養老保險改革20年難題待破解

隨著《國務院關於完善企業職工基本養老保險制度的決定》發佈，養老金問題再度引起社會關注。勞動和社會保障部副部長劉永富在新聞發佈會上表示，此次養老金改革的原則是“立足當前，著眼長遠”，最終目的是“讓更多的人依法參加享有社會保障”。

分析人士評價，從養老保障的現實狀況和老齡化趨勢來看，完善養老保險制度的改革開始觸及到一些長期以來懸而未絕的敏感話題，正一步步走進“深水區”。

中央積極支援養老保險改革

如果從上個世紀８０年代我國開始對城鎮企業職工養老金制度進行改革算起，中國的養老保險制度改革已經進行了２０多年時間。在這２０年裏，中國初步建立起一個擁有1．7億參保職工的基本養老保險體系，為多數城鎮企業職工建立了退休後基本滿足生活需求的來源渠道。但是，這個體系顯然還不夠完善。近日出臺的《國務院關於完善企業職工基本養老保險制度的決定》在１９９７年的改革方案基礎上進一步完善與深化，提出了１０個方面的改革意見，應該説正是“十一五”規劃在社會保障領域中的一個體現。

《決定》對現行養老保險制度的發放力度、範圍、計發方法等方面提出了改進辦法，在擴大基本養老保障的覆蓋範圍，做實個人賬戶、建立基礎養老金的激勵機制、讓養老金與物價變動掛鉤提出了實質性的舉措。劉永富表示，此次新規的目標是在人口老齡化、就業方式多樣化和城市化到來時，完善和建立養老保險長效機制。

有數據顯示，我國養老保險只覆蓋了城鎮職工的７８％，被納入社會基本養老保障體系的勞動者只相當於勞動力人口的四分之一。其中，除了機關事業單位人員外，大部分是城鎮國有或集體企業職工，在１．２億個體工商戶等靈活就業人員中參保人數只有１２００萬人，絕大多數沒有參加養老保險。此次擴大覆蓋面重點就明確指出是“個體工商戶和靈活就業人員都要參加企業職工基本養老保險。”並重申了與只配套的社會保險補貼政策，幫助就業困難人員參保繳費。

財政部財政科學研究所所長賈康表示，“十一五”期間國家將把公共財政更多投入到社會保障中，通過收入分配的調節促進社會公平。值得注意的是，在此次新規中突出強調了政府在養老保險中承擔的責任，除了發揮加強徵繳的主渠道作用外，中央和地方還將積極投入資金支援養老保險。“當前，我國國民經濟持續快速發展，財政收入大幅度增加，把錢用在社會保障事業上，是應該拿，拿得起，也值得拿的。”劉永富説。

加強社保基金儲備已成當務之急

“中國養老保險的資金壓力很大。”全國社保基金理事會理事長項懷誠不久前在一次發言中坦言。有專家指出，雖然新規在完善養老保險制度方面邁出了紮實的一步，可是解決我國養老金危機，長遠看來還必須使鉅額的隱性債務缺口有所著落，使國家統籌和個人賬戶上有所積累，否則，光靠當期財政補貼難以應付老齡化高峰所帶來的壓力。

我國從８０年代開始對城鎮企業職工養老金制度進行改革，１９９７年國務院正式發出了《關於建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，確定了全國城鎮職工養老金制度從過去現收現付的企業養老制，向社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險轉變。與世界上其他國家一樣，在新舊制度的轉變過程中，我國産生了巨大的債務缺口：在１９９７年前的現收現付制度下，老職工沒有個人賬戶，但他們在舊制度下通過繳納社會保障費（稅）積累起來的養老金權利卻仍然必須兌現，這樣就形成了一個數額巨大的養老金隱性債務。改革之後這一債務被顯形化了，人們通常將它視為體制轉軌帶來的成本。

中國人民大學公共管理學院社會保障研究所關於《劃撥國有資産，償還養老金隱性債務》的專題研究，測算出這筆隱性債務是８萬億元人民幣。課題組負責人黃必紅介紹，這是從１９９７年到２０３３年期間我國政府需要支付的職工養老金費用總額。雖然這筆錢並非全部表現在當前的資金缺口，但至少意味著今後幾十年中每一年支付養老金存在的壓力不小。

更為嚴重的是，隨著老齡化的到來，退休人員不斷增多，勞動力人口相對減少，贍養負擔持續加重，收支壓力將越來越大。數據顯示，到今年，全國參加養老保險的在職職工與領取養老金的退休人員撫養比例為4：1。隨著人口老齡化速度的加快，預計到2030年，領取養老金的退休者將超過１億人，屆時撫養比例將為3.3：1。“僅靠當期徵繳的養老保險金和財政補助顯然難以應付到時候的局面，必須提早進行基金準備。”中國社會科學院一位社會保障研究專家指出。

２０００年以來，我國建立了社會保障基金。到今年１１月底，社保基金資産規模已經達到１９００多億元。這個數字看上去不算小，但是與我國養老缺口相比，差距都還十分巨大。１９００多億元的基金儲備規模實際上只有每人平均１００多元，只能滿足不到半年的養老金髮放需要。社保基金理事會有關責任人稱，社保基金理想的規模至少應當在１萬億元左右。只有這樣才能為我國社會保障體制改革提供較為堅實的資金基礎。

世界銀行專家認為，中國現行的養老金制度在很長時間內將是一個不可持續的財務制度，其中主要原因就在於長期存在收支缺口，負債運轉。而扭轉這種不可持續性的關鍵就是做大做強社保基金儲備。

勞動和社會保障部副部長劉永富也表示，目前社保基金作為一項戰略儲備，在短期內不會動用。但做大這個儲備與完善養老保險制度是緊密相關的，它將成為養老保險制度改革過渡的穩定資源。

多渠道開闢社保基金來源

除了劃撥部分國有資産充實外，做大社保基金還必須實現全國社保基金資金來源渠道多元化。財政部副部長李勇日前明確指出“財政部將研究和探索其他渠道，如劃撥部分公共資源充實全國社保基金的可行性。”

據了解，目前社保基金主要來源有四個，財政撥款、國有股減持和劃轉、彩票和自身運營收入。除了劃轉國有資産外，一些專家指出劃轉國有企業無償佔用土地貨幣化的收益是充實社保基金的一條可行之道。

劉昌平提出，對於土地出讓和土地租賃收益中有規定使用項目的可以不作要求，但要將收取的部分土地出讓金投入全國社保基金；國有企業改制時，國家以一定年限的國有土地使用權作價入股的，在劃轉國有資産時，應統籌考慮國有土地權益；

另外，他認為在國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地項目中，政府可以考慮將所使用的土地資産由過去的無償使用變為有償使用,從中收取土地出讓收益或租金，在企業改制時作價入股或取得土地轉讓收益，並將其中的一部分用以充實全國社保基金。至於開徵大額遺産、奢侈品及高檔消費等特別稅種，也可以列入充實社保基金的“名錄”。

還有學者指出目前可以停止動用國家鉅額的外匯儲備，放緩國家對國有商業銀行的注資，把更多寶貴的外匯儲備中的一部分注入全國社會保障基金理事會的國民養老保險之中。

專家們認為，從過去２７年經濟強勁的發展歷史可以看出，支援中國經濟增長的資金來源首先依靠外資，雖然最近外資進入中國的勢頭略有下降，但規模仍然很大；其次是依靠企業的盈利，尤其以國有企業的盈利為主；第三依靠資本市場，資本市場的核心功能就是籌集資金。把資金來源劃分清楚，社會保障就有了來源取向。畢竟，中國養老金的解決必然跟國家的現代化進程緊密掛鉤，經濟總體水準和實力達到一定的高度，國民高福利時代的迎來，中國才能解決這個問題。

記者在採訪中發現，許多研究社會保障的學者都不約而同指出，社保基金規模的擴大關鍵在於政府能否真正明確在社會保障機制中的責任。“如果錯過了籌集社保基金的最佳時機，到若干年後需要全國社保基金撐起大局時，就有可能心有餘而力不足了。”

養老保險收支嚴重不平衡

在目前階段，養老保險一直呈現收支嚴重不平衡的態勢，支付危機越來越明顯。來自官方提供的數據，我國去年養老金支付已達到４０００億元人民幣。按照１９９７年制定的改革方案，統賬結合的部分積累制中統籌基金現收現付，用於互助共濟；個人賬戶基金實行積累，用於職工個人未來養老。然而，徵繳的養老金收不低支，個人賬戶每年有１０００多億元被挪用發放，迄今為止整個個人賬戶缺口已經積累到７０００多億元。許多學者提出，個人賬戶沒有做實，一方面，隨著人口老齡化高峰期的臨近，支付壓力日益增大，養老金支付的“隱型危機”步步進逼；另一方面，沒有資金的積累，當然也就無法用於市場投資，不但影響了在職人員繳納養老金的信心和動力，也損害了他們的利益。

為解決這一問題，２００１年以來有關部門在東北三省進行了改革試點。遼寧省每年由中央補助１４．４億元，加上地方配套金額，到今年個人帳戶積累總額已有６０億，把群眾未來養老的攢了下來。總結東北三省試點經驗後，國家將進一步擴大試點範圍，在中央和地方各級財政加大投入的前提下，在多個省份開始做實個人賬戶。

與做實個人賬戶相銜接的是，新規中提出，從２００６年１月１日起，個人賬戶的規模統一由本人繳費工資的１１％調整為８％。同時調整基本養老金計發辦法，並建立基本養老金正常調整機制。以形成多工作、多繳費的激勵約束機制。

研究社會保障問題的世界銀行專家于小慶認為，在過去的計發方式中，繳費１５年以上的參保人員多繳後不能多得，於是在一些地方想方設法提前退休的現象比比皆是，有的困難企業甚至出現提前退休職工與在職職工“收入倒挂”的情況。另外老辦法中個人賬戶存儲額領取１０年後就領完了，而我國目前退休後的每人平均壽命已經延長到２５年，無形之中加大了政府的債務負擔。劉永富在接受記者採訪時表示，通過在東北地區進行的試點工作總結，計發辦法改革將使養老金結構發生變化，但單位和個人的繳費負擔不會增加，職工的退休金待遇不會減少。

國有資産向社保基金劃轉面臨三大障礙

有消息稱，中央財政到目前為止已累計向社保基金撥款１１３６．８億元，佔了社保基金總額的三分之二。一些專家對此提出質疑，認為無論是個帳挪用，還是財政撥付，實際上都是動用在職人員的資源來填補歷史欠帳，依靠在職職工統籌內方式償還養老保險轉製成本，侵害了在職職工的利益。擴大社保基金規模不能只依靠財政注資，還應當採取體制外措施償還，以國有資産償還欠債。

２００１年６月１２日國務院發佈《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》，雖然這一法規在出臺後不久引起股市震蕩而被緊急叫停了，但它標誌著劃轉國有資産償還轉製成本已經納入了政府的議事日程。

國有股減持停止後，社保基金增長緩慢，兩年前，中央決定將１２萬億元的國有資産部分劃轉到社保基金。此後，由國資委牽頭，會同財政部、證監會和全國社保基金理事會一直在研究劃轉工作。

劃轉國有資産難點究竟在哪？武漢大學社會保障研究中心研究員劉昌平博士認為目前政策和法律上存在欠缺，關鍵因素不外有三。首先，全國社保基金理事會設立了股權管理部，負責管理劃轉的國有資産股權或土地權益性資産。劃入社保基金的國有股，理事會只行使收益權和處置權，不參與企業經營管理，這給劃轉後的實際運作帶來障礙。

其次，當前國有資産實行分級管理，既有中央國有企業也有地方國有企業，各地國有資産分佈不均衡。全國社保基金是中央級統籌基金，那麼在劃轉國有資産充實社保基金過程中，就涉及到地方國有資産劃轉後是否充實全國社保基金的問題。如果不考慮到各級地方政府的利益要求，那麼地方政府可能缺乏國有資産劃轉的動力。但如果考慮到地方政府的利益，那麼就應該設立省級社保基金理事會，但這樣又顯然有悖于建立全國社保基金之統籌管理的初衷。

第三，中央企業已經改制單位不足５０％，尚未實行股份化的國有企業劃轉資産，涉及到改制重組和建立現代企業制度等一系列問題；與此同時，非上市公司産權不明晰，國有資産估值定價缺乏標準。因此要進一步完善有關法規，理順産權關係，加大國有企業股份制改革力度，建立客觀公正的資産評估和定價機制，健全國有資産管理制度，為劃轉國有股權充實全國社保基金創造良好條件。

全國社保基金理事會副理事長解學智認為，我國資本市場股權分置改革正在全面推進之中，應該説，劃轉部分國有資産充實社保基金工作的時機也已經成熟。特別要抓住資本市場實施股權分置改革創造的環境，下決心把劃轉上市公司部分國有股充實社保基金作為股權分置改革的一項配套措施，加以積極的推動。

項懷誠透露，國務院和有關部門非常重視社保基金的發展壯大。作為資金來源主渠道之一的國有資産和上市公司股權劃撥工作正在積極準備之中，有關部門已開始起草相關文件，隨著這一工作全面展開，全國社保基金規模可望進一步擴大。(記者:曹瀅)