當前，有兩種對政府改革的看法值得商榷：一種看法是，不要誇大政府改革的作用，現在的主要矛盾是如何有效地發揮政府的作用；另一種看法認為，政府改革的難度太大，很難成為下一步改革的重點。事實上，真正有效地發揮政府作用，取決於政府轉型的實質進展。我們講新階段改革攻堅的複雜性，就是改革改到了政府頭上，政府轉型不可避免地成為下一步改革的重點和難點。因此，我們要客觀地估計政府改革在下一步改革攻堅中的作用和影響。當前，改革發展中的一些深層次矛盾和問題大都與政府改革不到位、政府改革滯後相關。“十一五”時期，無論是經濟的持續健康發展，還是建設和諧社會，都對政府轉型提出了相當迫切的要求。

研究制定“十一五”發展規劃涉及兩個基本性問題：一是我國經濟增長方式的轉變。此次宏觀調控的實踐證明，“十一五”時期我國的經濟增長方式要由政府主導轉變為市場主導，進一步發揮市場在資源配置中的基礎性作用。二是強化政府公共服務職能以化解日益增多的社會矛盾和社會危機因素。我國經濟的持續增長已在相當大程度上依賴於社會利益關係的協調和在此基礎上的社會穩定。由此看來，“十一五”時期將進一步凸顯政府改革的重要性。

一、以擴大公共服務為重點的政府職能轉型

我認為，強化政府公共服務職能有三個方面：即經濟性公共服務、社會性公共服務和制度性公共服務。由於我國正處在經濟發展的關鍵時期，處在社會矛盾不斷增多的關鍵時期，處在經濟體制轉軌的關鍵時期，因此，在突出以經濟調節和市場監管為主要任務的經濟性公共服務的同時，還要強化社會性公共服務和制度性公共服務。

1、繼續改革和完善我國的宏觀調控體系，充分履行政府的經濟性公共服務職能

從我國的情況看，實施有效的宏觀調控，需要加強“事前、事中、事後”的宏觀調控體制建設，以防止經濟大起大落。

（1）為配合國家經濟長期持續穩定增長的客觀需求，建議成立國家經濟部，專門負責制定中長期發展規劃和經濟政策。從以往的經驗看，從中央到地方各級政府都相繼制定了若干中長期發展規劃。但規劃的執行與規劃的制定常常是兩張皮，有的規劃同現實差距太大。産生這個問題的主要原因，是政府經濟主管部門將主要精力放在具體的項目審批上，管的面過寬，“冷”的與“熱”的、“虛”的與“實”的、“長”的與“短”的一起抓。這樣，難以履行經濟部門的主要職能，難以擺脫部門的局限，難以適應市場經濟的基本需求。因此，為了保證國家中長期發展規劃的品質和執行力，為保持經濟政策的穩定性，應當儘快建立負責國家中長期發展規劃和經濟政策制定的專門機構。

（2）為保證我國統計部門客觀、準確地反映經濟社會運作的真實情況，建議將統計部門獨立。統計部門要嚴格對統計的數字和結論負責，它的主要任務不是進行宏觀經濟的預測和研究，而是要對其公佈數字的真實性負責。為此，需要加強對統計的相關立法，用法律和制度嚴格保證統計部門的獨立性和客觀性。

（3）突出央行在宏觀調控中的重要指導作用。市場經濟中的宏觀調控是經常的事，它主要使用利率、匯率等相關貨幣政策對國家宏觀經濟進行干預。為此，應當進一步強化央行的獨立性，使其更好地發揮在宏觀調控中的重要作用。

2、我國正處在社會矛盾和社會問題的凸顯期，加大社會性公共産品的供給尤為重要

我國已進入經濟社會轉型時期，社會矛盾和社會問題日益突出。在這個特定背景下，強化各級政府的社會性公共服務職能，加大社會性公共産品的供給，已成為廣大人民群眾的迫切要求。

（1）擴大中央財政在義務教育、公共衛生等基本公共産品的支出比例。到目前為止，我國中央財政中用於義務教育的支出比例尚不足4%，2003年國家財政性教育經費佔國內生産總值的比例僅為3.28%(參見《中國經濟時報》2005年6月21日)，沒有達到我國政府“十五”規劃的預設目標。

（2）當前，就業和社會保障已經成為制約我國經濟社會協調發展的兩大問題。這兩個問題如果不能儘快妥善解決，由此會引發許多新的社會矛盾和社會問題。同時，必須加快建立從中央到地方的全國性就業工作體系。

（3）我國收入差距嚴重，並有不斷擴大的趨勢。因此，收入分配製度改革成為改革攻堅的緊迫任務之一。從當前的情況看，“政府轉型與社會再分配”是一個迫切需要解決的重大課題。調節個人所得稅和實行相關的再分配措施，要有利於實現多數人的利益。

（4）事業機構改革與建立公共服務體系相結合。我國當前事業機構的弊病集中體現在：第一，傳統體制下事業機構嚴重行政化，承擔了本應由政府承擔的行政職能。第二，事業機構的公共服務職能不清，其行為方式扭曲，嚴重脫離社會公共需求。我國正處在每人平均GDP從1000美元到3000美元的過渡時期，公共需求的快速增長是這一時期的重要特徵之一。從我國當前事業機構的人員數量看，3000萬人不算太多，而是結構和制度安排不合理。解決這些問題的關鍵在於從全社會的公共需求出發設計事業機構改革方案。在這個新方案尚未成熟之前，我建議不宜過早地推行事業機構改革。

3、改革正處在攻堅階段，要高度重視制度性公共産品的供給

“十一五”期間是我國改革攻堅的關鍵時期。為進一步解決經濟社會生活中的深層次矛盾和問題，各級政府應當把改革放到更加重要的位置，重視改革，著力推進改革。要從改革需求出發，建立改革協調機制，以協調改革攻堅階段中央與地方、政府不同部門間的利益關係及矛盾，整體推進改革進程。

二、以提高行政效率為目標的中央機構改革

改革開放以來，中央機構改革取得初步成效，有一定的突破。但從總體看，中央機構改革還不徹底，同實施有效的宏觀調控、擴大公共服務職能、加強政府自身建設的要求尚有較大差距。

1、從有利於科學決策出發，推進中央機構行政體制改革

當前，我國正處在經濟社會發展的關鍵時期，中央一級行政決策的統一性、有效性、及時性、權威性，對保證全國經濟社會穩定至關重要。為此，建議中央一級的行政體制改革要有利於統一決策，有利於綜合協調。我認為，一些國家的內閣制值得研究和借鑒。在目前的基礎上，為加強綜合決策和協調，應進一步合併相關機構。

從實際情況看，這種改革的時機和條件已基本成熟。例如，從上世紀80年代中期，中央就擬成立運輸部，但由於多種原因長期被擱置。到今天，除鐵道系統的改革相對滯後外，其他部門（民航、交通等）的改革都已初步到位，成立國家綜合性運輸部的基礎和條件大體具備。此外，從我國能源的現實需求以及執行國家能源發展戰略出發，需要儘快建立國家能源部。

成立新的綜合性決策部門應當遵循以下原則：第一，有利於國務院統一決策；第二，有利於決策與執行分開；第三，有利於決策的執行，避免目前為解決某個問題要幾個部委聯合發文的扯皮現象。

2、在減少部委的同時，建立決策的執行機構

當前決策—執行合一的機構設置已經帶來許多問題：

決策—執行合一妨礙了壟斷行業的改革，使壟斷行業改革難以有大的進展。

決策—執行合一使政府在具體職能的執行方面嚴重不到位。以石油行業為例，沒有石油部門就難以協調中央一級石油企業在具體經營中的矛盾和問題。與此同時，也會使企業難以擺脫一定的行政色彩。新的決策執行機構要依法辦事，體制相對獨立。這樣既有利於加強中央的統一協調，又有利於增強決策執行的效率。

3、以審計部門改革為試點，建立有效的監督機制

為有效監督政府，建議審計署直接隸屬於全國人大。這樣做的好處是：第一，更加有利於監督政府行為；第二，有利於發揮人大監督政府的作用。

從目前監督機構運作的情況看，過於分散，缺乏監管的權威性。為此建議國家的監督機構應從現在的專業性向綜合性過渡。

三、以限制與規範政府部門利益為重點的政府自身建設與改革

目前，部門利益凸顯已成為政府自身建設的突出問題，由此導致了許多消極腐敗現象，社會各方面對此反映強烈。因此，“十一五”期間，應該加快以限制和規範政府部門利益為重點的政府自身建設與改革。

1、加快投資體制改革與行政審批體制改革。去年國務院出臺的投資體制改革的決定是一個重大的突破，但在實際執行過程中存在較大的偏差，“核準制”沒有得到真正落實，在很大程度上仍然是“審批制”的代名詞。

2、加快壟斷行業改革。“十五”期間我國本應基本完成壟斷行業的改革，但這個目標並沒能實現。“十一五”期間要著力加快壟斷行業改革，努力實現基礎領域改革的實質性突破。

3、嚴格限制各級政府的直接招商引資活動。目前各級地方政府出面招商引資仍然很普遍，有些地方甚至把招商引資指標分解下達到政府部門和公務員個人頭上。雖然招商引資對地方政府短期內有利，但政府招商引資帶來的問題更多。例如，首先，對政府自身建設不利；其次，干擾了正常的市場秩序；第三，招商引資過程中，政府浪費了大量的人力物力，在社會中産生了很不好的影響。因此，建議中央明文制止地方政府各種直接招商引資活動。

4、政府消費的市場化。隨著我國公共産品與公共需求的不斷擴大，政府消費在社會總消費中的份額越來越大，政府消費的地位也越來越重要。借鑒發達國家的經驗，建立有效的政府採購機制，逐步實現政府消費的市場化。

四、以合理劃分各級地方政府權責為目標的地方行政體制改革

我國是一個大國，且地方的情況又有很大差別。因此，地方行政體制改革既要有利於中央的統一領導，又要充分發揮地方政府的積極性。為此，建議：第一，地方行政體制改革、尤其是鄉鎮一級改革，不要強制推行統一的模式，允許各地從實際情況出發，逐步過渡。第二，地方行政體制改革要在明確基本目標的前提下穩步推進。“十一五”期間，要推進以合理劃分各級地方政府權責為目標的地方行政體制改革。

1、擴大地方政府在提供公共服務方面的職能。地方行政體制改革不應該以單純的行政機構調整為主，要以擴大公共服務職能為出發點考慮地方行政體制改革。

2、加快實行行政扁平化。首先，目前全國大部分地方實行“省管縣”的條件已經成熟。實行“省管縣”，有利於減少我國行政層次和行政成本。其次，我院正在進行“鄉鎮政府改革與鄉村治理”課題的調研，從調研的情況看，很多地方主張把鄉鎮政府改為縣政府的派出機構，但也有些地方不贊成這一主張。因此，鄉鎮一級政府改革應該允許試點，允許有不同的做法。

鄉鎮行政體制改革應該與鄉村治理結合。這涉及到三個方面的重要問題：首先，鄉鎮政府改革需要與村民自治相結合，擴大基層民主；其次，鄉級政府主要職能定位應該是提供義務教育、公共衛生等基本的公共産品；此外，鄉村治安不容忽視，推進鄉鎮政府改革要有利於保持農村的穩定。

3、地方行政體制改革應該考慮某些職能部門的垂直管理。例如，統計部門、土地部門、稅務部門等。（遲福林/中國改革論壇供稿）