（2001--2010年）　

國土資源部　

二○○三年三月　

目 錄　

一、土地開發整理的基本狀況與面臨的形勢 *

二、土地開發整理目標與基本方針 *

三、土地開發整理重點區域 *

四、土地開發整理重大工程 *

五、投資測算與籌資分析 *

六、規劃實施的保障措施 *

七、附 件 *　

全國土地開發整理規劃

　　土地資源是經濟社會可持續發展的重要基礎。為貫徹 “十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，實施可持續發展戰略，落實《全國土地利用總體規劃綱要》（以下簡稱《綱要》），實現保護耕地的目標，依據《土地管理法》及國家有關土地開發整理的方針、政策，制定《全國土地開發整理規劃》（以下簡稱《規劃》）。

　　《規劃》的主要任務是：圍繞全面建設小康社會的奮鬥目標，按照搞好國土資源綜合整治、提高糧食綜合生産能力、保護生態環境的總體要求，依據《綱要》，明確全國土地開發整理目標、任務和基本方針，確定重點區域，安排重大工程，制定實施規劃的保障措施。編制《規劃》的原則是：以提高土地資源尤其是耕地資源可持續利用能力為根本出發點，堅持“在保護中開發，在開發中保護”，實現土地開發整理與生態建設相結合，改善生態環境；堅持內涵挖潛，突出土地整理和復墾，推進土地利用方式由粗放向集約轉變；堅持耕地佔補平衡，補充耕地數量，提高耕地品質。

　　《規劃》包含土地整理、土地復墾和土地開發三項內容。土地整理是指採用工程、生物等措施，對田、水、路、林、村進行綜合整治，增加有效耕地面積，提高土地品質和利用效率，改善生産、生活條件和生態環境的活動；土地復墾是指採用工程、生物等措施，對在生産建設過程中因挖損、塌陷、壓佔造成破壞、廢棄的土地和自然災害造成破壞、廢棄的土地進行整治，恢複利用的活動；土地開發是指在保護和改善生態環境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，採用工程、生物等措施，將未利用土地資源開發利用的活動。

　　《規劃》以2000年為基期，規劃期至2010年。《規劃》的範圍未包括香港特別行政區、澳門特別行政區和台灣省。

　　一、土地開發整理的基本狀況與面臨的形勢

　　（一）基本狀況

　　土地開發整理是補充耕地、實現耕地佔補平衡，改善生産條件和生態環境，提高土地生産能力的重要途徑。為積極穩妥地推進土地開發整理工作，國家加強了土地開發整理的宏觀調控，制定並實施了土地整理新增耕地指標折抵等配套政策；逐步建立了土地開發整理項目管理制度，有效組織實施了國家投資土地開發整理項目；初步形成了土地開發整理的投入機制，探索推進了土地開發整理産業化；開展了資源調查評價和技術標準體系建設工作，建立了專門機構和專業隊伍。通過積極探索和實踐，全國土地開發整理工作取得了明顯成效：

　　——補充了耕地數量，基本實現了“佔補平衡”。1997—2000年，通過土地開發整理，全國累計補充耕地84.93萬公頃（1274萬畝），平均每年21.23萬公頃（318萬畝）。其中整理復墾補充耕地28.27萬公頃（424萬畝），開發補充耕地56.67萬公頃（850萬畝）。2000年全國基本實現了建設佔用與補充耕地平衡。

　　——提高了耕地品質，增強了耕地生産能力。結合基本農田建設，通過廣泛實施以田、水、路、林、村綜合整治為主要內容的土地整理，完善農田基礎設施，改善生産條件，穩步提高了土地品質，增強了糧食綜合生産能力。

　　——優化了利用結構，促進了土地集約利用。通過大力推廣以“農田向規模經營集中、農村居民點向中心村和小城鎮集中、工業向園區集中”為重點的土地整理，不斷優化土地利用結構，土地的集約化程度和利用效益明顯提高。

　　——改善了生態環境，取得了經濟社會效益。通過土地開發整理和復墾，促進了生態環境建設和重點礦區生態環境恢復治理，生態環境得到逐步改善；降低了農業生産成本，增加了農民收入，促進了資源枯竭型城市經濟轉型，經濟效益明顯；擴大了就業空間，改善了農村居住環境，推動了農村精神文明建設，有力地維護了社會穩定。

　　目前，我國有組織的土地開發整理工作還處於起步階段，一些地方還存在著“重開發、輕整理和復墾”、“重數量、輕品質和生態”的問題；土地利用規劃對土地開發整理活動的宏觀調控和引導作用尚未得到充分發揮；缺少土地開發整理專項法規，規範化管理還不夠到位；資金投入不足，促進土地開發整理的利益分配機制尚未形成，土地開發整理的社會化産業化有待進一步推進。

　　（二）土地開發整理潛力

　　據調查測算，全國土地開發整理補充耕地的總潛力為1340萬公頃（20100萬畝）。其中：

　　1. 土地整理潛力：全國土地整理補充耕地潛力約600萬公頃（9000萬畝），佔補充耕地總潛力的45%。

　　我國現有農田中普遍存在著田塊分割細碎、田坎過多、道路溝渠不整、農田基礎設施不完善、零星未利用地和廢棄地多的現象；農村居民點用地利用率低，北方農村居民點 “空心村”多，南方農村居民點佈局零散。這種土地利用狀況難以適應全面建設小康社會的需要。通過合理規劃，整治道路溝渠，平整歸併零散地塊，充分利用零星土地，可以增加有效耕地面積約313.33萬公頃（4700萬畝）。通過對現有農村居民點逐步實施遷村並點、治理“空心村”、退宅還田等整理措施，可以增加有效耕地約286.67萬公頃（4300萬畝）。

　　2. 宜農土地後備資源開發潛力：全國有宜農土地後備資源4424萬公頃（66360萬畝），其中宜耕土地後備資源約988萬公頃（14820萬畝）。可開發補充耕地約586.67萬公頃（8800萬畝），佔補充耕地總潛力的44%。

　　宜耕土地後備資源60%以上分佈在西北部地區，水資源相對短缺，生態環境比較脆弱，開發利用制約因素多。

　　3. 土地復墾潛力：全國因工礦生産建設挖損、塌陷和壓佔廢棄的土地約400萬公頃（6000萬畝），復墾可補充耕地的潛力約153.33萬公頃（2300萬畝），佔補充耕地總潛力的11%，其中集中連片的約40.67萬公頃（610萬畝）。

　　工礦廢棄地集中分佈在大型礦山和資源型城市周邊，主要是幾十年來開發建設中形成的歷史舊帳 。

　　（三）推進土地開發整理的有利條件和不利因素

　　今後10年，全面推進土地開發整理工作具備了許多有利條件，也存在一些不利因素。

　　有利條件：黨中央、國務院高度重視土地開發整理工作，提出“加強耕地特別是基本農田保護，積極推進土地整理和復墾”，明確了土地開發整理的方向和基本方針。實施可持續發展戰略，保護和建設生態環境，對轉變土地開發整理的觀念和方式，走內涵挖潛、集約利用的道路將産生巨大的推動作用。加入世界貿易組織後，對農業基礎設施建設和農業結構調整的迫切需求，為土地開發整理提供了廣闊的發展空間。依法徵收的新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費等專項資金，為全面實施土地開發整理提供了有力的支撐。國家投資土地開發整理項目的實施，各地在實踐中創造和積累的豐富經驗，對整體推動全國工作具有重要的示範指導作用。各級國土資源管理部門逐步健全專門機構和專業隊伍，為全面開展土地開發整理工作提供了組織和技術保障。

　　不利因素：人口持續增長，國民經濟快速發展對耕地的需求增加，補充耕地的壓力進一步加大；土地粗放利用的觀念在短期內還難以完全扭轉，引導土地開發整理向內涵挖潛、集約利用轉變還需要做出艱苦的努力；易開發整理的土地後備資源逐步減少，補充耕地的成本提高，難度逐步加大；優質耕地集中地區佔用耕地量大，後備資源集中地區水、熱條件差，補充優質耕地、保持和提高糧食綜合生産能力的任務更加繁重。

　　二、土地開發整理目標與基本方針

　　（一）目標

　　依據《綱要》的總體要求，適應國民經濟快速發展和生態環境建設的需要，按照佔補平衡的基本原則，在充分考慮補充耕地的資源潛力、投入和區域協調的前提下，通過大力推進土地開發整理，補充耕地數量和品質不低於同期建設佔用、災害損毀和農業結構調整損失的耕地，林地、牧草地等其他農用地得到有效增加，土地利用效率明顯提高，土地生態環境得到改善，土地資源尤其是耕地資源可持續利用能力進一步增強。具體目標是：

　　到2010年，全國土地開發整理補充耕地274萬公頃（4110萬畝），平均每年補充耕地27.4萬公頃（411萬畝）。其中：

　　——土地整理全面展開。到2010年，通過農田和農村居民點整理補充耕地165.87萬公頃（2488萬畝），平均每年16.59萬公頃（248.8萬畝）。

　　——新增工礦廢棄地得到全面復墾，歷史欠賬逐步消化。到2010年，通過消化歷史欠帳復墾工礦廢棄地補充耕地35.05萬公頃（526萬畝），平均每年3.51萬公頃（52.6萬畝）。

　　——在保護和改善生態環境的前提下，宜耕土地後備資源得到適度開發。到2010年，通過開發宜耕土地後備資源補充耕地73.04萬公頃（1096萬畝），平均每年7.3萬公頃（109.6萬畝）。

　　（二）基本方針

　　為了實現上述目標，必須貫徹以下基本方針：

　　1. 堅持耕地佔補平衡。始終把增加有效耕地面積、提高糧食綜合生産能力和改善生態環境作為土地開發整理的重要任務，確保建設佔用耕地佔補平衡，在不計生態退耕的情況下，基本實現耕地總量動態平衡。

　　2. 堅持集約挖潛，突出土地整理和復墾。充分挖掘已利用土地和廢棄土地的潛力，大力開展“田、水、路、林、村”綜合整理和對工礦生産建設中塌陷、挖損、壓佔廢棄土地的復墾，全面提高土地的利用率和産出率。

　　3. 堅持數量、品質和生態並重。在增加有效耕地面積的同時注重耕地品質的提高。正確處理土地開發整理與生態環境保護和建設的關係。土地開發要做好調查評價、論證，充分考慮水資源條件和灌溉條件，在確保不破壞並有利於改善生態環境的前提下進行，禁止毀林開荒、陡坡開墾、亂墾草場和破壞天然濕地。

　　4. 堅持土地整理與基本農田建設相結合。要優先開展基本農田整理，完善基礎設施，以建設促保護；按照現代農業發展要求，全面提升基本農田尤其是糧食主産區基本農田的生産能力。

　　（三）區域土地開發整理方向

　　按照《綱要》確定的土地利用分區，針對區域土地利用問題，結合資源潛力狀況，明確各區域土地開發整理方向。

　　——東南沿海區：包括上海市、江蘇省、浙江省、福建省、廣東省、海南省。區內每人平均耕地少，建設佔用耕地數量較大，土地後備資源相對匱乏。本區要以農田整理、農村居民點整理和土地復墾為重點。突出內涵挖潛、集約利用，以增加有效耕地、提高土地品質為目標。結合基本農田建設、小城鎮建設和農業結構調整，大力推進農田向規模經營集中、農村居民點向中心村和小城鎮集中、工業向園區集中。在保護海洋生態環境的前提下，適度開發利用沿海灘塗資源。

　　——環渤海區：包括北京市、天津市、河北省、山東省、遼寧省。區內每人平均耕地低於全國平均水準，土地後備資源相對不足，土地利用比較粗放，“空心村”量大面廣，工礦廢棄地多。本區要以提高土地集約利用為目標，重點實施“田、水、路、林、村”綜合整理，加大對重點工礦區和磚瓦窯廠的塌陷、挖損和壓佔等廢棄土地的復墾力度，因地制宜適度開發宜耕土地後備資源。

　　——東北區：包括黑龍江省、吉林省和內蒙古自治區東部的呼倫貝爾盟、興安盟、通遼市和赤峰市。區內農用地資源豐富，利用粗放，水土流失比較嚴重。本區重點是結合糧食主産區建設，加大農田尤其是基本農田整理力度，改善生産條件，增加有效耕地面積，提高耕地品質；歸併農村居民點、治理“空心村”，提高土地利用率；加快重點礦區土地復墾，逐步恢復礦區生態環境。在保護好森林、草地、天然濕地的前提下，適度開發宜耕土地後備資源。

　　——中部區：包括河南省、湖北省、湖南省、安徽省、江西省。區內土地利用程度較高，每人平均耕地少，宜農土地後備資源不足。本區重點是結合退田還湖、平垸行洪和移民建鎮，加快農田和農村居民點整理。以建設促保護，通過土地整理建設適應現代農業發展要求的高標準基本農田。加強重點礦區土地復墾，逐步恢復礦區生態環境。

　　——西南區：包括四川省、貴州省、雲南省、重慶市、廣西壯族自治區。區內山地多，每人平均耕地少，宜農土地後備資源不足，水土流失比較嚴重。本區重點是結合退耕還林、治理水土流失，加大基本農田建設力度，對平壩區實施“田、水、路、林、村”綜合整理，對具備修建水準梯田條件的緩坡耕地進行“坡改梯”改造。改善生態環境，提高土地品質，增加有效耕地面積。結合國家重點水利建設項目的實施，做好移民安置中的土地開發整理工作。

　　——黃土高原區：包括山西省、陜西省、寧夏回族自治區和甘肅省隴東南9個地市州。區內土地利用比較粗放，坡耕地多，生態環境脆弱，水資源缺乏，水土流失和土地荒漠化嚴重，工礦廢棄地數量大。本區重點是結合退耕還林和小流域治理，興建水準梯田和淤壩地，改善生態環境。對基本農田實施綜合整理，提高耕地的品質和集約化利用程度，增加有效耕地面積。加快以山西煤炭基地為重點的工礦廢棄地的復墾。結合水利建設和水資源的綜合利用，因地制宜適度開發宜農土地後備資源。

　　——西北區：包括新疆維吾爾自治區、內蒙古自治區中西部和甘肅省隴西5個地市。區內宜農土地後備資源豐富，土地利用粗放，生態環境脆弱，水資源總量不足，風蝕沙化等土地退化問題嚴重。本區以綠洲農田整理為重點，努力增加防護林體系完善、節水設施配套的基本農田面積。堅持“以水定地”，結合水利設施建設，在保持水土平衡，完善生態環境保護措施的條件下，因地制宜適度開發宜耕土地後備資源，提高耕地品質。

　　——青藏高原區：包括青海省、西藏自治區。區內人口稀少，土地利用粗放，自然條件惡劣，土地資源開發利用限制因素多、難度大。本區重點是農田綜合整理，加強農田水利和防護林網設施建設，增強耕地抵禦自然災害的能力。

　　三、土地開發整理重點區域

　　在調查評價的基礎上，結合區域土地開發整理方向和生態環境建設要求，將土地開發整理潛力較大、分佈集中的區域，確定為土地開發整理的重點區域。全國土地開發整理重點區域補充耕地的總潛力約778.67萬公頃（11680萬畝）。

　　（一）土地整理重點區域

　　全國確定10個土地整理重點區域，涉及1180個縣市區，土地整理補充耕地的總潛力約500萬公頃（7500萬畝）。

　　重點區域包括：華北平原區，東北平原區，長江中下游平原區，浙閩丘陵平原區，華南丘陵平原區，四川盆地及秦巴山地區，雲貴高原區，黃土高原區，內蒙古高原區，新疆天山山麓綠洲區。

　　（二）土地復墾重點區域

　　全國確定11個土地復墾重點區域和27個土地復墾重點縣市區，涉及325個縣市區，土地復墾補充耕地的總潛力約45.33萬公頃（680萬畝）。

　　重點區域包括：冀東煤炭鋼鐵基地，黑吉遼煤炭鋼鐵有色金屬基地，冀南晉南豫北煤炭鋼鐵基地，晉陜蒙煤炭化工基地，蘇魯皖煤炭鋼鐵有色金屬基地，豫中煤炭基地，鄂贛閩有色金屬鋼鐵煤炭基地，湘粵化工煤炭基地，廣西有色金屬建材煤炭基地，川滇黔渝有色金屬鋼鐵化工基地。

　　（三）土地開發重點區域

　　全國確定6個土地開發重點區域，涉及115個縣市區，土地開發補充耕地的總潛力約233.33萬公頃（3500萬畝）。

　　重點區域包括：東部沿海灘塗區，河套銀川平原區，滇中地區，甘肅疏勒河流域和沿黃灌區，新疆伊犁河谷地-南北疆山麓綠洲區，川西南地區。

　　四、土地開發整理重大工程

　　為保障《規劃》總目標的實現，解決土地利用中的重大問題，在規劃期內依託土地開發整理重點區域，重點組織實施七項重大工程。通過實施重大工程，補充耕地不少於97.33萬公頃（1460萬畝），佔規劃總目標的36%。

　　（一）東中部糧食主産區基本農田整理工程

　　該工程以基本農田整理為主。主要實施區域包括東北平原區（三江平原、松嫩平原、遼河平原），華北平原區（冀中南平原、河北太行山山麓平原、山東黃淮平原及膠東丘陵區、豫北黃淮海平原），長江中下游平原區（江西鄱陽湖平原，湖北江漢平原，湖南洞庭湖平原，安徽淮河平原及皖中南山圩地區、蘇滬地區、江蘇黃淮海平原、杭嘉湖平原、浙江蕭紹寧地區），涉及461個縣市區。

　　工程主要任務和措施：按照“農田向規模經營集中、農村居民點向中心村和小城鎮集中、工業向園區集中”的要求，結合基本農田建設、退田還湖、平垸行洪、移民建鎮和水利設施建設等，大力實施“田、水、路、林、村”綜合整理，完善農田基礎設施，增強防洪、排澇等抵禦自然災害的能力，全面提高農田品質和土地集約利用水準。通過實施該工程，增加有效耕地面積約88萬公頃（1320萬畝）。

　　（二）重點煤炭基地土地復墾工程

　　該工程以重點煤炭基地工礦廢棄地復墾為主。主要實施區域包括徐（州）兗（州）煤炭基地、晉陜蒙煤炭化工基地、黑吉遼煤炭化工基地、冀東煤炭鋼鐵基地、豫中煤炭化工基地，涉及79個縣市區。

　　工程主要任務和措施：結合礦山生態環境的恢復治理，通過採取工程、生物等措施，對採煤塌陷、挖損和矸石、粉煤灰等壓佔土地進行復墾，實現生態環境改善，促進資源枯竭型城市經濟轉型，增加就業空間。通過實施該工程，補充耕地約4.67萬公頃（70萬畝）。

　　（三）三峽庫區移民安置土地開發整理工程

　　該工程以三峽庫區移民安置的土地整理和開發為主。主要實施區域涉及湖北省、重慶市的20個縣區 。

　　工程主要任務和措施：配合三峽水利工程建設，通過土地平整、坡耕地改造等土地整理措施提高現有耕地（園地）品質，增加高産穩産田面積；在後備資源調查和適宜性評價基礎上，合理開發利用宜農土地後備資源，妥善安置庫區移民，解決移民安置的生産和生活用地問題，為庫區長遠的經濟發展和移民生活水準的提高創造條件。通過實施該工程，建成高産穩産耕地（園地）不少於1.47萬公頃（22萬畝），開發補充耕地（園地）不少於0.67萬公頃（10萬畝）。

　　（四）西部生態建設地區農田整治工程

　　該工程結合西部生態建設，以農田綜合整理為主。主要實施區域包括廣西桂中南地區、四川川中地區、重慶渝中南丘陵地區、貴州黔中地區、雲南滇中地區和滇西南中低山地區、陜西關中渭北地區、山西汾河谷地地區、寧夏銀川平原地區和山西雁北地區，涉及343個縣市區。

　　工程主要任務和措施：圍繞小流域治理和生態退耕，完善平壩區農田基礎設施，提高糧食綜合生産能力；採取改土與治水相結合、治坡與治溝相結合、工程與生物相結合的措施，實施山、水、田、林、路的綜合整治，修築水準梯田，增加耕地的蓄水、保土、保肥和抵禦自然災害的能力，改善生態環境。通過實施該工程，使農田灌溉保證率在以旱作為主地區達到50%以上，在以水稻為主地區達到70%以上。

　　（五）新疆伊犁河谷地土地開發工程

　　該工程以開發宜農土地後備資源為主。主要實施區域包括新疆伊犁河谷地的7個縣。

　　工程主要任務和措施：在保護和改善生態環境、保持水土平衡、防治土地荒漠化的前提下，結合水利工程建設和水資源的綜合開發利用，按照“以水定地”的原則，通過農田防護林網和配套設施建設、改進灌溉方式、推廣採用先進節水技術等措施，對分佈集中、具備開發條件的宜耕土地後備資源進行適度開發，補充耕地面積，提高新增耕地品質。通過實施該工程，增加耕地面積約4萬公頃（60萬畝）。

　　（六）“五縱七橫”公路沿線土地復墾整理工程

　　該工程主要圍繞“五縱七橫”公路交通幹線建設，在沿線地區開展土地復墾和整理。

　　工程主要任務和措施：重點解決因交通幹線建設引發的沿線耕地挖損、壓佔、分割，農田水利設施破壞，拆遷安置等土地利用問題。通過“田、水、路、林、村”綜合整理，對建設過程中造成的廢棄地及時復墾，恢複利用；對沿線農田進行整理，歸併零散地塊，恢復並完善農田水利配套設施，改善生産條件，提高耕地品質。

　　（七）“南水北調”水利工程沿線土地整理工程

　　該工程主要圍繞“南水北調”中線和東線建設進行土地整理。主要實施區域包括沿線市縣。

　　工程主要任務和措施：結合水利項目建設，解決因輸水主幹線和水利樞紐工程建設引發的耕地挖損、壓佔、分割等土地利用問題。利用中、東線供水區域內水資源條件的改善，對輸水沿線地區的農田進行整理，歸併零散地塊，完善節水和灌溉設施，補充耕地面積，提高耕地品質。

　　五、投資測算與籌資分析

　　（一）投資測算

　　按照各省（區、市）分類型土地開發整理平均投入成本測算，實現補充耕地274萬公頃（4110萬畝）的規劃目標，共需要投入約3330億元，其中土地整理需要投入2610億元，佔總投入的78%；土地復墾需要投入430億元，佔總投入的13%；土地開發需要投入290億元，佔總投入的9%。

　　不同地區、不同類型土地開發整理補充耕地的投入成本差異較大。全國土地開發整理補充耕地平均成本約121500元/公頃（8100元/畝），其中土地整理約157500元/公頃（10500元/畝），土地復墾約122700元/公頃（8180元/畝），土地開發約39750元/公頃（2650元/畝）。

　　（二）籌資分析

　　土地開發整理的資金投入渠道主要有：

　　1. 佔用耕地的建設單位履行補充耕地義務對土地開發整理的投入或繳納的開墾費。按照“佔一補一”的要求，建設單位應對建設佔用耕地進行補充，根據《綱要》確定的佔地規模和各省（區、市）開墾費標準測算，到2010年可投入資金約1540億元。

　　2. 新增建設用地土地有償使用費。《土地管理法》規定，新增建設用地土地有償使用費專項用於耕地開發。依據現行《新增建設用地土地有償使用費徵收標準》，預計到2010年可以累計徵收約700億元。

　　3. 其他投入。包括中央、地方對礦山生態環境恢復治理和土地復墾的投入；農業綜合開發對土地治理的投入；按照“誰投入，誰受益”的原則，吸引的社會投入和其他資金等。

　　綜合上述分析，在嚴格執行“佔補平衡”制度，穩定新增建設用地土地有償使用費、開墾費的資金渠道，加大土地復墾投入，建立合理的利益分配機制，進一步拓寬投入渠道，吸引更多的社會資金的情況下，能基本滿足實現規劃目標的投入需求。

　　六、規劃實施的保障措施

　　為保障《規劃》的實施，必須進一步提高認識，強化規劃管理，完善配套法規政策，加大制度創新力度，保障投入，建立完善土地開發整理的經濟運作機制。

　　（一）加強宣傳，提高全社會對土地開發整理重要性的認識

　　深入開展土地基本國情和國策教育，加強土地開發整理法規和政策宣傳，提高全社會對土地開發整理在全面建設小康社會，實施可持續發展戰略，保護和建設生態環境中重要作用的認識。樹立依法、按規劃進行土地開發整理的觀念，增強公眾參與和監督意識。

　　（二）健全規劃體系，強化土地開發整理的規劃管理

　　各地應在本級土地利用總體規劃和上級土地開發整理規劃的指導下，編制、完善土地開發整理規劃。嚴格依據土地利用總體規劃和土地開發整理規劃進行項目規劃設計，形成總體規劃、專項規劃、規劃設計相銜接的規劃體系，切實發揮規劃對土地開發整理活動的宏觀控制和引導作用。

　　加強規劃管理，嚴格執行規劃評審和備案、規劃公告、規劃審查、規劃實施監督和評價制度。

　　土地開發整理活動必須符合規劃。土地開發整理項目的立項、規劃設計、項目實施和檢查驗收，必須以土地利用總體規劃和土地開發整理規劃為依據。要嚴格依據規劃審批土地後備資源開發，審查農用地轉用中的補充耕地方案。新的土地開發重大工程應進行環境影響評價，切實保護好生態環境。

　　（三）穩定和拓寬投入渠道，探索完善土地開發整理經濟運作機制

　　按照“誰佔用、誰補充，誰破壞、誰復墾”的原則，嚴格新增建設用地土地有償使用費和耕地開墾費的收繳使用管理，做到收繳到位，專款專用；加大國家對礦山生態環境恢復治理和土地復墾投入的力度。努力提高資金使用效率，降低成本，優先保障土地開發整理重大工程的投入。

　　建立多種投資渠道。按照“誰投入、誰受益”的原則，完善適應市場經濟要求的利益分配機制，吸引社會更多資金投入土地開發整理，推進土地開發整理的産業化。

　　（四）完善配套法規，加強對土地開發整理的監督和指導

　　健全土地開發整理法律法規，制定《土地整理條例》，修訂《土地復墾規定》；健全完善權屬管理法規和土地置換、土地整理新增耕地指標折抵等配套政策。逐步形成適應市場經濟體制要求的專項法律法規體系。

　　加大監督和指導力度。各級土地行政主管部門應將土地開發整理納入土地執法巡查的範圍，嚴格禁止違反規劃的土地開發整理活動。按照國家有關標準和規範，加強對土地開發整理實施過程的監督指導，強化工程品質、資金使用等的監管，確保土地開發整理活動規範、有序地開展。

　　加強土地開發整理權屬管理，按照依法、自願、公平的原則調整土地權屬，防止發生新的土地權屬爭議。開發整理前，要明確土地權屬和土地利用現狀；開發整理後，要及時進行土地變更調查和土地變更登記。

　　（五）完善制度，規範土地開發整理項目管理

　　加強和完善土地開發整理年度計劃管理，落實建設佔用耕地計劃、土地開發整理補充耕地計劃和土地開發整理項目計劃掛鉤制度。嚴格按照規劃編報項目計劃，合理引導國家投資土地開發整理項目的實施。國家投資項目原則上安排在《規劃》確定的重點區域內，並優先保障重大工程的實施。開發整理新增耕地要依法實行承包經營並納入基本農田進行保護。

　　探索建立省域內土地開發整理補充耕地的易地平衡制度，加強對易地補充耕地的調控和引導。跨省域耕地易地補充的土地開發整理項目必須由國家按《規劃》統一組織實施。逐步建立易地補充耕地的儲備制度。

　　完善土地開發整理項目管理制度，各級國土資源部門要切實加強和規範項目管理。積極推行項目立項審查會審制，進一步完善項目法人制，全面實行項目招投標制，嚴格執行項目監理制。形成土地開發整理按規劃確定項目，按項目進行管理，按設計組織施工，按進度安排資金，按效益考核驗收的項目管理規範體系。

　　（六）加強基礎建設，提高土地開發整理的整體水準

　　充分運用現代科技手段，加強土地開發整理的資源調查、評價和監測；開展土地開發整理領域的基礎研究，完善土地開發整理標準體系；加快土地開發整理規劃管理的資訊系統建設，實現管理的電腦化和網路化；加強土地開發整理實用技術的開發和推廣，增加土地開發整理的科技含量。

　　廣泛開展國際交流與合作，學習借鑒國外的先進技術和經驗。健全專門機構，加強人才培養，全面提高土地開發整理專業隊伍的整體素質。