從這次宏觀調控所反映和暴露的矛盾來看，我國宏觀經濟運作中存在的突出問題，是結構問題、機制問題、增長方式問題。産生這些問題的實質是政府改革的滯後，與政府主導的經濟增長方式緊密相關。要解決這些問題，根本要靠改革，加快推進政府轉型進程，使政府真正把主要精力放在為經濟建設、為社會發展提供有效的公共服務上來。這不僅是保證宏觀經濟平穩較快增長的前提，也是提高黨的執政能力，推進經濟社會協調發展的重要保障。

一、將建設公共服務型政府作為我國下一步改革的中心和重點

1、政府轉型是提高黨的執政能力、落實科學發展觀和解決經濟社會深層次矛盾的客觀要求

（1）政府轉型是加強黨的執政能力建設最具有實質性的步驟。黨的執政能力集中體現在政府駕馭市場經濟的能力和管理社會公共事務的能力上，實現政府轉型是提高黨的執政能力最具有實質性的步驟。現階段我國經濟社會發展遇到的失衡與挑戰，對黨的執政能力建設提出了新的任務，而完成這一任務，主要的是要落實到政府能力建設上。

（2）政府轉型是全面落實科學發展觀的關鍵。正是因為各級政府主導了投資的大方向和投資增長的速度，間接的宏觀調控手段很難發揮作用；重經濟增長、輕社會發展的問題很難得到有效地解決。從這個意義上來説，要切實地落實科學發展觀，最迫切、最現實的前提和基礎是實現政府轉型。

（3）政府轉型是解決經濟社會深層次矛盾的客觀要求。從這次宏觀調控反映的問題看，政府主導的經濟增長方式弊多利少，已經到了難以為繼的程度。各級政府的某些盲目投資和重復建設，造成大量經濟矛盾和問題，加劇了金融風險；低成本擴張和競爭，扭曲了土地和資本的價格，浪費了土地和資本等寶貴資源；經營城市和競相招商，導致權力尋租和信用缺失。與此同時，單純追求GDP而忽視社會發展和社會公平公正問題，造成社會嚴重失衡。進一步搞好宏觀調控，解決經濟體制和運作機制的深層次矛盾，解決社會失衡問題，實現經濟社會的協調發展，需要深化改革，尤其是加快政府改革。

2、政府轉型的目標是建設公共服務型政府

政府轉型的目標是建設公共服務型政府，以為全社會提供基本而有保障的公共産品和有效的公共服務，以不斷滿足廣大群眾日益增長的公共利益訴求，在此基礎上形成政府治理的制度安排。“公共服務”是政府該做的事，也是建設有效政府的重要內容。評價政府的關鍵不在政府的規模大小，而在於是否為有效政府。

3、建設公共服務型政府的時機和條件已經成熟

我國已進入完善市場經濟體制的關鍵時期，實現經濟增長方式由政府主導向市場主導轉變的時機和條件從總體上説已基本成熟。表現在，以公有制為主體、多種所有制經濟並存的基本格局已經形成，我國60％的GDP和70％的新增就業都是由民營經濟提供的。在這種情況下，政府主導經濟既不利於加快國有企業改革，也不利於民營企業發展。從市場配置資源的程度看，儘管各種制度和市場尚不完善，但是市場的基礎性作用越來越充分地顯現出來。繼續堅持政府主導經濟不僅妨礙公平、公正的市場環境的形成，還會嚴重影響市場信用和市場秩序的建立。

現實中嚴重的社會矛盾和社會問題，也逼迫政府把工作的中心和重點真正放到提供基本的公共産品和有效的公共服務上來，建立和完善社會性公共服務的制度體系。我國以人為本科學發展觀的確立，以及現有的經濟基礎、政治體制也為加強社會性公共服務奠定了基礎。

二、政府要儘快實現從經濟建設主體向經濟性公共服務主體的轉變

4、以強化公共服務提升經濟競爭力

公共服務與經濟建設不是對立的。北歐國家的政府是公共服務型政府，今年全球經濟競爭力排名前十位中有5個是北歐國家。國際經驗説明，在市場經濟條件下，提供有效的公共服務既是政府干預經濟的本質內容，也是提高一國經濟競爭力的重要條件。

5、提供經濟性公共服務是政府的主要經濟職能

政府應當把經濟工作的注意力和著眼點放到為全社會提供經濟性公共服務方面。

（1）構建以市場為導向的有效的宏觀調控體系，為全社會提供良好的金融環境和經濟發展環境。政府對經濟實施宏觀調控也是一種公共服務，運用有效的宏觀經濟政策調整總供給和總需求的平衡關係。宏觀調控要多利用市場手段、法律手段，減少行政干預。

（2）建立和完善公平競爭、統一有序的市場環境。嚴格市場監管，建立和完善社會信用體系，嚴厲打擊各類破壞市場經濟秩序的行為，維護公平的市場競爭秩序，創造良好的市場環境。

（3）實行政府經濟行為和經濟資訊的公開化、透明化，提高辦事效率。經濟資訊是很重要的經濟性公共服務，政府要及時、公開地向全社會提供經濟資訊和市場資訊。

（4）鼓勵科技創新。芬蘭和瑞典等國家都設有專門為企業技術創新服務的機構。芬蘭政府每年甚至拿出佔GDP總量3.5%的資金來支援技術研發，從而産生了像諾基亞、愛立信等富有創新力、全球聞名的大財團。

（5）為全社會提供水、電、氣、交通等最基本的基礎設施服務。

6、政府要從基礎設施的生産者轉向提供者

在基礎設施建設方面，我國已引入了一些招標、競爭機制。但總體上説，競爭機制在基礎設施建設方面並沒有起到決定性的作用。這容易使各級政府在進行基礎設施建設的時候，把提供者與生産者的身份相等同，從而造成一系列的問題。今年，國家審計署對部分城市基礎設施國債項目建設效果的審計表明，在被抽樣審計的526個項目中，有1/4的項目沒按建設責任書或計劃完成；在建成的320個項目中，有32個基本未投入運營，18個長期處於試運營或開開停停的狀態，另有69個運營項目未達到設計生産能力；供水項目的實際[JP2]能力甚至只有計劃能力的33％。2002年中央財政支出中有47.76％[JP]用於基礎設施投資。政府提供經濟性公共服務，是要真正引入一個透明的、開放的、公平的、公正的競爭機制，從而使基礎設施的提供者和生産者嚴格分開，鼓勵非公有經濟進入，使基礎設施提供向民營化、市場化、分散化方向發展。

7、強化經濟性公共服務，要從深化審批制度改革入手，打破政府部門行政利益的約束

我國加入WTO，加快了行政審批制度的改革。但是，某些部門和地方的行政審批制度改革只做表面文章，有些被取消的審批項目有很大水分，有的只取消所謂的“皮毛”項目，而重要項目或與部門利益、地方利益相關的項目卻把住不放，甚至審批權控制得更嚴，並且有進一步加強的趨勢。這對企業、尤其是民營企業的發展造成了嚴重影響。由於部門利益的局限，某些政府部門在制定規劃、方案和法規時，往往受到本部門或所管轄的行業利益的局限，對國家利益、公眾利益考慮不夠，甚至作出違背這些利益和法定程式的行政決策。因此，強化公共服務的突破口，在於深化審批制度改革。

三、政府要儘快實現由單純注重經濟增長到同時關注社會和諧發展的轉變

8、要高度關注由於社會矛盾而導致的不可持續發展問題

社會發展落後，社會信用、社會文化、社會關係等方面的突出矛盾和問題，是我國26年來改革最不成功的地方。一個最大的問題就是分配不公越來越突出，兩極分化比較嚴重。現在對可持續發展的研究更多的是分析能源、礦産等自然資源約束，但可持續發展不僅僅是自然資源約束問題，由於社會矛盾而導致的發展中斷更應引起關注。社會不公導致的劇烈社會衝突也可能中斷經濟和社會的持續發展。

9、讓多數人分享改革成果，確立“效率與公平並重”的經濟工作方針

妥善處理好改革過程中的利益關係調整問題，是當前需要急迫解決的重大問題。利益關係的調整不是社會的任何個人或利益主體自身所能夠解決的。尤其是利益關係調整的原則和規範，只能由政府來解決。溫家寶總理在今年的國慶講話中提到，“要推進經濟體制改革、政治體制改革和其他方面改革，調動一切積極因素，解放和發展生産力，更好地實現社會公平和正義，使所有的勞動者和建設者都能夠分享經濟發展和社會進步的成果”。溫總理的話，對當前改革過程中暴露出來的問題有很強的針對性，解決了“改革到底是為了誰”的問題，道出了改革過程中的基本價值取向：改革不僅僅是讓少數人先富裕起來，而是要讓所有的勞動者和建設者都能分享經濟發展和社會進步的成果。改革要反映多數人的要求，讓多數人得到實惠，改革才能獲得足夠強大的動力支援。

10、著眼于最突出的社會矛盾，提供最緊迫的社會性公共産品和公共服務

（1）建立和完善從中央到地方的就業工作體系，把擴大就業作為各級政府主要的工作職責之一。90年代中期，為了支援大型國有企業的改革發展，我們提出減員增效的口號。這些年的實踐使我們看到，政府應當把就業和再就業作為比大企業發展戰略更重要的工作目標。建立公共服務型政府，就應該將促進就業作為政府提供社會性公共服務的首要目標。北歐國家政府用財力和政策促進就業方面勘稱典範。比如瑞典的國家財政支出用於就業服務的資金量約佔GDP總量的2.7%。

我國在這方面有較大的操作空間。可以考慮在資金投向上加大力度；擴大國家勞動和社會保障部門的職能和人力配製；加強減稅和補貼等政策扶持失業人員創辦“微型企業”；加強就業培訓；適當加強公共項目開發，直接創造就業崗位；加強預測和資訊交流，提高就業服務的效率和品質。

（2）制定公共服務的最低標準，保證低收入人群能夠獲得最基本的公共服務。在保證最低社會保障、初級衛生保健、義務教育的基礎上，以保護貧弱者為重點，擴大公共服務的覆蓋面，從而實現使人人都享有基本公共服務的目標。

（3）為廣大農民提供基本而有保障的公共産品和公共服務。當前，最迫切的是需要解決好農村的義務教育和合作醫療體系的問題。我國的公共服務存在著城鄉嚴重失衡問題，集中表現在農村的公共服務不到位：一是農村居民轉移性收入的比重低於城鎮居民轉移性收入的比重；二是教育、公共衛生資源的城鄉配置不公平；三是社會保障的提供不公平。目前，農村的社會保障覆蓋率只有3%，每人平均社會保障費的城鄉比例是24:1。

（4）逐步創造條件，使社會保障線向小城鎮滲透。社會保障體系的不斷完善有利於人們平等的享有公共服務的權利。我國公共服務分配不平衡的現象，客觀上是由於地區經濟發展不平衡造成的。要解決這個問題，在大力發展公共服務體系自身建設的同時，建設好社會保障體系也是非常重要的。在有條件的地區，比如深圳等發達沿海地區，應該考慮將農民工納入“三條社會保障線”（下崗失業人員的生活保障、失業保險和城市居民最低生活保障）制度的覆蓋範圍，然後逐步創造條件使這項制度向其他地區城市滲透。

11、要充分發揮NGO在公共服務中的作用

世界上最早提供公共服務的是私人機構和NGO。現在發達國家的許多公共服務，也都是由NGO提供的。政府與民間組織之間是互補關係，民間組織是政府最有力的助手，也是政府和人民群眾之間互相聯繫的橋梁，不僅不會造成社會混亂，還給社會帶來很大的穩定。前蘇聯“大廈”之所以在頃刻間坍塌，主要原因是因為國家與社會間缺少這堵“防火牆”。我國民間組織還不發達，而且還受到許多制約。NGO的發展需要政府創造一系列的條件：一是在立法方面的保障；二是稅收方面的優惠；三是財政方面的支援。公共服務制度的設計應該而且必須聽取被服務群體的意見，而發展群眾自治組織是反映群眾意見最有力的組織保證。

四、政府要儘快實現以GDP為中心向提供制度性公共産品為中心的轉變

12、以提供制度性公共産品為經濟社會發展創造長遠預期

我國是一個經濟轉軌的大國，政府為社會直接提供的最重要的産品不是直接投資，而是制度性的公共服務。良好的制度性的公共産品，能給人們對經濟社會的發展帶來長遠的預期。世界銀行發佈的《2005年世界發展報告》提出，政策性風險是發展中國家企業最關心的主要問題，政府僅僅提高政策的可預見性，就能使社會新增投資的幾率提高30%以上。GDP增長很重要、資本也很重要，但是保持GDP穩定增長和引進資本的制度環境更重要，更具有穩定性。今年以來，我國推出的幾項農村改革的重要舉措，是糧食大幅增産、農民收入明顯增加的重要原因。這不僅為今年的宏觀調控和經濟發展提供了重要條件，而且也是明年宏觀經濟穩定發展的重要基礎。下一步，如果我們能在制度建設上在某些方面取得實質性突破，會對我國經濟的平穩較快增長提供重要的制度保障。

13、為經濟發展提供最重要的制度性公共産品

（1）建立健全現代産權制度。明晰産權、保護産權是市場化改革的應有議題，也是建立良好的投資環境的核心問題。但至今為止，我們還沒有給企業改革、為民營經濟的發展提供一個良好的産權制度安排。比如對待企業家，尤其是創業型企業家還沒有一個有效的制度保障。由於産權制度改革的滯後，改革過程中的一些扭曲現象也就不可避免。

（2）加快農村土地制度改革。中央早在幾年前就提出“賦予農民長期而有保障的土地使用權”，但在法律層面和實踐層面並未全面落實。最近討論的“物權法”草案中規定，農民的宅基地和耕地不能作為物權抵押，這是我們制度上的嚴重缺陷。農民的土地只是一種債權，而不具有物權屬性，不能入股，不能在銀行抵押貸款，是十分不合理的。賦予農民長期而有保障的土地使用權，就是要肯定農民對土地的物權性質。這樣，就可以使相當一部分農民有一個小的創業基金，有利於農民創辦小企業，以促進城鄉的發展。

（3）建設一個良好有效的金融制度。中改院1994年提出“所有”解決銀行債務託管的方案，即把“死的”銀行和“活的”銀行分開。由於國有銀行改革的滯後，形成了大量不良資産，民辦金融機構的發展進程十分緩慢。官本位仍然是我國金融運作的主導力量，各級政府對金融的行政干預仍然大於市場對金融的影響。於是在金融領域，系統性風險在加大，資不抵債問題將越來越突出，目前呈現出國有企業利用改制的機會，將債務風險向商業銀行轉移；商業銀行利用改制上市的機會將債務風險向證券市場轉移、向中央銀行轉移的局面。因此，必須加快建立一套適合金融領域的退出機制和重整機制，以有效防範金融風險。

（4）建設有利於公平競爭的法律制度環境。用法律的手段來創造一個有利於公平競爭的制度環境，對經濟社會協調穩步發展非常關鍵。當前的重點是，第一，加快國有資産法的立法工作，用法律的手段來調控國有資源。第二，用法律的手段推進民營經濟的發展，創造有利於民營經濟發展的産權環境、投資環境、融資環境和經營環境。第三，通過法律制度建設來防範金融風險。第四，落實《行政許可法》，減少政策的搖擺性給市場經濟帶來的不確定性。

14、鼓勵制度創新，調動民間和政府兩個積極性

農民自主進行的農村包産到戶的制度創新，極大地解放了農村的生産力，使農村發生了翻天覆地的變化。我國改革仍處在攻堅階段，要特別注重調動民間和政府兩個積極性，進行制度創新。要尊重群眾的首創精神，圍繞改革的重點和難點，比如民間金融創新等方面，鼓勵基層和企業大膽地探索。與此同時，政府要加強領導和協調，使好的經驗制度化。

五、多方面創造建設公共服務型政府的有利條件

15、按照建立公共服務型政府的要求，理順中央和地方的關係

抓緊研究和界定中央與地方在公共服務供給方面的財權、事權，使財權和事權相對稱，為實行有效的轉移支付和強化地方政府在公共服務中的作用，提供依據和基礎。目前我國中央財政的形勢很好，但是地方政府的財政狀況卻不容樂觀，存在鉅額財政負債。産生這一問題的原因是中央和地方的權責不對稱。

1994年分稅制改革以後，中央財政大幅度提高、地方財權大幅度下降，但中央與地方的事權劃分變化幅度較小：1994—2002年期間中央財權平均為52%，地方財權平均為48%，中央事權平均為30%，地方事權平均為70%。事權是財政支出分配的前提，也是各級政府間財政關係協調的基礎。當前我國迫切需要通過法律規範中央和地方的事權和財權。

16、加快建立以公共服務為取向的政績評價體系和問責制

打破以GDP考核為主的政績觀，將提供公共服務的數量和品質作為各級政府業績考核的主要指標，同時實行嚴格的問責制。這既是建立有效政府的基礎，也會為遏制腐敗創造重要條件。

17、建立公共財政，不斷提高公共服務方面的政府付費比例

減少在競爭性行業的投資額度，使經營性的國有資産向公益性的國有資産轉變，增強政府從事公共服務的財政能力已成為當務之急。在過去20多年的改革中，公共服務的付費基本由私人承擔。1986－2002年，我國的學雜費的增長遠遠高於教育和財政支出的增長速度。醫療也是這樣。與此形成鮮明對比的是，發達國家在經濟發展過程中是在不斷提高公共服務方面的政府付費比例。

近幾年我國公共財政支出的比例有所增加，但是各級財政支出的相當比例仍是競爭性行業。中央財政在競爭性行業的投資，1998年為40.54%，2002年為36.7%。而在公益性投資方面長期偏低。1998年為11.94%，其中衛生、體育和社會福利業三項加在一起只佔當年財政支出的1.23%，而國家機關、黨政機關和社會團體的支出卻佔到了6.18%。到2002年，這個情況並沒有多大改變。

18、以公共服務制度的創新推進事業機構改革

現有的數千萬公共服務從業人員是我國大力發展公共服務業的寶貴資源。我國全面轉型時期，公共服務和公共産品面臨越來越大、越來越高的社會需求。同這種需求相比，我國公共服務的從業人員還遠遠不足。不僅數量不足，而且素質也需要不斷提高。我國事業機構改革、3000萬左右事業編制人員的出路問題，要與公共服務制度創新同步考慮，統一謀劃。 （苗樹彬 鄒嘯鳴，中國（海南）改革發展研究院供稿）

中國網 2004年11月24日