地方政府負責”，強調要加快農村信用社改革步伐。全面建設小康社會，必須統籌城鄉經濟社會發展，更多地關注農村，關心農民，支援農業，把解決好農民、農業和農村經濟發展問題作為經濟工作的重中之重，放在更加突出的位置。深化農村信用社改革，改進農村金融服務，不僅關係到農村信用社的穩定健康發展，而且事關農業發展、農民增收、農村穩定的大局。
我國是一個農業大國，農村經濟發展很不平衡，東西南北差異較大，各地農村信用社的經營狀況和發展水準很不一樣，不同地區農村經濟發展對農村金融的要求也不相同。雖然農村信用社改革已經研究論證了很長時間，並且也在局部進行了多方面的試驗，但是，對於如何構建適合我國國情的農村信用社管理體制，如何因地制宜地改革農村信用社的産權結構，如何選擇確定適應不同地區農村經濟發展水準和服務要求的農村信用社組織形式等問題，還需要進行進一步的探索和試驗。特別是這次農村信用社改革的兩個重點，涉及到方方面面的責權利關係的調整，情況複雜，政策性強，必須積極慎重、循序漸進，不能急於求成。所以，國務院決定選擇部分省（區、市）進行試點，在認真實踐和總結經驗基礎上，再逐步推開。
問：深化農村信用社改革試點工作的指導思想是什麼？堅持哪些原則？
答：根據新時期農業和農村經濟發展對農村金融服務提出的新要求，深化農村信用社改革的指導思想是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，以服務農業、農村和農民為宗旨，按照“明晰産權關係、強化約束機制、增強服務功能、國家適當支援、地方政府負責”的總體要求，加快農村信用社管理體制和産權制度改革，把農村信用社逐步辦成由農民、農村工商戶和各類經濟組織入股，為農民、農業和農村經濟發展服務的社區性地方金融機構，充分發揮農村信用社農村金融主力軍和聯繫農民的金融紐帶作用，更好地支援農村經濟結構調整，幫助農民增加收入，促進城鄉經濟協調發展。
深化農村信用社改革應遵循以下原則：一是按照市場經濟規則，明晰産權關係，促進農村信用社法人治理結構的完善和經營機制轉換，使農村信用社真正成為自主經營、自我約束、自我發展、自擔風險的市場主體。二是按照為“三農”服務的經營方向，改進服務方式，完善服務功能，使農村信用社真正成為農村金融主力軍和聯繫農民的金融紐帶。三是按照因地制宜、分類指導原則，積極探索和分類實施股份制、股份合作制、合作制各種産權制度，建立與各地經濟發展、管理水準相適應的組織形式和運作機制。四是按照責權利相結合原則，充分發揮各方面積極性，明確農村信用社監督管理體制，落實對農村信用社的風險防範和處置責任。
問：深化農村信用社改革試點要重點解決什麼問題？
答：深化農村信用社改革試點，重點解決好以下兩個問題：一是以法人為單位，改革農村信用社産權制度，明晰産權關係，完善法人治理，區別各類情況，確定不同的産權形式；二是改革農村信用社管理體制，將對農村信用社的管理交由地方政府負責。
問：為什麼要進行農村信用社産權制度改革？具體有哪些內容？
答：多年來，農村信用社産權不明晰，法人治理結構不完善，管理責任不落實，成為制約農村信用社作為金融企業法人發展的一個核心問題。以法人為單位改革農村信用社産權制度，關鍵就是要解決農村信用社“誰出資、誰管理、出了問題誰負責”的問題。
由於我國各地經濟發展水準不一，農村信用社的經營狀況差異較大，因此，要按照股權結構多樣化、投資主體多元化原則，根據不同地區情況，分別進行股份制、股份合作制和完善合作制的試點。
以縣為單位改革農村信用社産權制度，首先要明晰農村信用社現有産權，妥善處理歷史積累和包袱。在此基礎上，構建新的産權關係，完善法人治理。按照股權結構多樣化、投資主體多元化原則，根據不同地區情況，分別進行不同産權形式的試點。有條件的地區可以進行股份制改造，對暫不具備條件的地區，可以比照股份制的原則和做法，實行股份合作制，對股份制改造有困難而又適合搞合作制的，也可以進一步完善合作制。
在産權制度改革的同時，因地制宜確定農村信用社的組織形式：
一是在經濟比較發達、城鄉一體化程度較高、農村信用社的資産規模較大且已商業化經營的少數地區，可以組建股份制或股份合作制銀行機構。
二是在人口相對稠密或糧棉商品基地縣（市），可以縣（市）為單位將農村信用社和縣（市）聯社各為法人改為統一法人。
三是其他地區，可在完善合作制的基礎上，繼續實行鄉鎮農村信用社、縣（市）聯社各為法人的體制。
四是採取有效措施，通過降格、合併等手段，加大對高風險農村信用社進行兼併和重組的步伐。對少數嚴重資不抵債、機構設置在城區或城郊、支農服務需求較少的農村信用社，可考慮按照《金融機構撤銷條例》予以撤銷。
問：發達地區農村信用社為什麼要進行股份制改造？
答：在經濟比較發達、城鄉一體化程度較高的地區，“三農”的概念已經發生很大的變化，農業比重很低，有些只佔5%以下，作為農村信用社服務對象的農民，雖然身份沒有變化，但大都已不再從事以傳統種養耕作為主的農業生産和勞動，對支農服務的要求較少，農村信用社實際也已經實行商業化經營。對這些地區的農村信用社，可以實行股份制改造，組建農村商業銀行。
農村信用社改制為股份制的農村商業銀行，應堅持商業化經營原則。但考慮到這些地區的農村信用社雖然已經商業化經營，但與其他商業銀行相比，其服務區域、對象以及其發展基礎仍有較大差異，特別是它們主要還是以服務農民為主。因此，將農村信用社改制為商業銀行，要妥善處理好商業化經營與服務“三農”的關係，不能因農村信用社改制而造成對農村金融服務的衝擊。改制為商業銀行的農村信用社僅限于大中城市和其他經濟比較發達、商業化程度較高、對支農服務要求較少的少數地區。具體條件是：（1）有較強的管理能力；（2）全轄農村信用社資産總規模10億元以上；（3）不良貸款比例15%以下；（4）組建後資本金不低於5000萬元，資本充足率達到8%。
另外，即使是實行了股份制改造的機構，也要根據當地農村産業結構狀況，確定一定比例的資金用於支農。
問：為什麼要設立農村合作銀行？它與農村商業銀行有什麼區別？
答：根據國務院15號文件的精神，對暫不具備股份制改造的農村信用社，可以按照股權結構多樣化、投資主體多元化原則，進行股份合作制改革試點。
股份合作制這種産權制度，既不是傳統意義上的合作制，也不是現代意義上的股份制，而是合作制與股份制的有機結合。合作制的特點是“社員入股、一人一票、服務社員”，適合於分散、弱小的個體勞動者的經濟互助，是一種勞動的聯合；股份制的特點是“大股控權、一股一票、商業經營”，適合於市場經濟發達、商業化程度高的地區，是一種資本的聯合。與農村商業銀行不同，農村合作銀行是在遵循合作制原則基礎上，吸收股份制的原則和做法而構建的一種新的銀行組織形式，是實行股份合作制的社區性地方金融機構。這種勞動聯合和資本聯合、“三農”服務功能和商業功能相結合的産權制度，對我國“二元經濟結構”比較明顯的廣大農村地區的農村信用社産權改革來説，是一次新的、大膽的嘗試。在有條件地區，將農村信用社及其縣（市）聯社改組為農村合作銀行，有利於金融機構的規模經營，節約管理成本，提高整體抗禦風險的能力；有利於構建新的明晰的産權關係，完善法人治理結構，有利於擴充資本實力；有利於體現眾多分散農戶、個體經濟戶的權益，同時也能充分兼顧農村經濟組織和其他大股東的利益；有利於保證改制後機構既堅持服務“三農”的市場定位，又在服務中實現商業化經營。
這類機構之所以稱為“農村合作銀行”，一是這類金融機構雖然引進了股份制的形式，但是在農村信用社和縣（市）聯社基礎上改制而成的，既保留了合作制的形式，還仍然堅持了為“三農”服務的市場定位；二是以縣（市）為單位將農村信用社和縣（市）聯社合併重組後，其資産規模、機構人員、業務經營和管理方式等，都與原農村信用社有很大不同，再稱農村信用社已難以涵蓋其性質和功能；三是1993年國務院關於金融體制改革的決定中也曾提出組建農村合作銀行，這既有利於明晰産權關係，也有利於提高信譽和知名度，拓寬為農服務的業務品種，完善服務功能。另外，國外類似機構都稱合作銀行，如德國、荷蘭等。
當然，不是所有地區的農村信用社和縣（市）聯社合併重組後都可以稱農村合作銀行。改制為農村合作銀行的具體條件是：（1）發起人不少於1000人；（2）不良貸款比例15%以下；（3）組建後資本金不低於2000萬元，核心資本充足率達到4%。
問：為什麼要實施以縣（市）為單位統一法人？有哪些條件？
答：目前，鄉（鎮）農村信用社和各縣（市）聯社各為獨立法人，機構分散、弱小，且抗禦風險能力較弱。縣（市）聯社作為農村信用社入股組成的聯合組織，既行使對農村信用社的管理職能，自身又經營業務，實際上已成為農村信用社的基層管理機構。縣（市）聯社和農村信用社之間權責不清，矛盾較多。2000年以來，按照國務院的要求，江蘇省農村信用社進行了改革試點，將農村信用社與縣聯社各為法人合併為一個法人。實踐證明，這種做法有利於明晰産權關係，有利於減少管理環節、降低管理成本、提高管理效率，有利於擴大經營規模，提高抗禦風險的能力。對這種模式，各方面都比較滿意。根據中央有關文件精神，結合江蘇試點做法，試點方案提出：“在人口相對稠密或糧棉商品基地縣（市），可以縣（市）為單位將農村信用社和縣（市）聯社各為法人改為統一法人”。具體條件是：（1）全轄農村信用社統算賬面資能抵債；（2）基層農村信用社自願；（3）縣（市）聯社有較強的管理能力；（4）統一法人後股本金達到1000萬元以上（經銀行監管部門批准，可適當調整），資本充足率達到有關規定的要求。
問：對農村信用社的管理為什麼要強調“地方政府負責”？省級政府對農村信用社管理的具體職責有哪些？
答：農村信用社管理體制問題，是長期以來沒有很好解決的一個問題。這次改革試點方案，與以往相比有一個突出的變化，就是明確提出將農村信用社的管理責任交由省級政府負責，同時國家監管機構依法實施監管，農村信用社自我約束、自擔風險。確定這一監督管理體制，是總結歷史經驗教訓和綜合各方面意見的結果，是適應建立社會主義市場經濟要求和當前農村信用社發展實際的現實選擇，是這次深化農村信用社改革的一項重要決策。
把對農村信用社管理的責任交由省級政府負責，主要考慮：一是國家監管機構對農村信用社是依法監管的關係，不能承攬對農村信用社的各項管理事宜；二是農村信用社是為社區服務的金融組織，雖然作為各自獨立的金融企業法人，但其自我約束和自我發展的能力還不強，客觀上也還需要對它進行相應的管理，尤其是風險的防範和違法、違紀、違規案件的及時查處等；三是農村信用社是農村經濟的重要組成部分，同時也是地方性金融機構，服務對像是農民，服務區域在農村，服務目標是為了促進地方經濟發展和社會穩定，因此，農村信用社的改革與發展不能割裂與地方政府的關係，地方政府也有責任加強對農村信用社的領導、管理和支援；四是隨著金融形勢的變化和政府職能的轉變，省級政府已逐步具備了管理地方性金融機構的能力，交由省級政府管理，有利於明確管理責任，也有利於為農村信用社的發展創造好的環境。為此，試點方案提出了“國家宏觀調控、加強監管，省級政府依法管理、落實責任，農村信用社自我約束、自擔風險”的監督管理體制，並分別明確了有關方面對農村信用社的監督管理責任。
省級政府對農村信用社管理的主要職責：一是督促農村信用社貫徹執行國家金融方針政策，引導農村信用社堅持為“三農”服務的經營宗旨，地方黨委要加強農村信用社黨的建設和思想政治工作；二是依照國家有關法律法規，指導本地區農村信用社加強自律性管理，督促農村信用社依法選舉領導班子和聘用主要管理人員；三是統一組織有關部門防範和處置轄內農村信用社金融風險，今後對高風險機構的處置，在省級人民政府承諾由中央財政從轉移支付中扣劃的前提下，中央銀行可以提供臨時支援；四是幫助農村信用社清收舊貸，打擊逃廢債，查處農村信用社各類案件，建立良好的信用環境，維護農村金融秩序穩定。
問：省級政府如何行使對農村信用社的管理職能？
答：按照“政企分開”的政府職能改革要求，地方政府對金融企業的管理只能是間接的、宏觀的管理，而不能直接干預農村信用社的業務經營活動。實踐也證明，地方政府對金融業的“過度介入”，特別是將農村信用社交由地（市）、縣、鄉政府管理，容易導致對農村信用社業務經營的不適當干預，衝擊農村信用社正常的業務經營。因此，國務院明確要求，對農村信用社管理由省級政府負責，省級政府不能把農村信用社的管理權下放給地（市）和縣、鄉政府。
農村信用社由省級政府管理，需要借助一個載體來進行。省級政府應明確一個專門的機構來統籌全省農村信用社的行業管理，促進農村信用社能更好地發揮作用。試點地區可按照精簡、高效的原則，成立省級聯社或其他形式的省級管理機構，在省（區、市）政府領導下，具體承擔對轄內農村信用社的管理、指導、協調和服務職能。地（市）級也不再設立聯社或其他形式的獨立管理機構。
問：銀行監管機構對農村信用社實施金融監管的職責有哪些？
答：農村信用社管理交由省級政府負責後，國家銀行監管機構依法行使對農村信用社的金融監管職能。
國家銀行監管機構的主要職責：一是根據國家有關法律法規，制定監管的規章制度；二是審批機構的設立、變更、終止及其業務範圍；三是依法組織現場檢查和非現場監測，做好資訊統計和風險評價，依法查處違法違規行為；四是審查高級管理人員的任職資格；五是向省級政府提供監管數據及有關資訊，對風險類機構提出風險預警，並協助省級政府處置風險；六是對省級政府的專職管理人員進行培訓；七是受國務院委託，對省級政府管理農村信用社的工作情況進行總結評價，報告國務院。
問：對改革試點地區的農村信用社，國家給予哪些配套扶持政策？
答：目前，農村信用社歷史包袱較重，嚴重制約著農村信用社經營機制的轉換，影響著農村信用社服務“三農”作用的發揮，因此，通過政策扶持，消化解決歷史包袱，是農村信用社改革不容回避的一個問題。
農村信用社歷史包袱的形成有多方面原因。對此，有關方面提出了很多政策建議。經過多次協商，反覆論證，並綜合考慮當前農村信用社實際狀況以及國家承受能力等多種因素，同時為了幫助消化農村信用社歷史包袱，促進改革試點的順利開展，在防範道德風險前提下，國務院明確提出，對試點地區的農村信用社，國家給予以下扶持政策：
1、對虧損農村信用社因執行國家宏觀政策開辦保值儲蓄而多支付保值貼補息給予補貼。具體辦法是，由財政部核定1994-1997年期間農村信用社實付保值貼補息數額，由國家財政分期予以撥補。
2、從2003年1月1日起至2005年底，對西部地區試點的農村信用社一律暫免征收企業所得稅；對其他地區試點的農村信用社，一律按其應納稅額減半徵收企業所得稅；從2003年1月1日起，對試點地區所有農村信用社的營業稅按3%的稅率徵收。
3、對試點地區的農村信用社，可採取兩種方式給予適當的資金支援：一是由人民銀行安排一部分專項再貸款。專項再貸款利率按金融機構準備金存款利率減半確定，期限根據試點地區的情況，可分為3年、5年和8年。專項再貸款由省級政府統借統還。二是由人民銀行發行專項中央銀行票據，用於置換農村信用社的不良貸款，票據期限兩年，按適當利率分年付息。該票據不能流通、轉讓和抵押，可有條件提前兌付。上述兩種方式由試點地區和農村信用社選擇。
4、在民間借貸比較活躍的地方，實行靈活的利率政策。允許農村信用社貸款利率靈活浮動。貸款利率可在基準貸款利率的1.0至2.0倍範圍內浮動。對農戶小額信用貸款利率不上浮，個別風險較大的可小幅（不超過1.2倍）上浮，對受災地區的農戶貸款，還可適當下浮。
問：農村信用社改革試點由誰負責組織實施？改革試點的時間安排如何？
答：國務院明確，深化農村信用社改革試點工作，由中國銀行業監督管理委員會負責組織實施。
深化農村信用社改革試點工作從現在開始在8個省（市）啟動。考慮到農村信用社交由省級政府管理問題已議論較長時間，銀監會及其分支機構成立後，對農村信用社進行直接管理的過渡期不宜太長，如果管理體制不儘快落實，可能會給農村信用社的管理工作造成脫節，不利於面上工作開展。因此，管理體制試點工作力爭今年內完成後，並將有關扶持政策落實到試點省（區、市）。
農村信用社産權制度改革需要一個長期探索的過程，短期內難以見到明顯成效。此項工作在總結試點地區經驗的基礎上，逐步在全國推開。
問：改革試點期間，非試點地區農村農村信用社面上工作如何開展？
答：在國務院確定的試點省（市）推開農村信用社的改革以後，其他非試點省（區、市）農村信用社的監督和管理問題，國務院明確：仍“按照現行管理體制，銀監會及其分支機構要切實加強對農村信用社的監督和管理”。
非試點地區銀監會分支機構在承擔對轄內農村信用社金融監管的同時，也要承擔起過渡時期對農村信用社的行業管理責任，以保持農村信用社管理工作的連續性。人民銀行現有從事農村信用社管理工作的幹部，按照銀監會黨委的統一要求，繼續做好對農村信用社的行業管理工作，做到隊伍不散、工作不斷、秩序不亂。
非試點省（區、市）也要按照國務院文件精神，認真做好改革的各項準備工作。對符合以縣（市）為單位統一法人條件的，經省（區、市）銀監局批准，各地可以先行開展。另外，對符合農村商業銀行或者農村合作銀行條件的，也可進行部分試點。
要正確處理好改革、發展和穩定的關係，保持農村信用社各項管理工作的連續和支農服務工作的正常開展。要遵守紀律，顧全大局，不能自行其事，防止借改革之機突擊進人，突擊花錢，突擊放貸，防範各類道德風險。改革過渡時期，要特別注意防範和處置農村信用社風險，對可能出現支付風險的農村信用社，監管部門要及時提出處置預案，需要資金救助的，按人民銀行有關規定辦理。地方政府、人民銀行、銀監會正在研究建立突發性支付風險的應急處理機制。
新華網 2003年8月20日
