為進一步推進我國政府改革，中國(海南)改革發展研究院2004年10月30-31日在海口主辦了第50次中國改革國際論壇，此次論壇主題為“建設公共服務性政府——政府轉型與中國經濟社會的協調發展”。本文是作者論壇提交的論文，並已收錄入此次國際論壇會議論文集。文章由中國改革論壇網友情提供，轉載務須註明來源。
當前，我國的改革正處在關鍵時期，並已進入以政府轉型為重點的結構性改革階段。未來幾年，改革能否有實質性推進，在多大程度推進，在很大程度上取決於政府改革的進程。以公共服務為中心的政府轉型，是我國下一步改革的中心和重點。這個基本判斷的主要依據：一是去年SARS危機充分暴露了政府管理體制的弊端，使我們從經濟社會發展嚴重失衡中看到了建設公共服務型政府的重要性。應當説，SARS危機給政府轉型敲響了警鐘；二是這次宏觀調控突出地反映了政府職能轉變嚴重滯後的狀況，使我們清楚地看到經濟發展中的許多矛盾和問題，大都同政府主導的經濟增長和經濟運作機制相聯繫。因此，努力實現以公共服務為中心的政府轉型，既是落實以人為本、經濟社會協調發展科學發展觀的重要保障，又是在宏觀調控中推進改革，保持經濟持續增長的重要舉措。
一、公共服務是市場經濟發展對政府職能的本質規定
公共服務並不是一個新概念，以往國內外的公共管理和行政管理都有所涉及。但是從市場經濟發展和改革進程來説，公共服務又有新的更廣泛的內涵。近幾年公共服務已成為我國政府改革的新理念，而且同我國經濟轉軌、社會轉型的實際進程相聯繫。
1、公共服務是建設現代政府、推進政府轉型的核心理念。
（1）公共服務是政府治理的基本內涵。在市場經濟條件下，政府通過提供公共服務和基本的公共産品，用以解決每一獨立的市場主體所不能解決的許多公共問題，包括公共政策、公共設施、公共安全、公共衛生等等，保證和維護正常的社會經濟秩序，實現經濟社會的協調發展。
（2）公共服務的基本特點是非競爭性和非推他性。公共服務從功能方面可以分為三大類：維護性公共服務，如國家安全、行政管理和國防外交等；為經濟建設服務的公共服務，如政府為促進經濟發展進行的相關基礎設施建設、維護公平的市場競爭秩序等；社會性公共服務，如教育、社會保障、公共醫療衛生、科技、環保等。公共服務也可以從性質方面分成三大類：監督管理型公共服務，如國家行政管理；純公共服務，如義務教育、公共醫療、環境保護；準公共服務，如發展非義務教育、新聞出版等。
（3）建設“公共服務型政府”是政府改革的基本目標。在我國經濟轉軌中建設“公共服務型政府”就是要為全社會提供基本而有保障的公共産品和有效的公共服務，以不斷滿足廣大群眾日益增長的公共利益和公共需求，在此基礎上形成政府治理的制度安排。當前，我國經濟轉軌和社會轉型已對建設公共服務型政府提出了具體的要求。例如：第一，政府應該為全社會提供公共産品和公共資源，不再以投資和形成國有産權為自己的基本職能，而要以提供基本的公共産品為政府的第一職能。第二，調節市場經濟。政府調控經濟的最基本職能就是利用宏觀經濟政策調整總供給和總需求之間的平衡關係。政府對經濟的調控實際上是短期和中長期兼顧、供求平衡和結構優化兼顧、經濟發展與社會發展兼顧。第三，實施有效的宏觀調控職能，用“有形的手”糾正市場失靈。第四，全面承擔改革成本，不要把改革的成本轉嫁給市民、農民和企業。
2、公共服務是現代社會發展的內在要求。
公共服務伴隨著工業化的實際進程。進入工業化以後，社會對公共服務的要求不斷增加，並隨著工業化的加快而日益擴大。馬克思就曾經預料，進入工業社會用於滿足“共同需要”的那部分，“將會立即顯著增加，並將隨著新社會的發展而日益增加”。就是説，隨著現代社會的發展，公共支出和公共部門的擴大是經濟社會發展的客觀趨勢。
（1）公共産品的內在特徵決定公共支出擴大的客觀規律：一是公共産品需求的不斷擴大。就是説，隨著經濟的發展，社會的進步，人們對公共産品需求的彈性越來越大，要求越來越多。由於現代社會的公共産品不屬於人們生活的基本必需品，當人們的收入超過一定水準時，公共産品就變得越來越重要，就越來越需要政府為他們提供更多、更好的公共服務。二是公共産品對經濟社會發展有著重大的作用。例如，公共基礎設施的投資增長就會對企業和私人的投資産生積極影響。
（2）我國每人平均GDP達到1000美元以後，人們對公共服務的需求比以往任何時候都要大得多。一方面，隨著我國工業化進程的加快，經濟增長對社會發展的需求越來越大，企業的發展對改善公共環境、公共基礎設施的要求越來越強烈。另一方面，人們的生活初步達到小康生活以後，對教育、醫療、衛生等方面公共産品的需求不斷增加，不斷擴大。就是説，當每人平均GDP達到1000美元以後，無論是經濟增長，還是社會發展，都對政府的公共服務提出新的要求。公共服務的數量和品質，不僅對經濟的持續增長十分重要，而且對社會發展和社會穩定也有重大影響。
（3）良好的公共服務能夠保持經濟發展與社會發展的平衡關係。公共支出、公共産品的品質與數量既要適應經濟發展的要求，也要適應社會發展的要求。我國目前存在的經濟發展與社會發展的某些嚴重失衡問題，重要的是由於改革過程中存在著重經濟發展、輕社會發展的問題。就是説，由於政府的公共服務不到位，造成了社會發展的許多突出矛盾和問題。因此，實現以公共服務為中心的政府轉型對我國經濟社會的協調發展有決定性影響。
3、提供有效的公共服務是政府干預的本質內容。
著名的經濟學家斯蒂格利茨提出，由於存在著資訊的不完備和市場的不完全，市場在資源配置中並不永遠都是高效率的，並且可能造成社會分配的不公平，從而破壞社會凝聚力。因此，政府對市場的干預是必要的，要找到市場與政府界限的平衡點。在現代市場經濟條件下，政府對經濟的干預能夠解決市場經濟自身的局限性和缺陷，從而更有效、更充分地發揮市場在資源配置中的基礎作用，更好地實現經濟與社會協調發展的目標。
（1）要把政府對經濟的有效管理和控制，主要限定在公共服務範圍。在市場經濟條件下，為了保證和維護正常的社會秩序和公平的經濟環境，政府對經濟實施的宏觀調控也是一種公共服務。這是因為：第一，政府對經濟的干預是利用宏觀經濟政策和相關的經濟行政手段調整總供給與總需求的平衡關係。第二，政府對經濟的干預不是代替市場主體的作用，而是為企業的發展提供公平競爭的經濟環境。第三，政府對經濟的干預不是取代市場的調節功能，而主要是彌補市場的不足和缺陷。
（2）經濟轉軌中要大大優化公共服務職能。經濟調節，不是對經濟的直接干預，而是調節經濟比例關係、供求關係、短期與長期的關係。經驗證明，經濟轉軌，經濟調節的主要措施是經濟發展的中長期規劃和有效的宏觀調控；市場監管主要是制定和完善經濟運作機制，創造良好的企業經營環境，保證企業和市場的正常運營；社會管理的本質是社會發展和社會服務。要通過相關的經濟、行政、法律手段，保證正常的社會經濟秩序，並運用公共政策促進社會發展和社會進步。由此看來，無論是經濟調節、市場監督、社會管理，其本質都是公共服務。強化公共服務理念和公共服務職能，是全面履行政府職能的基礎和前提。
（3）我國有條件形成公共服務職能的優勢。無論是我國的經濟體制還是政治體制，都使政府有可能運用多種手段充分發揮作用。過去的問題在於，我們把這個優勢主要理解為行政的手段，並且慣於採取直接的行政手段去解決日益複雜的經濟和社會矛盾。從我國的實際情況出發，不應當否認恰當運用行政手段的作用。問題在於，要把這個優勢更多、更好、更有效地轉移到提供公共服務上來。這樣，才能體現出這個優勢的本質特徵，才能夠很好地解決經濟社會生活的矛盾和問題，才能夠得到老百姓的歡迎、企業的歡迎、社會的歡迎，從而樹立良好的政府形象。
二、努力實現以公共服務為中心的政府轉型
政府的職能是一個動態變化的過程。以經濟建設為中心是我國的基本國策，它是對以階級鬥爭為綱的徹底反叛。我國改革開放的相當一個時期，政府以經濟建設為中心，充當經濟建設和投資的主體力量，對經濟社會發展起了積極的推動作用。我們現在需要討論的是，在市場經濟條件下，在市場經濟微觀主體形成的基礎上，政府的職能和角色如何轉換，才能為全國、全社會以經濟建設為中心提供重要保障。
1、在我國市場經濟體制框架初步形成的大背景下，政府的經濟職能發生重要變化。
（1）政府由構建市場經濟微觀主體向創造並維護各類企業平等競爭環境的轉變。改革開放之初，政府對國有企業進行改革，積極發展民營企業，目的在於構建市場經濟的微觀主體。目前，從總體上説，國有企業改革已取得重大突破，民營企業已有相當大的發展，我國已形成以公有制為主體，多種所有制經濟共同發展的基本格局。例如我國新增GDP的60％、新增就業崗位的70％都是由民營企業提供的。就是説，在市場經濟微觀基礎已經形成的前提下，政府應該從構建市場經濟微觀主體轉變到創造並維護平等的競爭環境。
（2）政府由放開商品價格、培育市場向充分發揮市場在資源配置中的基礎作用的轉變。目前，我國商品價格已基本全部放開，要素市場也初步形成。在這種情況下，政府應當充分發揮市場在資源配置中的基礎作用，並逐步從政府主導的資源配置模式中退出。
（3）政府由作為經濟建設和投資的主體向保證企業作為市場經濟主體的轉變。在計劃經濟體制下，我國政府承擔了經濟建設和投資的主要任務。隨著市場經濟微觀主體的建立，政府應當放棄經濟建設和投資的主體地位，真正使企業成為市場經濟的主體力量。
（4）政府由行政審批轉向以經濟、法律手段為主，輔之以必要行政手段的轉變。
（5）政府由追求GDP增長指標，向以人為本、經濟社會協調發展的轉變。
2、從我國市場化改革和經濟社會發展的客觀要求出發，科學地界定政府的經濟職能。
隨著我國市場化改革的加快，隨著經濟社會的不斷發展，政府的經濟職能和經濟角色要適應變化了的新情況，並做出重大調整。
（1）建立健全現代産權制度，確立和保護企業和公民的財産權。
（2）建立和完善公平競爭、統一有序的市場環境。
（3）制定和完善市場運作規則和相關法律，創造良好的經營環境和制度保障。
（4）運用有效的宏觀經濟政策調整總供給和總需求之間的平衡關係。
（5）建立和完善社會作用體系，嚴厲打擊各類破壞市場經濟秩序的行為。
（6）加強和改善投資環境，引入競爭機制，加快基礎性、公益性的基礎設施建設。
（7）實行政府經濟行為和經濟資訊的公開化、透明化，提高辦事效率。
（8）發展各類市場仲介組織，為企業提供完善的社會服務。
3、在市場經濟條件下，公共服務是政府職能的中心。
（1）以經濟建設為中心的主體是企業，是社會，政府通過提供基本的公共産品和公共服務為企業服務，為社會服務。
（2）我國的市場環境還不完善，還存在相當嚴重的問題，如社會信用問題、市場分割問題、市場秩序混亂問題等，這些都需要政府通過制訂和完善市場規劃，通過嚴格的市場監管，為企業和老百姓提供良好的、安全的、公平的市場環境。
（3）我國某些突出的社會矛盾和問題，已經對經濟的持續增長構成威脅。政府應當把自己的主要注意力轉移到與經濟發展相關的社會方面上來，有效地化解各類社會矛盾，加快解決就業、收入分配、社會保障等方面的問題，積極促進社會事業的發展。
三、建設公共服務型政府，要以人為本，著眼于解決當前突出的經濟社會矛盾
如何使多數人不斷地分享改革的成果，以解決我國經濟轉軌中的社會公平問題，我提出了五個重要轉變：第一，從重經濟發展、輕社會發展向經濟社會協調發展轉變；第二，從效率優先、兼顧公平向效率與公平並重轉變；第三，從城鄉二元制度結構向城鄉一元制度結構轉變；第四，從經濟體制改革向包括社會體制、政治體制在內的結構性改革轉變；第五，從經濟建設型政府向公共服務型政府轉變。我認為，實現以公共服務為中心的政府轉型，是實現五個轉變的關鍵，也是落實科學發展觀的關鍵。
1、公共服務制度和體系要適應改革發展新階段的需求。
（1）每人平均GDP1000美元後的公共服務面臨新情況。改革開放以來，隨著我國經濟的快速發展，人民生活水準不斷提高，人們的公共需求不斷增長，這使得我國原有的公共服務體系嚴重不適應。按照國際經驗，每人平均GDP超過1000美元，社會消費結構將發生重大變化，人們追求生活內容的豐富、生活品質的提高、生活環境改善的願望更加迫切，對公共服務也提出了新的更高的要求。按照廣大百姓不斷增長的公共服務和公共産品的需求，應當加快我國公共服務制度改革和創新的進程。由此，政府改革和事業機構改革才有明確的目標。推進公共服務制度改革和創新，是各級政府面臨的一個十分緊迫的課題，也是樹立和落實科學發展觀的內在要求。
（2）以人為本，千萬不要忽視農民。要特別重視農民的利益，為農民提供基本而有保障的公共産品和公益服務。我國的公共服務存在著城鄉嚴重失衡的問題，集中表現在農村的公共服務不到位：一是農村居民轉移性收入的比重大大低於城鎮居民轉移性收入的比重；二是教育及公共衛生資源的城鄉配置不公平；三是社會保障的提供不公平。
（3）建設公共服務型政府是解決經濟社會發展嚴重失衡的關鍵。二十多年來，社會發展滯後，社會很多方面的嚴重失衡狀態，都與政府轉型直接相聯繫。例如，政府直接用於經濟建設服務的費用明顯偏高，而用於社會服務的費用仍然偏低。以中央財政支出為例，2003年，中央財政用於教育、衛生、科技、文化、體育事業的投入僅佔當年總支出的5.46%左右。這説明，政府提供的公共産品和公共服務，遠遠滿足不了經濟社會協調發展的需要。
2、建設公共服務型政府，要優化政府的公共服務職能。
（1）改變公共財政支出結構，提高公共服務支出的總量與比例。強化政府公共服務職能，必須健全和完善公共財政體制，逐步提高公共支出在公共財政支出中的比重，並且努力做到經濟性公共服務與社會性公共服務相協調。
（2）制定公共服務的最低標準，保證低收入人群能夠獲得最基本的公共服務。在保證最低社會保障、初級衛生保健、義務教育的基礎上，以保護貧弱者為重點，擴大公共服務的覆蓋面，從而實現使人人都享有基本公共服務的目標。
（3）繼續深化行政管理體制改革，建立符合中國特色的公共服務體制。對那些不具有規模經濟特徵、進入門檻比較低的公共服務項目，逐步向民營企業和民間組織開放，鼓勵和支援民營企業和民間組織參與公共服務；對那些規模經濟特徵明顯，進入門檻較高的公共服務項目，主要引入市場機制，加強公共部門內部的競爭；對仍要依靠公共部門來提供的公共服務，如教育、衛生防疫等重大項目，要加強監管，保障公正，努力降低成本，提高效率。
（4）要加快建立以公共服務為取向的政府業績評價體系和嚴格的行政問責制。要將公共服務提供的數量和品質納入政府業績考核指標體系。
3、要正確處理中央和地方政府的關係，充分發揮地方政府在公共服務中的主體作用。
調整中央政府和地方政府關係，必須打破GDP考核的政績觀，樹立對地方政府考核的科學和綜合指標體系，將公共服務指標納入到政績指標中去。必須重新界定中央和地方財權和事權，使財權和事權相對稱。
（1）地方鉅額財政負債的形成，根本原因在於地方與中央的事權、財權不對等，地方沒有正常的融資渠道。1994年分稅制改革以後，中央財政大幅度提高、地方財權大幅度下降，但中央與地方的事權劃分變化幅度較小：1994—2002年期間中央財權平均為52%、地方財權平均為48%，中央事權平均為30%、地方事權平均為70%。稅費改革之後，農民的利益得到保障，地方財政則是雪上加霜。
（2）事權是支出責任劃分的前提，也是各級政府間財政關係協調的基礎，因而在多級政府財政關係中居於重要地位。當前我國也迫切需要通過法律規範中央和地方的事權和財權。為此，需要儘快建立一個專門機構協調中央與地方的關係。
四、在宏觀調控中加快公共服務型政府的建設
這一次的宏觀調控，是在我國市場經濟體制框架初步形成的大背景下進行的。儘管如此，我們還是比較清楚地看到，當前經濟生活和經濟運作的突出矛盾和問題，大都與政府主導的經濟增長機制相聯繫。政府主導比較集中地反映了我國經濟體制、政治體制的結構性缺陷。因此，宏觀調控能否充分而有效地發揮作用，關鍵是實現政府轉型。應當在宏觀調控中把政府改革作為重要任務之一，並由此建立新的、科學的宏觀調控體系。
1、我國的市場經濟仍具有政府主導的特點，並且近幾年政府的主導作用還有強化的趨勢。
（1）雖然一般性的商品和生産要素市場已經開放，但是政府對資本、土地等重要的生産要素的供給，仍然具有一定的主導權。例如，至今為止我國70%的土地供給仍然依賴於行政手段。由於土地事實上已經成為地方各級政府的重要收入來源，因此各種土地違規行為中，其背後大都有地方政府的影子。這些年，土地的問題愈演愈烈，起主導作用的是各級政府。此外，中國經濟的信貸總量是明顯地向政府傾斜。大量的事實證明，在貨幣供給的“超常增長”中，各級政府扮演了重要角色，發揮了重要影響。
（2）我國市場經濟的微觀基礎初步形成，但是政府在全社會固定資産投資方面尚未完全擺脫“投資主體”的角色。應當説，在我國以公有制為主體、多种經濟成份共同發展的基本格局初步形成以後，企業、尤其是民營企業應當成為經濟建設的主體、投資的主體。無論是制度環境，還是政策環境，都應當有利於企業投資主體地位的形成。從這些年的實踐看，投資體制改革滯後，實際上影響和限制了企業的發展，事實上鼓勵和支援了各級政府的投資膨脹，強化了政府的投資審批權。
（3）近幾年我國公共財政支出的比例有所增加，但是各級財政支出的相當比例仍是競爭性行業。中央財政在競爭性行業的投資，1998年為40.54%，2002年為36.7%。而中央財政在公益性投資項目方面長期偏低。1998年僅為11.94%，其中衛生、體育和社會福利業三項加在一起只佔當年財政支出的1.23%，而國家機關、黨政機關和社會團體的支出卻佔到了6.18%。到2002年，這個情況並沒有多大改變。上述三個方面的數字分別為15.99%、1.86%、7.38%。
（4）雖然大量削減了行政審批權，但在相關因素的制約下，尤其是部門利益的誘導下，有些重要審批權控制得更嚴，並且有進一步加強的趨勢。近幾年，特別是我國加入WTO，加快了行政審批制度的改革。但是，某些部門和地方的行政審批制度改革只做表面文章，有的被取消的審批項目是有很大水分的，有的只取消所謂的“皮毛”項目，而重要項目或與部門利益、地方利益相關的項目卻把住不放。在前一段的宏觀調控中，有的政府部門又進一步強化了行政審批的權力，這對企業、尤其是民營企業的發展造成了嚴重影響。
2、政府主導逐步積累了相當多的經濟矛盾和社會風險。
（1）政府主導，政府既作裁判員又作運動員，妨礙了公平競爭市場環境的形成。應當説我國市場秩序存在的某些問題與政府的這種角色轉換不到位有直接或間接的聯繫。一些地方政府和壟斷行業的主管部門集決策、執行、監督三權于一身，自己制定規矩，自己來做事，這既破壞了市場信用和社會公正，又不利於企業的發展和市場競爭機制的形成。
（2）政府主導不可避免地要形成以GDP為中心，造成經濟社會發展的嚴重失衡。近幾年，政府把工作重點放在GDP增長上，在一定程度上忽略了基本的公共服務和公共産品的供給。對應當解決的市場環境、就業、收入分配、社會保障、教育、醫療的關注很不夠。由此，市場的外部環境及社會發展方面的問題逐步突出，使廣大老百姓很難從經濟增長中不斷地分享好處。
我國經濟社會發展嚴重失衡的主要原因是政府改革的滯後。儘管我國進行了25年的市場化改革，取得了舉世共譽的成就，但由於政府的職能轉換和角色轉變不到位或嚴重缺位，在一定程度上忽略了社會發展和社會公正、公平問題。大量的事實説明，改革不到位，尤其是政府改革滯後是造成社會發展嚴重滯後於經濟發展的主要原因。
（3）政府主導，既不利於加快推進國企改革，又不利於民營經濟的發展。政府主導的負面效應十分明顯：一些本應被淘汰的低效率國有企業不僅沒有被淘汰，還因能夠獲得低息貸款而擴張，而民營企業的投資剛從一般性行業向重化工行業轉移，由於難以享受到國企的待遇，再加上某些“一刀切”行政措施的出臺，民營企業的發展遇到了困難。實踐證明，政府主導的大格局不變，市場調節的基礎性作用就很難充分發揮出來。在我國市場經濟體制初步建立的大背景下，政府主導，既容易抑制企業、尤其是民營企業的發展，又可能造成市場化改革的停滯。
（4）政府主導意味著政府直接掌握大量的經濟資源和一定的干預微觀經濟活動的權力，使腐敗問題不僅難以得到有效的解決，而且某些集團性、體制性的腐敗在一定程度上得以擴大。大量的事實證明，不斷擴張的行政權力和資本結合，就會抑制市場資源的合理配置，並容易形成嚴重的收入分配不公和貧富兩極分化。因此，政府轉型既有利於經濟社會的協調發展，又有利於建立一個以公平、公正和共同富裕為目標的好的市場經濟，以使多數人不斷分享改革的成果。
3、政府主導的經濟增長和運作機制既是政府改革滯後的重要表現，又是政府改革滯後的主要原因。
（1）政府主導已經不適應新階段改革發展的需要。改革初期，政府主導經濟在推動經濟快速增長方面曾經發揮了積極作用。但是，在市場主體逐漸形成的情況下，政府主導的經濟增長和經濟運作機制，對我國的市場化改革不利，對經濟社會的協調發展不利。改變政府主導的運作機制是新階段改革發展的客觀要求。
（2）政府主導逐步強化了部門利益，增大了政府改革的難度。由於部門利益的局限，某些政府部門在制定規劃、方案和法規時，往往受到本部門或所管轄的行業利益的局限，對國家利益、公眾利益考慮不夠，甚至作出違背這些利益和法定程式的行政決策。現行行政管理制度中存在的同一部門兼有決策、執行和監督職能的狀況，容易強化部門的既得利益，使某些行政主管部門不願放棄行政審批權。有的政府部門已由原來改革的推動者演變為改革的阻力，或為下一步政府改革的重要對象。
（3）政府主導大大強化了地方各級政府干預經濟的權力。政府主導使地方政府有了相對獨立的經濟主導權和經濟利益，這是地方政府充當經濟主體並主導經濟的主要動力。這雖然調動了地方政府參與經濟建設的積極性，但也形成了地方政府事權擴大而相應的財政收入跟不上，於是往往通過經營土地和使用地方某些權力增加地方財政實力。
（4）政府主導使投融資體制改革難以推進。由於投資主體和投資範圍受到限制，壓抑了企業、尤其是民營企業發展的積極性。同時，由於投資決策依賴於政府部門的層層審批，缺乏嚴格的投資風險責任機制，審批中不按科學嚴謹和科學決策程式辦事的現象屢屢發生，造成了許多重大的投資失誤，而又無人對這種投資失誤負責。
提出以公共服務為中心的政府轉型，目的是探索市場經濟條件下有效發揮政府作用的途徑，探索新的情況下政府改革的有效途徑。以公共服務為中心的政府轉型，既全面涉及各級政府公務員的觀念轉變，更直接觸及了政府部門的利益調整，以及中央與地方的利益關係，因此這是一次深刻的“政府革命”。我們應當從我國經濟社會發展的全局出發，自覺地適應新形勢的要求，實質地推進政府轉型。（遲福林）
