近日，“北京大學人民代表大會與議會研究中心”第十六次季度論壇“修憲後如何保護私有財産”研討會在北京釣魚臺前門賓館舉行。中國社會科學院法學研究所、中國政法大學憲政研究所、北京大學法學院、國家法官學院等單位的法學專家從一些典型案例入手，就修憲後如何建立有效的制度切實保護公民的私有財産特別是房地産權利問題進行了深入探討。
本報４月２１日的報道《１６５棟私人別墅遭遇“公共利益”之劫》——廣州大學城以公共利益的名義使享譽中外的廣州小谷圍藝術村面臨被強制拆遷的命運，成為此次研討會上專家們案頭的研究材料，如何認定和處理拆遷中的公共利益問題成為大家關注的焦點。
不是少數人或少數集團的利益
姜明安（北京大學法學院教授）：公民私有財産的保護是憲法的一個重要問題。國家對公民私有財産的徵收徵用必須遵守一定的規則：
第一，公共利益需要。何謂公共利益，各國都沒有確切的界定，各國憲法也很少規定得非常清楚。一般而言，需要執法機關或司法機關根據時間、地點、條件來確定。國外通常是通過判例來界定的，之所以沒有出現像中國這樣對公共利益存在較大的爭議，是因為：
（１）存在法律共同體，律師、法官等群體對一些基本概念存在共同的話語和意識；（２）法官、律師、司法者有很高的素質，能夠做到原則性和靈活性的結合；（３）具有一套制約機制，使得執法者、法官很難濫用權力。
還有一些國家或地區對公共利益進行了列舉性的規定，例如中國台灣，列了９種情況：修建高速公路、辦公大樓等，但它也不可能列舉完，還有兜底的規定。有些國家既規定了屬於公共利益的範疇，也規定了不能列入公共利益的內容。
缺乏具體規定的保障，我國憲法關於私産保護的條款很可能落空。在我國必須明確，公共利益第一必須是絕大多數人或全體人的利益，而不能是少數人或少數集團的利益；第二必須涉及與公共物品有關的事項，由公權力介入，不能通過市場解決。如建大學城是否符合廣州人民中絕大多數人的利益，是否必須由政府介入而不能由市場加以解決，這需要具體的論證。
第二，憲法規定是“可以”而不是必須徵收、徵用私有財産。既然是“可以”，就可能存在很多種方案，應選擇最優方案。在國外，進行這種選擇有兩個原則，一是比例原則，二是利益衡量原則。
如建大學城的方案有很多，一，是否必須建大學城，可以把這筆錢拿來投資其他大學；二，是否必須在這裡建大學城；三，是否必須拆遷這裡的房子，是否可以把這裡的房子作為大學城的一部分；還可能有第四、第五種方案。
國務院《全面推進依法行政的實施綱要》中寫到，政府作出任何決策都必須有多種方案，進行利益衡量——就是運用比例原則進行分析。比例原則有三個內涵：妥當性原則、必要性原則和狹義的比例原則。哪一種方案對當事人損失最小，行政機關就應選擇哪種方案。
第三，是“依照法律規定”，包括實體法律規定和程式法律規定。前者如《土地管理法》、《環境法》、《城市規劃法》等；後者如城市房屋拆遷法規。
第四，必須給予當事人補償。《行政許可法》第八條規定的信賴保護原則是對當事人權利最重要的保護原則之一。其含義有：（１）行政機關作出的行為在一般情況下不能夠隨便撤回、撤銷、改變；（２）對公共利益與法律的利益要進行衡量。按照公共利益，行政行為應當撤銷；按照信賴保護，行政行為不應當撤銷，國外在依法行政原則與信賴保護原則發生衝突時，信賴保護原則應當優先適用。是否撤銷應當進行利益衡量，只有社會利益非常重大時，才可以撤，但是要補償。
綜上，對公民私有財産的限制要遵從以下規則，第一是必須是公共利益，第二必須是合理限制，第三必須按照實體和程式規定，第四，遵守信賴利益保護原則，必須給予補償。
不是政府或國有企業的利益
鄭成良（國家法官學院院長、教授）：公共利益不是國有企業的利益，也並非政府的利益。大學城的利益、國立大學的利益也不能當然地界定為公共利益。公共利益有一個最顯著的特徵，是與不特定人的利益聯繫在一起，公共利益和人數多少並沒有必然的聯繫，這種利益並不能完全被個人利益整除。大學城建成後，政府並不是最後的管理者，最後的既得利益者是大學城的管委會，其實際上是一個國有企業。
二是信賴利益的保護問題。大學城的建設是政府主導的市場行為，這涉及信賴利益的保護問題。如果政府用違法的方式收回公民已經取得的權利，這涉及政府誠信的破壞問題。
三是政府官員違法決策的成本應該由誰來承擔。現在政府基於各種各樣的考慮導致決策錯誤，給公共利益造成重大損失，最後導致行政賠償，這實際上是由不特定的人、公眾來承擔，但實際上應當由決策者來承擔。如果政府明知違法或應當知道是違法而作出決策，應當由決策者來承擔責任，後果嚴重的話應當追究決策者的刑事責任，不能完全由國家來承擔。
四是對政府違法行為的監督和制約問題。現在監督和制約渠道不是很暢通。如果政府真的違法拆遷，許多部門都有權力、有責任對其進行監督，首先是人大，人大是法律監督部門，有義務監督行政機關依法行政；其次是黨的紀檢、監察部門也有義務監督黨員幹部嚴格執法；最後是法院，如果符合法律條件，法院應當受理，並應當按照法律程式和條件進行審判。
五是以公益的名義徵收徵用私有財産，最後侵犯了公民的合法權益，如何進行救濟。全國人大應當制定《私有財産徵收徵用法》，嚴格規定對私有財産徵收徵用的條件和程式。其中包括如果的確是公共利益，應當在事先給予補償；其次，補償應當是公平的，不應當是象徵性的。為了更好地將憲法關於保護私有財産的規定變得更加具有操作性，制定這樣的法律法規勢在必行。
應當引入聽證程式
劉俊海（中國社會科學院法學研究所研究員）：這裡涉及公民的私有財産權利與國家權力的衝突問題。一是國家作為國有土地所有權人與房屋所有權人之間的衝突，二是國家作為公權力主體與作為相對人的房屋權屬人之間的衝突。
現在有人主張只要是納入政府規劃中的就是公共利益。實際上這種觀點過於簡單。我認為公共利益的認定應當引入聽證程式，政府通過召開專家論證會或者聽證會來認定什麼是公共利益，聽證會應當有三方主體參加——房屋土地管理部門、業主和獨立的專家代表。政府管理部門要認定是公共利益應當承擔舉證責任。
從程式來説，對公共利益的把握一定要嚴格限制，國防建設、基礎教育等都是公共利益，商業運作不能作為公共利益。在我看來，廣州大學城的運作方式不涉及公共利益，相反，要被拆遷的小谷圍藝術村倒是公益，具有相當的文化價值。
民法典中談到公民財産所有權時對公共利益進行了簡單的界定；另外的辦法是制定專門的《國家徵用私有財産法》，對公共利益的內涵和外延進行專門的界定。公共利益中摻雜了商業利益的因素，就削弱了公益性，可以作為相對人的抗辯理由。
我國立法強調“宜粗不宜細”，對公共利益缺乏具體的規定，在專門的立法出臺之前，學理原則可以適用，借助於學理對公共利益進行界定。另外，應當主動地引入聽證程式，彼此説服，程式上的公平競爭非常重要。
公共利益是超越於民事主體、超越于商事主體、超越于個體利益，影響廣大公眾的利益。
業主的財産權利是否應該讓位於國家的土地所有者權利？國家應該受國有土地使用出讓合同的約束，這是政府誠信的要求。不管這是行政合同，還是民事合同，合同的一般性大於合同的特殊性。國家在賣地的時候，作為特殊民事主體的國家，應當尊重作為一般民事主體的權利，如果侵犯了民事主體的權利，應當承當侵權責任。
《土地管理法》第５８條、《城市房地産管理法》第１９條都有規定，根據社會公共利益的需要，可以收回土地使用權，但應給予相應的補償。“相應的補償”、“適當的補償”是什麼概念，很模糊。一般發達國家都願意進行公正的、充分的、及時的賠償，在補償的時候一定要貫徹實際補償的原則，應當引入價格評估程式。而且評估機構必須是業主和政府共同指定的機構。如果不能形成一致意見，應由法院指定評估機構。如果評估有誤，評估機構要承擔違約責任。
拆遷問題在這兩年之內越來越嚴重，政府認為現在拆遷越來越難，“釘子戶”越來越多，從另一方面來説，是公民的權利意識越來越強。
建立具體的原則制度和法律規範
蔡定劍（中國政法大學教授、北大法學院人民代表大會與議會研究中心執行主任）：憲法修改後，以房屋拆遷為主要形式侵犯公民財産權利的現象仍廣泛存在。
從廣州市“小谷圍藝術村”等拆遷案例中會發現存在以下共性問題。首先，規劃是否合法；其次，審批土地是否合法；第三，拆遷的手段是否合法。政府建大學城等項目是否是公共利益？如果是公共利益，業主擁有的國有土地使用權證是否可以對抗公共利益？目前採用建大學城等公益或文化形式來圈地是一個新的問題，對此如何進行司法救濟也亟待解決。
現在最高人民法院越來越關注拆遷問題，加強了司法對拆遷問題的干預，這是拆遷人、被拆遷人之間的矛盾激化的結果，這也可以作為一個解決問題的新契機。
對私有財産的保護有法律問題，也有政府官員對公民財産的認識問題。對公民財産應該有所敬畏，應當強調對個人及其財産的尊重，強調對公民的私有財産保護。這也涉及政府官員的素質問題。
憲法修改之後侵害公民財産權的問題仍不斷發生，公民依靠憲法進行維權依然困難重重。公民的維權訴求不斷提高，但是我們的制度和方法還沒有改變，公民的訴求與制度之間的衝突也就越來越多。重要的是清理大量和憲法相抵觸的法律法規。
我認為公共利益並非多數人的利益。拆遷所要達到的目的和拆遷所損害的價值之間的衡量，不應以犧牲少數人的利益為代價。提高多數人的生活不能以降低少數人的生活為代價，除非是在非常緊急的狀態。即使是多數人的利益和少數人的利益發生衝突，也不應完全否定少數人的利益，法治有時候是要抵抗多數人的利益。（記者 謝聞南）
中國經濟時報 2004年7月28日
