四、開發區財政稅收政策審計調查情況

審計調查上海、天津、江蘇、浙江、江西和四川6個省(市)所屬87個開發區2003至2005年6月財政稅收政策執行情況，調查面佔這些省(市)提出擬保留開發區總數的16.2%。審計結果表明，在開發區內實行特殊的財稅優惠政策取得了明顯成效。

一是加速了資本集中，拉動了開發區經濟增長。以這次調查的開發區為例，2004年國內生産總值增幅29%、實際利用外資增幅25.7%，分別高於全國平均增幅19和12個百分點。

二是吸引和培養了高素質人才，推動了科技創新和産業集聚。形成了一批高技術産業群和研發基地，部分開發區日漸成為國際産業分工和國際市場迴圈的重要環節。

三是發揮了輻射帶動功能，促進了區域經濟快速發展。特別是東部沿海地區，通過實行差別的財稅政策，經過20多年的建設發展，已經成為我國經濟發展速度最快的區域。

從審計調查情況看，隨著改革的深入和經濟社會發展形勢的變化，在開發區內繼續實行這些優惠政策也面臨一些需要研究和解決的問題：

1.國家關於開發區的稅收政策面臨的問題。國家對開發區的稅收優惠主要體現在兩個方面：一是在企業所得稅稅率上給予優惠；二是在稅收起徵條件上給予優惠。這些政策對扶持企業發展和刺激開發區經濟增長具有重要作用，但從構建公平競爭的市場環境和統籌區域經濟協調發展的角度看，也存在一些問題。在國家級開發區中，東部地區的開發區佔了絕大多數，而且設立時間早、發展程度高；中西部地區的開發區起步晚、基礎差、底子薄。這使得在享受基本相同的稅收優惠政策情況下，東部地區得到的政策扶持力度遠遠大於中西部地區，不利於區域經濟協調發展。審計調查的6個省(市)開發區，2003年以來共減免稅款183.56億元，其中東部4個省(市)減免178.14億元，平均每個省(市)44.54億元，最多的達75.27億元，而中西部兩個省共減免5.42億元。稅收優惠政策還導致開發區內企業與區外企業的稅負水準相差很大，不利於體現公平稅負的原則。據對611戶企業2004年度所得稅負擔情況分析，區內企業和區外企業的平均所得稅負擔率分別為11%和27.9%，相差16.9個百分點。此外，各地在實際執行中普遍存在擴大優惠政策範圍的問題，如擅自擴大開發區面積、違規認定高新技術企業、批准區內註冊區外經營企業享受稅收優惠等，由此導致國家稅款流失66.47億元。

2.地方政府關於開發區的財政政策中存在的問題。國務院曾于2000年對地方政府自行制定的稅收減免和先徵後返政策進行了清理。從這次調查的情況看，各地違規直接返還稅款的問題已大為減少，但依然存在以補貼、獎勵等名義，通過財政支出變相向企業返還稅款的現象。審計調查的87個開發區中，有65個制定了明確的財政返還政策，共622條；有79個開發區向企業返還120.15億元。這一做法加劇了地區間“招商引資”的惡性競爭，由此形成的虛收虛支也嚴重影響開發區的財政品質。

3.地方政府關於開發區的土地出讓政策中存在的問題。調查發現，為“招商引資”，2003至2005年6月，87個開發區中有60個違規低價出讓土地7873萬平方米，少收土地出讓金55.65億元。一些地方甚至在國務院明令禁止低價出讓土地的情況下，採取先按國家規定簽訂土地出讓合同，再返還土地出讓金或者給予財政補貼等手段，變相低價出讓土地。這一問題導致一些企業惡意圈佔、倒賣土地，擾亂了正常的經濟秩序。

針對目前區域性財政稅收優惠政策執行中面臨的新情況、新問題，按照科學發展觀的要求，下一步有必要在逐步規範各類開發區名目繁多的稅收優惠政策、統一內外資企業所得稅率的基礎上，將現行的區域性稅收優惠政策，轉變為以“産業優惠為主，區域優惠為輔”的稅收優惠政策。

此外，審計署還對中國農業銀行2004年度資産負債損益情況、11戶中央管理企業領導人員任期經濟責任履行情況等進行了審計。

對2005年度中央預算執行審計中發現的問題，審計署已依法徵求了被審計單位意見，並採納了他們提出的合理意見。在此基礎上審計署已經出具審計報告、下達審計決定。應當收繳財政的違規資金依法予以收繳；需要追究有關人員責任的，依法移交司法機關、紀檢監察部門和有關主管部門處理；對涉及到政策、法規方面的重要問題，審計署向國務院作出專題報告和請示。

從目前掌握的情況看，審計發現的許多問題正在得到積極整改。這次審計發現的106起重大違法違紀案件線索，有關部門正在認真查處，已有176人受到處理。在審計過程中，各部門根據審計署建議，自行糾正問題金額201億元。對這些問題審計報告不再反映。交通部、人事部、資訊産業部、中央對外聯絡部、全國婦聯、氣象局、測繪局、中國僑聯等部門針對審計發現的問題，成立專門工作組，研究措施，落實責任，積極整改。衛生部、財政部對新型農村合作醫療基金審計調查發現的問題高度重視，今年1月聯合下發了《關於加強新型農村合作醫療管理工作的通知》，提出了進一步加強合作醫療管理工作的6條措施，並要求有關省(區、市)針對存在的問題儘快制定整改措施；廣東、山東、雲南、陜西等省(市)進一步完善了合作醫療相關制度和辦法。總的看，今年中央預算執行審計發現問題的整改工作已初見成效。下一步，國務院將繼續督促有關部門、單位認真整改。全面整改情況，國務院將在今年年底前向全國人大常委會作出專題報告。

對各部門、單位的審計結果和整改情況，審計署將依法予以公告。

針對本次中央預算執行審計發現的問題，為進一步加強財政管理，提出以下意見：

(一)改進中央補助地方支出預算編報方式，清理整合專項轉移支付項目。

目前中央補助地方支出已佔中央財政總支出的57%，佔地方財政支出的45%。加強對這部分資金的管理，對於規範預算分配行為，增強中央調控能力，促進地方經濟和社會協調發展具有重要意義。但由於目前中央補助地方支出預算編制還比較粗放，透明度還不高，既不利於中央財政科學有效地管理和分配這部分資金，也不利於地方人大和政府加強監督管理。因此，要儘快細化中央補助地方支出預算，編制分地區、分項目的詳細預算，並督促地方財政完整地編報本級預算。

在補助地方支出中，專項轉移支付資金使用分散、部門職能及項目內容交叉重復的問題還比較突出，影響資金的使用效益和國家相關政策目標的實現。今後，要嚴格控制專項轉移支付項目的設置，新增項目須報經國務院批准；對到期的專項轉移支付項目要及時清理，逐步整合現有專項轉移支付項目，統籌安排轉移支付資金；改進資金分配機制，對明顯屬於地方事權範圍內的事項，具體項目的確定交由省級政府辦理，中央主管部門主要通過政策、規劃和必要的監督檢查，指導地方管好用好專項轉移支付資金，促進經濟和各項社會事業發展。

(二)進一步深化部門預算改革，增強預算的剛性約束。

自2000年實行部門預算以來，部門預算管理得到明顯改善和加強。但預算分配標準等一些配套改革措施還沒有完全建立起來，項目庫制度等改革政策執行還不夠嚴格，不僅影響預算分配的公平、透明，也影響部門預算執行效果。下一步，各部門要圍繞“十一五”規劃戰略目標，通過制定科學的發展規劃和年度計劃，建立和完善滾動項目庫，切實細化部門預算；財政部要在試點的基礎上儘快建立科學合理的支出標準和預算定額，增強預算分配和執行的透明度；要加大中央部門預算執行責任，實行必要的問責制和項目預算績效評價制度，強化預算約束，提高預算執行效果。

(三)健全中央政府性投資管理制度。

目前，部分中央政府專項投資沒有制定具體的管理辦法，或管理辦法未公開、缺乏明確的資金分配標準，這是造成一些項目確定及資金安排不夠規範、不夠科學的主要原因。為此，要根據投資體制改革的要求和實際需要，儘快研究規範各專項投資管理辦法，盡可能做到資金分配標準公開透明，項目安排程式規範。

同時，從近年來審計署對高等級公路等一些國家重點建設項目的審計情況看，雖然大多數項目組建了項目法人，但基本上還沒有改變投資、建設、管理、運營“四位一體”的管理模式。一些主管部門在項目建設中既是決策者，又是管理者和建設者，項目法人治理結構不完善，監督制衡機制不健全，這是項目建設過程中許多違法違規問題甚至商業賄賂等經濟犯罪頻發的根源之一。今後，要進一步深化投資體制改革，完善國家重點建設項目投資管理體制，切實做到主管部門與項目法人政企分開。主管部門重點抓好行業投資發展規劃，對項目法人實行行業管理，加強項目建設、工程品質、安全運營的監督；各項目法人要完善法人治理結構，健全內部控制制度，提高管理水準，確保工程品質和投資效益；要建立健全責任追究制度，對各類違法違規問題依法嚴肅處理，追究責任。