很高興參加經濟學50人論壇，希望能夠借此促進學術研究，推動今後的政策制定和改革實踐。在金融改革過程中，我們已經花了很多資源，來處理不良資産、化解金融風險隱患、防範金融危機。在下一步金融改革中，我們還需要做很多事情，其中非常重要的就是要完善與金融有關的立法，特別是《破産法》和與貸款欺詐相關的法律，其中也涉及到相關的會計準則。法律方面的問題直接影響到我國的金融生態環境。當前這些問題越來越突出，越來越重要。因此，借這個機會跟大家交流一些初步的想法，希望大家深入研究和交流。
一、隨著經濟轉軌的不斷深入，金融風險的表現形式會不斷出現變化，需要解決的風險隱患也不斷出現變化
形成金融風險的基礎原因很多：第一，全球經濟、科技、金融發展變化很快，很多問題已不能用已有的理論和經驗來應對，金融穩定面臨很大的不確定性；第二，我國在從計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，不少機制尚處於非計劃非市場的模糊或矛盾狀態；第三，實踐表明，特別是通過亞洲金融風波，可以看到經濟中的各種問題反映到金融上是一個鏡像，危機首先反映在金融上。金融風險隱患如果不能夠及時解決，很可能會逐步積累，並導致經濟金融危機。由於風險具有不確定性，我們寧肯把問題看得重一些，透一些。只有及時加以解決，這些風險隱患才能及時消除。世界範圍內都可以看到，金融業風險隱患積聚的時間越長，解決問題的難度往往越大。
在經濟轉軌的過程中，不同時期金融風險的表現形式有所不同，風險隱患的特徵、重點都處在不斷轉移的過程中。過去我們所遇到的主要的問題，今天已經不再是主要問題了；過去看起來不太起眼的問題，現在開始變得很重要。例如，在過去一段時間內，我們主要面臨大規模不良資産的處置問題。為此，在1998年通過財政發行2700億特種國債，補充國有商業銀行資本金的不足。1999年，通過設立資産管理公司，剝離了一萬億不良資産。2003年末開始中行和建行股份制改造的試點，用現存資本進行不良資産損失類的核銷。此後，運用部分外匯儲備和黃金儲備，注資中國銀行和建設銀行。從2003年開始的農村信用社的改革也是國家花費一定的資源加以推動的。
為了盡力解決好不良資産的問題，在2001年－2002年做了很詳細的抽樣調查統計，基本摸清了不良貸款歷史問題的形成原因。這是在解決不良資産和國有商業銀行改革方案設計前必須要做的基礎性的工作。根據此次調查，在不良資産的形成中，由於計劃與行政干預而造成的約佔30％，政策上要求國有銀行支援國有企業而國有企業違約的約佔30％，國家安排的關、停、並、轉等結構性調整約佔10%，地方干預，包括司法、執法方面對債權人保護不利的約佔10%，而由於國有商業銀行內部管理原因形成的不良貸款佔全部不良貸款的20%。此外，社會信用環境較差，企業逃廢銀行債務嚴重以及未能實行高標準會計準則等因素都交叉存在於各個類別之中。可以看到其中有很多原因是和法律、司法和執法有重要聯繫的。
在改革轉軌期間隨著問題的不斷解決，原有的矛盾開始不斷轉移。例如過去某些造成不良資産的原因開始逐步被消除。由於政企不分、政策性貸款、不當行政干預、中央地方關係不順、商業銀行缺乏內控或者內控不嚴而造成的問題開始逐步得到解決。改革早期，中央地方關係中存在“行政性分權”思路，在很大程度上影響了商業銀行內控制度的有效性。貸款經營權也倣照行政區劃按照省、地、市、縣等分權，每一級分行可能存在“三隻眼睛”的現象，即“三隻眼睛”分別看著總行、當地政府和作為監管者的當地人民銀行。改革初期遠端通信網路不發達，所以日常的監管或指導，受地方利益影響很大，內控相當薄弱。舉一個例子，90年代初期我在商業銀行工作時就發現銀行內部有很多業務運作的規則，十分詳盡。表面上看制度很健全，但是實際上總行知道執行上常是另一回事，因此制定和完善規則在很大程度上是推卸責任的一個機制，分支機構用“三隻眼睛”看事、辦事，辦錯了不是總行的責任。
內控問題得以重視是從1993年十四屆三中全會開始，當時強調專業銀行要發展成綜合的商業性銀行，向企業化、商業化方向發展，不再是行政機構，所以不能按照行政的辦法來處理。但是變化往往需要時間，直到1997年吸取亞洲金融風暴教訓並召開全國金融工作會議後，國有銀行對業務和人員才真正實行了“垂直管理體系”，才為加強內控創造了條件。
其他導致不良資産的原因，例如監管體制問題、國有企業本身問題等，都在不斷變化，風險因素在逐步消除。例如，早期監管存在的問題簡單説就是“重審批、輕監管”，主要是發“出生證”，生下來以後就不管了。從亞洲金融危機後，我國政府已基本放棄了對國有商業銀行的行政干預，政府部門已經從法律角度明確了商業銀行決定貸款的自主性。從本世紀開始，政府已經逐步放棄了國有銀行應向國有企業實行信貸傾斜的要求。隨著國有企業改革的不斷深入，一些國有大型企業逐步成為上市公司，企業經營狀況的改善也為商業銀行帶來了改進資産品質的可能。因此，總的來看，舊式的不良資産的問題在逐步解決。但是，經濟體制進入新的發展階段後，金融方面會出現很多新問題，要求我們加以解決。
為此，人民銀行研究部門最近就影響今後我國金融的風險問題作了個研究報告，將金融風險概括為9個方面：儲蓄率和M2持續盤升導致大量的風險集中于銀行業；幣值穩定仍舊面臨很大的潛在壓力；從世界各國範圍看財政赤字往往是金融不穩定的根源；匯率制度僵化和國際收支失衡嚴重蘊含巨大的風險；銀行業客戶和銀企關係所蘊含著的顯著風險；公司治理中若干問題不解決可能面臨需要國家再度救助的風險；金融機構缺乏自主定價的環境和科學定價能力蘊涵的重大金融風險；缺乏金融創新體制蘊涵金融僵化的競爭力風險；以及維護金融穩定和防範道德風險的關係等。
其中很多方面都和我國金融生態環境中的法律問題密切相關。例如，從銀企關係的現實看，我國企業的財務杠桿率比較高，即自有資本金比較少，資金需求大量依靠銀行貸款。銀行在發放貸款時是否能夠完全依靠外部資訊還是在一定程度上依靠內部資訊？在發生違約時，法律上的安排是否能有助於保護債權和減少違約所造成的損失？市場經濟中風險的存在，使得不良資産的出現是不可避免的，但是在處理不良資産的過程中，銀行作為債權人的控制能力究竟有多大？銀企之間究竟是選擇控制導向型還是保持距離型？對這些問題的回答實質上都和法律條件或者“約定俗成”密切相關，同時也涉及會計準則、外部審計、資訊披露、司法執法完備與否、市場資訊獲取的便利性等問題。在銀企關係中除了常規的制約關係外，更為重要的是，銀行對借款企業有沒有最後的威懾手段，或者説“殺手锏”。作為債權人的銀行希望企業有了困難就儘量及早糾正，但是必然有一部分企業最終是違約且難以扭轉的，在後者的情況下，在法律上的安排、債權是否能依照《破産法》得到既有效果又有效率的保障，就是一個十分關鍵的問題。
另外關於維護金融穩定和防範道德風險的問題，也跟法律問題關係密切。如果對金融機構缺乏一個清晰的關閉破産和清算的法律框架，那麼在維護金融穩定方面，我們的一些做法就可能缺乏根據，甚至會造成很多影響社會穩定的事件，難以做到“公平公正”，因為法律事先未明確定義投資者和存款人的權利和義務，使得市場參與者並未預期所面臨的風險、進行明確的選擇。市場的所有參與者是否能夠以及如何對金融市場和金融體系的組織結構進行約束，也是一個需要法律加以明確的問題。
二、當前一些有爭議的問題
今天再次討論當前的一些爭議，主要想討論三個方面的問題：《破産法》、貸款欺詐、以及在貸款欺詐問題上所涉及到的會計準則。
（一）關於《破産法》
金融改革和金融企業一直期待新版《破産法》的誕生，由來已久。1986年版的《企業破産法（試行）》是在改革轉軌初期早期制訂的。隨著市場經濟的發展，該法在覆蓋面、清算、破産重組等方面都已經不能適應市場經濟的要求。雖然亞洲金融危機中在處理廣國投破産的過程中，對破産重組和清算程式做了補充和司法解釋，但是現有的法律規定依然難以保證建立社會主義市場經濟所要求的正常的財務紀律和財務約束。在新版《破産法》起草過程中聽説還有些爭議，我主要關心四個方面的問題。
第一個議題是清算程式，其中涉及有抵押、質押的債權在清算中的次序。一種主張是將其放在勞動債權之後。企業職工勞動債權一般理解是企業拖欠職工工資，但是廣義的理解可能會包括欠交基本社會保險費用、養老金、欠發醫療費用，甚至可能還包括職工安置、再就業安置等。如果對勞動債權沒有嚴格和明確的範圍，模糊的職工勞動債權優先於有抵押、質押的債權，實際可能導致有抵押、質押的債權，其回收機率相當低。另外，關於養老保障、醫療保險、下崗再就業等問題本身，目前還處於改革探索之中，還都比較模糊，處於定義不清之中。
第二個議題是關於破産條件。從法理來看，關於破産條件的一般説法是“借錢不還就可以提出破産起訴”，意味著債權人可以通過破産起訴作為“殺手锏”，督促企業還款，不還就會按《破産法》由法庭進行審理。一旦進入破産法的審理，就會指定接管人、成立債權人委員會，原有管理層在管制和治理企業的任何權利就要讓位於債權人。這種做法對債權人的保護至關重要。從實踐看，很多破産訴訟的提起，並不真是想逼企業破産，而是另外兩個目的。一是增強最後的威懾力督促企業還錢；二是，可進入破産重組程式併為企業重組提供機會。在企業重組過程中，債權人有可能通過減免部分債務、延長貸款期限、展期等多種辦法，幫助企業在破産重組中得到再生。並不見得就是把企業真正肢解掉，最後收一堆廢銅爛鐵。但如果把資不抵債列為破産條件，就會大大削弱破産訴訟這一手段的有效性，使破産法更具有“花瓶”色彩而不是實用性。特別是資不抵債是個會計問題，伸縮性和操縱性很強，我後面還會談到。這涉及到破産法在角色上是充當“硬約束”還是“軟約束”，也就關係到整個改革轉軌是否能夠走出科爾耐所説的“財務軟約束”。
第三個議題關係到《破産法》是否是一個專業性比較強的法律，是否需要成立專業法庭。從表面看，《破産法》似乎並不難，借錢不還，最後就起訴破産；但是，如果涉及到複雜的債權結構、稅務爭議、勞動債權、特別是重組問題時，就可能需要相當強的專業知識才能進行審理。例如債權結構中就有不同的優先級別，質押／抵押債、優先債和次級債的清償順序就不同。而重組則類似收購兼併，是一個非常複雜的議程。如果只是地方法庭審理，是不是能夠做好破産法的司法，始終有人提出疑義。
第四個議題是金融機構的破産是否納入普通破産法。按照國際經驗和目前國際組織的倡議，應將金融機構破産納入普通破産法。另外一種觀點認為金融機構的破産涉及到存款人、債權人，在當前還沒有建立存款保險機制、投資者補償基金的情況下，金融機構破産會比一般工商企業破産更為複雜，因此提出不將金融機構列入《破産法》或者“由國務院另定”。這是否會導致金融企業破産規則會再拖延很長時間？中間又會有很多吵不清的爭議，也會妨礙存款保險機制、投資者補償機制的及時推進。
（二）關於貸款欺詐
從我國當前實際情況看，金融詐騙行為大致可以分為兩類：一是以非法佔有為目的、通過提供虛假資訊而進行的金融詐騙。這類詐騙的典型特點是行為人的主觀意圖是將資金據為己有。在此目的下，行為人通過虛構假的資金使用目的或資金支取憑證，騙取銀行資金。例如信用證詐騙、票據詐騙等。這方面我國的法律規定是明確的。二是不以非法佔有為目的，但通過有意提供虛假財務資料為企業的利益騙貸。這類欺詐的特點是，行為人陳述的資金使用目的是真實的，即行為人主觀上沒有將資金據為己有的目的，但行為人向銀行申請資金時有意提交虛假資料，從而誤導銀行的決策偏差，騙取銀行的資産。目前涉及銀行的欺詐大部分是第二類。
目前我國《刑法》第193條對“以非法佔有為目的”的金融詐騙有明確規定。而對上述第二類欺詐，由於其行為人的貸款目的是真實的，不是為了非法佔有，因此根據目前《刑法》，行為人利用虛假資訊騙取銀行貸款的行為並不屬於金融詐騙。只有對貸款的“非法佔有”才能追究行為人的刑事責任，否則只能通過《合同法》追究行為人的民事責任。對於第二類欺詐缺乏足夠的威懾力，將對財務金融紀律的建立以及今後銀行會不會再産生大量的不良資産，都有重大的影響。
根據畢馬威提供的國際比較來看，虛假財務資訊導致的金融詐騙範圍已經成為各國關注的重點。德國、美國和英國在法律中都有明確的規定，用刑法而非民法，來打擊和防範利用虛假財務資訊進行金融詐騙。例如，德國刑法典第265條b對信貸詐騙罪的規定為,有利於信貸人且對銀行批准信貸的決定具有重要意義的下述之一的行為是信貸詐騙:提出不真實或不完全的資料;以書面形式作不真實或不完全的報告;在提供的材料或書面説明中沒有告知對決定申請信貸具有重要意義的經濟狀況的惡化情況。美國法典第18篇第1014節規定了虛假貸款與信用申請罪。行為人以影響銀行決定為目的,在信貸申請中向銀行提供了明知虛假的陳述或報告就構成該罪。強調行為人的行為具有影響銀行決定的目的,而不依賴該目的是否實現。此處的貸款與信用包括各種貸款、貸款承諾和各種擔保。而且1014節的涉及期間不僅包括信用申請階段,還包括展期、續借等信用的延續階段。英國頒布的Financial Services and Market Act 2000中有關虛假陳述罪狀規定,行為人通過下列方式之一影響他人簽訂協議、提供簽訂協議的承諾、或延續簽訂協議的行為是一種犯罪:明知虛假卻仍然提供的聲明或預測；隱藏重要事項；魯莽的聲明或預測,這些聲明或預測在重大方面存在錯誤。英國關於資訊真實性的要求與德國和美國相近,並且將不計後果的預測作為定罪的條件之一。
（三）會計準則
金融欺詐中利用虛假資訊騙取銀行貸款，實際上和會計準則密切相關。虛假資訊有兩個方面，一類是生編濫造、根本沒有項目支援的無中生有的虛假資訊；另一方面關係會計制度和準則的規定。改革開放以來，我國會計準則的標準一直在提高，但是執行並不普遍，中等以下企業有很多並不真正嚴格執行現行會計準則。會計準則的制定和執行與資訊真實以及造假機會之間顯然是有關係的。
會計準則是一個技術性很強的議題。不少人理解會計準則是“鋼尺子”，應該有一是一，有二是二。但由於現代經濟高度複雜化，有些會計領域取決於理解、判斷，甚至是“審美觀”，“尺子”有彈性。會計準則的問題在改革初期始終沒有受到太多的重視。一直到1993年，企業會計財務制度和準則有了比較大的改革，亞洲金融風波中我國對會計準則又做了很多重大改進，我們應該高度評價這些卓有成效的進步，同時也應該看到，和市場經濟的高標準相比，還有一定的差距。一些評論仍舊認為我國的會計制度體系比較複雜，有企業會計制度，也有分行業的會計制度，各種會計制度之間差距很大。例如企業會計制度要求企業按照資産可回收性提取減值準備，分行業會計制度雖然也有近似的要求，但其穩健性遠遠低於企業會計制度。其次，銀行在評價企業財務資訊的可靠性時，由於我們沒有很強的會計師行業，外部審計也不強，因此銀行過去的做法是不要求貸款申請人提供外部審計的。今後銀行貸款時，可能會考慮要由會計師審計財務資訊，由律師評價企業運作的合規性以及貸款條件，由評估機構對抵押品進行價值評估，由評級機構進行債券評級等。但是，上述仲介機構的發展往往需要時間，專業、誠信、品牌、服務水準和內控往往需要幾十年的積累。經過審計的報表就一定可靠嗎？也不一定，因為還涉及到事務所的職業水準、內部管理等問題。整個金融服務仲介的發展還涉及到對外開放的問題等等。如果這些問題不能有效解決，企業提供虛假資訊和金融欺詐的概率仍比較高。
以上幾大議題及其子議題，我很希望與會的專家、研究工作者發表意見，幫我們中央銀行多做些研究和建議。
三、法律環境對金融生態的影響
法律環境會直接影響金融生態。在某種程度上，從計劃經濟向市場經濟轉軌過程中的基本問題是“財務軟約束”，它是否依然會繼續存在，在很大程度上要靠法制的轉變和完善。這方面有很多案例，我就只講案例而不提理論。
第一個例子是關於資産管理公司回收率的。1999年在成立資産管理公司剝離不良資産時，邀請了包括世界銀行、東歐國家等非常著名的有實踐經驗的專家和官員，對不良資産的回收率做過估計。私下談時，估計中國這一批不良資産的可能回收率應該在40％－45％，當然有個先決條件，就是在立法、司法、執法上要做一些起碼的改進以支援債權人的回收和重組工作。判斷者看到，當時的欠款企業依然在生存、在繼續正常生産和銷售，但是資本低、歷史包袱重、社會負擔重，如果負擔能夠減下來，很可能還有前景。但是從當前的實際效果看，資産管理公司的實際回收率不足20％。雖然整個不良資産的處置還沒有結束，但是隨著時間的推移，越到後來剩下的資産越來越品質差，回收率可能更低。回收率取決於很多因素，例如企業所有制多元化的進展等。但是最關鍵還取決於金融生態中的法律體系：是否有合用的《破産法》？是否建立了資産處理方面專門的法律？例如美國１９８９年通過了《金融機構改革、恢復和強化法》，為重組信託公司（ＲＴＣ）制定了專門的法律框架；在波蘭，法律為銀行在企業重組和債務人談判中賦予了準司法權，以銀行為主導的“庭外調解”具有很強的法律效力；此外在瑞典、羅馬尼亞、保加利亞等國家也有類似的做法，在法律上保證債權人在重組和回收方面，具有顯著優先的地位。是否有專業法庭？是否能夠取消抵押品的贖回權（foreclosure），以便簡單快捷地實現抵押權？上述這些問題是作為成立資産管理公司、提高回收率的先決條件。為此，在1999年成立4家資産管理公司時出版的《重建與再生－化解銀行不良資産的國際經驗》一書中，在強調改進銀行內控的同時，重點提出要“完善法律制度，加大執法力度”，法律上一定要明確債權債務問題，包括《擔保法》、《票據法》、《證券法》等，並提出其中最需要改進的是《破産法》，因為在實際經濟生活中，由於破産舞弊造成的壞帳比例非常大，其中還有一部分是假破産，或者是鑽了法律的空子，或者遇到行政方面的障礙。當然，資産管理公司當前回收率低，有其自身內部激勵、機關化、工作不利等問題，但是不能低估法律框架的缺陷對資産管理公司回收率的影響。由此對國民經濟帶來的影響是巨大的，因為不僅是原有的1萬億不良資産，在此次中、建兩家銀行財務重組中按照估計的市場價值又剝離給信達資産管理近3000億不良資産目前在作批發，在未來的中國工商銀行和農業銀行改革中，都還將有這一類的問題。一個好的法律環境和好的司法和執法，和不好的情況相比，國家需要付出的資源差別可能是幾千億甚至上萬億。
第二個例子，是關於某銀行將不良資産打包出售給地方政府的。目前從實際回收效果來説是不錯的，回收率達到30％左右，比預想高。原因可能在於地方政府發揮了積極性，很多銀行難以辦到的事地方政府可以辦到，地方政府加大了司法、執法和重組力度，又對勞動債務（諸如退休職工、下崗、醫療等）做些安排。但是，對於這種做法，實際上也不是不存在爭議。打包的做法實際反映出兩方面的疑問：第一，銀行的債權人地位是脆弱的，對於借錢不還的企業沒有“殺手锏”；第二，行政力量還是大於市場力量。在一般的債務訴訟中，曾經有個順口溜：“起訴不受理，受理不開庭，開庭不宣判，宣判不執行”，銀行是“打贏官司賠了錢”。有的銀行抱怨説，對於破産起訴更是如此，乾脆官司也打不贏。因此商業銀行和資産管理公司很少運用破産起訴作為最後的手段。由此而來可能帶來一系列未知的效果：例如，會不會有更大的道德風險？企業會認為，借錢不還後，反正會被轉給地方政府，地方政府會幫忙重組。這有可能導致在財務紀律方面的道德風險。按照市場經濟的一般規則，不還款是要承擔破産風險的，除非債權人同意，否則是無法減債的。其次，從改革的方向看，政府將逐漸減少管理企業，而是讓市場更多發揮作用。如果上述做法中地方政府的重組做得很成功並加以推廣，可能今後地方政府會更深介入企業管理。這個到底是不是個好的方向呢？再有，之所以委託地方政府可能是因為地方對司法、執法有影響，這種格局到底好不好呢？
第三個例子是有關司法專業性的。有一些公司剛開始出現問題，市場上開始傳言以後，就能突然看到相關各個地方的法院到其他省市證券營業部、商業銀行網點要求凍結賬戶、凍結資産的情況。如果金融機構不協助就有可能被説成妨礙執法。地方有可能傾向於保護當地債權人，導致最後的處理會變得很困難。最近，還有某地方高院到人民銀行要求凍結其他省的財政賬戶。這方面例子很多，都使業界人士産生一個願望，就是金融方面的一些複雜的司法問題需要有專業法庭來審理。
第四個例子是關於政策性破産的。在國有企業政策性破産的過程中，國有企業可先支付歷史包袱和職工的安置費，按照有關規定，破産企業的土地使用權（不論土地使用權是否已經抵押）也可以運用，不足部分從處置無抵押財産和抵押財産中依次支付。其結果是，通過政策性破産，銀行獲得的清償率平均不足1.2％，比正常期望值低了數十倍，讓銀行十分寒心。如果讓職工勞動債權優先於擔保物權受償，把政策性破産的清償順序和條件普遍化，推廣到所有企業，銀行最終可能必須做出抵禦性調整，從而更不利於企業。
四、金融生態的微觀經濟分析
法制的好壞會明顯改變微觀經濟主體的預期。從借款人角度看，法律上如果存在漏洞，借款人可通過仲介機構，或者通過和銀行工作人員拉好關係，或者利用銀行在資訊上的不對稱性，成功利用虛假資料獲得銀行貸款。如果“沒有非法佔有”，銀行就難以提出刑事訴訟；即便銀行想提出破産申請，借款人可以利用低標準的會計準則做帳，説明目前還沒有達到“破産條件”中“資不抵債”的條款要求，因此避免銀行的破産起訴；即便銀行能用破産法起訴，在法庭審理之前，借款人還可以儘量不給職工發工資、欠交醫療費、養老保險金等，甚至人為製造一些勞動債務，優先佔用清算資金，使債權人所剩無幾。任何一個聰明的借款人都可能會利用法律允許的機會，這對我們建立市場經濟的財務紀律顯然是有嚴重不良影響的。
商業銀行的預期也會發生變化。《貸款通則》過去一直強調在貸款時，要區分信用貸款和擔保（包括抵押、質押貸款）。其中要求貸款多應有擔保，其中也包括託收承付和貿易信用證下的貨物質押墊款等。有擔保的貸款（尤其是抵押、質押貸款）一般是有保障的，但是如果這些抵押、質押貸款在清償中的優先級被降低，就會給銀行經營者思想上造成很大的混亂，是不是所有貸款都相當於信用放款？在微觀行為上，這會使貸款工作産生很大的混亂，所以，銀行界殷切期望新的《破産法》能接近國際化。
在清算順序上如果比較照顧職工勞動債權的優先次序，顯然也有社會和政治方面的意義。但是，需要注意的是，社會保障是應該由社會保障制度解決的，要通過建立良好的退休金體系、醫療保障體系、社會保險體系和失業保障制度，落實好勞動者權益等來解決。破産法理應規範破産程式，強調公平清償債權、保護債權人利益。不同的問題需要依靠不同的規則制度來實現。如果發生規則的誤配置，像是“給張三吃藥，去治李四的病”，可能導致的後果是，我們在改革和轉軌早期致力解決的財務軟約束問題將繼續存在。如果問題得不到根治，有可能繼續製造數量很大的不良資産。
五、金融生態的宏觀經濟分析
首先，如果不良資産繼續偏高和逐步積累，將會導致金融危機。從亞洲金融危機的教訓看，先是泰國發生了問題，表面上看是匯率和外債問題，但實際追根溯源，有很大問題是私人部門的公司治理、資産負債幣種不匹配問題，其中也有不少人強調《破産法》陳舊且扭曲等金融生態問題。當前我們進行的金融企業改革是“背水一戰”，今後不能再出現超出市場經濟正常標準的大規模的不良資産。但是，如果我們在金融生態方面改得不好，不良資産比例就會高一些，比例過高仍舊有可能造成金融危機。
當然，為了防範金融危機，我們也可以通過加大日常手段來消化不良資産，日常消化手段的方式就是擴大利差、加大撥備。對於利差水準，我們不能與發達市場經濟國家相比，而要與那些和我國金融生態等條件類似的國家，例如發展中大國和轉軌經濟相比。從這個角度看，我國的利差水準處於明顯偏低的區間。我國一年期存貸款的凈利差是3.33%，轉型國家一般介於3.60％－8.50％，拉美國家介於3.82％－45.11％，主要工業國介於1.78％－3.59％。嚴格講，使用的概念、口徑和公式還有其他類型的細分，但限於時間不在此詳談。總的來説，從中長期來看，我國現行利差可能與金融生態不相匹配，我們寄希望於改善金融生態，但也不能只作很樂觀的假設。
理論上可以通過擴大利差來消化不良資産，在實際中需要區分理想《破産法》和非理想《破産法》情況下，消化不良資産所需要提高的利差水準。對此，保守的估計是需要加大利差１個百分點左右，也有人估計需加大利差3個百分點。也就是説，如果《破産法》不理想，我們需要把利差擴大，在實踐中所産生的震動將是相當大的。例如，2004年10月29日，貸款利率提高0.27％就引起很大的震動。提高利差將會對企業財務成本和整個經濟産生巨大影響。目前我國企業盈利總水準特別好，一旦利差提高，因為企業平均財務杠桿率高，財務成本就會馬上增加，對國民經濟的影響顯然非常大。
另外一種可能的情況是銀行“惜貸”，對風險和債權人保護沒把握的就少貸，有把握的就可多貸。觀察日本的情況，可以看到“惜貸”對宏觀經濟的影響。“惜貸”在全世界銀行是非常普遍的現象，例如去年香港的貸存比不到50％。我國銀行目前的貸存比超過70%，如果把認購開發銀行等金融債券放在內考慮，實際的貸存比可能達到80％。如果是因為金融生態方面的原因，銀行對貸款不很放心，在新的風險控制和監管下降低貸存比，對整個經濟增長和就業、對實現小康目標的宏觀影響將是不可小視的。如果既不能擴大利差，又不能惜貸，最終的結果可能是不良資産的再度膨脹和逐步積累，將來還要再動手術。
説到消化不良資産時，經常説到的一個比喻是，如果覺得貓尾巴不好看需要切掉，最好是一刀切下去，最不好的就是一小段一小段切，每切一次貓都要尖叫和掙扎一次。但不幸的是，實際上這是一個大概率的現象。在經濟改革起步較早、經濟轉軌思想非常激進的匈牙利，銀行改革在1999年前“切尾巴”已切了三次。沒有幾個國家是一次切掉的，一次切掉的都是依靠高通貨膨脹，代價更為慘痛。總之，金融生態對宏觀經濟的影響也是一個非常值得重視的問題。
六、國際範圍內逐步形成的共識和準則
從國際組織和國際準則的演變看，金融生態中的法律問題始終是關注的重點。2004年11月20-21日在柏林召開的“20國集團財長和中央銀行行長會議”上，20國集團發佈了《關於金融部門制度建設》一文，總結了成員國家對“金融部門制度建設”中優先應注意的因素的共識。在若干因素中，20國集團首先強調了完善的法律框架對金融部門制度建設的重要意義，提出“保證財産權利（例如抵押品）在合同中的落實和執法，能夠促進金融服務的提高，促進金融市場的深化。為了強化司法的有效性和明確的法律預期，減少腐敗和加強對法官和託管人的培訓也非常重要。”20國集團認識到，提供抵押品是抵抗信貸風險、降低資本成本的標準方法之一。事實上，抵押品一般是獲得長期銀行貸款的必要條件。抵押品發揮作用的基本條件是“要保證建立有效的清償或破産機制”。為此，20國集團副手歡迎和贊同世界銀行在起草《有效清償和保護債權人利益的原則和指引》中所做的努力，並強調該原則的制定要考慮到不同國家的法律狀況和新興市場經濟國家的特殊需求。
為了能夠制定出在經濟上可行、具有充分的靈活性、同時有著廣泛基礎能夠反映不同法律體制、文化背景的《原則和指引》，世界銀行在原則和指引的制定過程中邀請了來自發達國家和發展中國家的70多位法律專家進行諮詢。自2001年開始，世界銀行根據《原則和指引》（草案）對20個分別具有不同法律文化背景的國家進行評估，以總結經驗修訂《原則和指引》。
修訂後的《原則和指引》不久將公佈。目前對於修訂版已經基本形成的共識有四點：對於新興市場經濟國家來説，修訂版強調了債務回收中簡化程式的重要性；修訂版更強調了對債權人權利的保護和在清算過程中債權人的優先地位；同時，修訂版還建議一般的清償程式和破産法律應同時適用於所有的企業或公司，例外情況應盡可能降低；為此，世界銀行不再建議將金融機構的破産從一般的破産法中獨立出去；在清算或者破産過程中，修訂版不再提出“對債務人資産實施自動凍結“，而是建議“應實施有序的凍結，並由法院告知公眾”。
包括國際基金組織在內的國際組織始終十分強調發展中國家一定要制定良好的《破産法》、破産清算程式，建立良好的司法和執法體系以及處理資不抵債狀況的程式。世界銀行在2001制定的《有效清償和保護債權人利益的原則和指引》中，提出了35條基本原則和指引。
其中第3條專門強調“擔保權益的立法”，認為“應該為擔保權益的創建、確認和實施提供法律框架”，在法律中還應該具有以下內容：各類財産的擔保權益，包括存貨、應收賬款和銷售收入；未來或並購後的財産，並要求根據全球的原則；還要基於財産所有人和非所有人的利息的原則；擔保權益，包括債務人現在或者未來承擔的任何債務；告之的方法，使用較低的成本告之所有的債權人、購買人和一般公眾有關擔保權益的存在；應該明確對同一財産的競爭性追索權的優先順序，要盡可能減少優先於擔保權益的權利。
第4條提出“擔保權的登記”。第5條提出“擔保權的執行”，指出“執行系統應該規定有關財産擔保權執行的有效、廉價、透明、可預測的辦法。執行過程應當促使擔保權的迅速實現，並確保資産價值能最大限度的得以恢復，我們應當同時考慮司法和非司法的執行方法”。
在第11條“治理結構”中，非常明確地提出“在清算程式中，公司的管理層應被由法庭指定的有資格的管理人所取代，他們能代表債權人的利益，並擁有較大的權力來管理資産。”
第16條“債權：對債權人享有的權利和各種優先權的處理”，提出“破産應保護商業法中規定的債權人享有的權利和各種優先權，以保障債權人的合法預期，促進商業交易的穩定性。僅當其他因素更有利於債權人（如有利於公司重組或不動産價值最大化）時，方可背離上述原則。”同時這一節又強調，“《破産法》應承認有抵押權的債權人對抵押物的優先權”，“對有抵押權的債權人進行收入分配”時，“公眾利益一般應次於私人權利”，“享有優先權的當事人數量應維持在最低水準”。
在27條講到“司法機關的作用”，提出“應有獨立的司法機關或相應機構來監督和處理破産案，並盡可能指派破産方面的專家進行裁決。建立專業法庭十分必要”。
第28條“法庭績效衡量標準，審判員的資格和培訓”，提出 “應採取一定的標準衡量破産法庭的能力、績效和服務。這些標準是評價和改進法庭的基礎。詳盡的審判員資格標準以及對審判員的培訓和再教育也加強了這一基礎”。
總之，選擇影響金融生態的若干問題作為題目，就是期盼我國出臺一部能有力支援社會主義市場經濟改革的《破産法》，同時我們也期望在不久的將來，能夠對《刑法》中有關貸款欺詐的規定進行修訂，以及進一步提高和改進會計準則。從中央銀行的角度來講，從建立正常的金融秩序，建立財務硬約束，建立社會主義市場經濟的基本框架角度來講，希望大家共同探討，增強研究，支援整個金融系統的改革和發展。（根據周小川行長2004年12月2日在“經濟學50人論壇”上的講話錄音整理）
中國人民銀行網站 2004年12月7日
