我國的經濟轉軌進程已向政府轉型提出越來越迫切的要求。當前，幾乎每一項重大改革都同政府轉型相聯繫，都在很大程度上取決於政府轉型的實際進展。去年，我在SARS危機中提出從經濟建設型政府向公共服務型政府轉型的建議。現在看來，要真正實現政府角色的轉換不是一件容易的事情，它既取決於政府改革的程度，又在於我國結構性改革的力度。我認為，當前我國已進入以政府轉型為重點的結構性改革的新階段。

一、政府主導集中反映了我國經濟生活和經濟運作中的主要矛盾

這一次宏觀調控和以往有所不同，它是我國市場經濟體制框架初步形成背景下的宏觀調控。儘管如此，我們還是比較清楚地看到，我國經濟生活和經濟運作中的突出矛盾和問題，比較集中地反映了我國經濟體制、政治體制的結構性缺陷，暴露了政府主導的經濟增長和經濟運作機制的某些嚴重問題。

1、我國市場化改革進程中，一般的商品價格和某些生産要素的市場已經放開，但是政府對土地、貨幣等重要生産要素的供給，仍然具有一定的主導權。這裡僅以兩個方面的情況為例：第一，關於土地的市場化供給，由2002年的15%左右提高到2003年的30%左右。就是説，至今為止我國70%的土地供給是依賴於行政手段。由於土地事實上已經成為地方各級政府的重要收入來源，因此各種土地違規行為中，其背後大都有地方政府的影子。這些年，土地的問題愈演愈烈，起主導作用的是各級政府。第二，中國經濟的信貸總量是明顯地向政府傾斜。大量的事實證明，在貨幣供給的“超常增長”中，各級政府扮演了重要角色，發揮了重要影響。例如到2002年，政府部門和國有經濟約佔全部信貸資金的65%。就是説，國有商業銀行的信貸行為仍在一定程度上受各級政府的影響。

2、我國市場經濟的微觀基礎初步形成，但是政府在全社會固定資産投資方面尚未完全擺脫“投資主體”的角色。應當説，在我國以公有制為主體、多种經濟成份共同發展的基本格局初步形成以後，企業、尤其是民營企業應當成為經濟建設的主體、投資的主體，無論是制度環境，還是政策環境，都應當有利於企業投資主體地位的形成。從這些年的實踐看，投資體制改革滯後，實際上影響和限制了企業的投資範圍和投資規模，而在事實上鼓勵和支援了各級政府的投資膨脹，強化了政府的投資審批權。再加上近幾年實施的積極財政政策，政府投資主體的角色實際上得到了加強，政府經營城市成為較為普遍的現象。例如2002年投資總量中，政府佔了44%，民間佔到56%，但是今年1-5月份政府的投資高達60%，民間投資下降到40%。

3、近幾年我國公共財政支出的比例有所增加，但是各級財政支出的相當比例仍是競爭性行業。去年，我在“加快向公共服務型政府轉變”一文中提出了我國現行財政體制的三個結構性缺陷：第一，我國實行的仍是一個投資型財政體制。儘管這些年加大了對社會發展方面的投入，但中央財政在競爭性行業的投資，1998年為40.54%，2002年為36.7%。第二，公益性投資項目設置不合理。1998年公益性投資佔當年財政支出的比例為11.94%，衛生、體育和社會福利業三項加在一起只佔當年財政支出的1.23%，而國家機關、黨政機關和社會團體的支出卻佔到了6.18%。到2002年，這個情況並沒有多大改變。上述三個方面的數字分別為15.99%、1.86%、7.38%（見下表）。此外，近些年地方各級政府既通過經營土地資産進行投資擴張，又通過負債進行投資擴張。有的專家估計，我國市、縣、鄉三級政府負債在兩到三萬億元之間。

政府投資的行業分佈（%）

投資分佈	1991-1995年	1996年	1997年	1998年	2002年
政府投資總額	37651.66 億元（為100）	12056.24 億元（為100）	13091.72 億元（為100）	15369.30 億元（為100）	18877.35 億元（為100）
公益性投資	8.54	10.49	11.57	11.94	15.99
1、衛生、體育和社會福利業	0.96	1.03	1.14	1.23	1.86
2、教育、文化藝術及廣播電影電視事業	2.97	3.61	4.08	4.02	5.95
3、科學研究和綜合技術服務業	0.65	0.58	0.54	0.50	0.8
4、國家機關、政黨機關和社會團體	3.98	5.27	5.80	6.18	7.38
基礎性投資	31.62	38.38	41.53	47.52	47.76
1、農、林、牧、漁業	0.90	1.06	1.30	1.56	2.99
2、電力、煤氣及水的生産和供應業	11.02	12.33	13.30	12.01	12.3
3、地質勘查業、水利管理業	1.46	1.98	2.28	3.00	3.9
4、交通運輸、倉儲及郵電通信業	18.24	23.01	24.65	31.00	28.57
競爭性行業	59.83	51.13	46.91	40.54	36.7
1、工業	33.91	28.24	24.57	18.61	12.89
2、建築業	1.38	1.81	1.53	1.12	1.44
3、批發和零售貿易、餐飲業	2.82	1.91	1.61	1.49	1.17
4、房地産業	14.42	11.71	10.47	9.70	7.31
5、金融、保險業	0.92	1.10	1.09	0.89	0.38
6、社會服務業	4.54	4.94	6.10	7.50	12.38
7、其他行業	1.84	1.42	1.53	1.25	1.13

資料來源：曾培炎主編《中國投資建設50年》，中國計劃出版社

《2003年中國固定資産投資年鑒》，中國統計出版社

4、雖然大量削減了行政審批權，但在相關因素的制約下，尤其是部門利益的誘導下，有些重要審批權控制得更嚴，並且有進一步加強的趨勢。近幾年，特別是我國加入WTO，加快了行政審批制度的改革。例如，國務院在2002年10月16日公佈取消的第一批行政審批事項就高達789個。但是，某些部門和地方的行政審批制度改革只做表面文章，有的被取消的審批項目是有很大水分的，有的只取消所謂的“皮毛”項目，而重要項目或與部門利益、地方利益相關的項目卻把住不放。這次的宏觀調控，有關部門又進一步強化了行政審批的權力，這對企業、尤其是民營企業的發展造成了嚴重影響。

二、政府主導逐步積累了相當多的經濟矛盾和社會風險

過去，我們對政府主導型的經濟增長、政府主導型的市場經濟模式有過許多讚美之詞。亞洲金融危機告訴我們，政府主導型的模式存在嚴重弊端，是形成金融危機的重要原因之一。從我國經濟社會中的突出矛盾和問題來看，政府主導模式既對市場化改革不利，又對經濟社會協調發展不利。

1、政府主導，政府既作裁判員又作運動員，妨礙了公平競爭市場環境的形成。應當説，我國市場秩序存在的某些問題與政府的這種角色轉換不到位有直接或間接的聯繫。一些地方政府和壟斷行業的主管部門集決策、執行、監督三權于一身，自己制定規矩，自己來做事，這既破壞了市場信用和社會公正，又不利於企業的發展和市場競爭機制的形成。

2、政府主導不可避免地要形成以GDP為中心，造成經濟社會發展的嚴重失衡。按道理説，實現以人為本，全面協調、可持續發展，單純靠市場和市場的主體力量是很難做到的，因此政府的作用十分重要。問題在於，政府主導經濟形成的以GDP為中心，使政府往往成為投資的主體和經營的主體，進而片面地追求經濟增長指標，對應當解決的市場環境、就業、收入分配、社會保障、教育、醫療等問題的關注很不夠。由此，市場的外部環境及社會發展方面的問題逐步突出，使廣大老百姓很難從經濟增長中不斷地分享好處。例如，老百姓從GDP增長中獲得的工資性收入長期呈下降趨勢，從1980年佔GDP的17.1%下降到2003年的11.4%。此外，政府把工作重點放在GDP增長上，在一定程度上忽略了基本的公共服務和公共産品的供給。經濟連續25年快速增長，而財政投資公共醫療的幅度卻沒有相應增加。1978年農村合作醫療的覆蓋面是85%左右，目前還不到20%。不適當的醫療市場化使一些低收入者買不起藥，看不起病。目前，教育的矛盾也比較突出。國家對教育的投入，2000年時佔GDP的2.3%，改革開放25年來，平均是2%。目前中國是以佔世界1.5%的教育經費支撐佔世界20%的教育人口。

我國經濟社會發展嚴重失衡的主要原因是政府改革的滯後。儘管我國進行了25年的市場化改革，取得了舉世共譽的成就，但由於政府的職能轉換和角色轉變不到位或嚴重缺位，在一定程度上忽略了社會發展和社會公正、公平問題。有人認為，社會公正、公平問題是改革造成的。我的觀點恰恰相反，改革不到位，尤其是政府改革滯後是造成社會發展嚴重滯後於經濟發展的主要原因。

3、政府主導，既不利於加快推進國企改革，又不利於民營經濟的發展。從這次宏觀調控中可以看到，政府主導的負面效應十分明顯：一些本應被淘汰的低效率國有企業不僅沒有被淘汰，還因能夠獲得低息貸款而擴張，而民營企業的投資剛從一般性行業向重化工行業轉移，由於難以享受到國企的待遇，再加上某些“一刀切”行政措施的出臺，民營企業的發展遇到了困難。在我國市場經濟體制框架初步形成的大背景下，政府應當儘快從微觀經濟的直接干預及時轉向創造良好的經濟環境和市場環境，為企業提供有效的服務。正如溫家寶總理在政府報告中指出的，“進一步把不該由政府管的事交給企業、社會組織和仲介機構，更大程度上發揮市場在資源配置中的基礎性作用”。實踐證明，政府主導的大格局不變，市場調節的基礎性作用就很難充分發揮出來。政府主導，既容易抑制企業、尤其是民營企業的發展，又可能造成市場化改革的停滯。

4、政府主導意味著政府直接掌握大量的經濟資源和一定的干預微觀經濟活動的權力，使腐敗問題不僅難以得到有效的解決，而且某些集團性、體制性的腐敗在一定程度上得以擴大。借鑒國際經驗，並從我國經濟轉軌的實踐看，要防止和警惕“壞的市場經濟”，重要的是切斷行政權力和資本直接結合的各種渠道。大量的事實證明，不斷擴張的行政權力和資本結合，就會抑制市場資源的合理配置，並容易形成嚴重的收入分配不公和貧富兩極分化。因此，政府轉型既有利於經濟社會的協調發展，又有利於建立一個以公平、公正和共同富裕為目標的好的市場經濟，以使多數人不斷分享改革的成果。

三、全面推進以政府轉型為重點的結構性改革

政府轉型區別於一般的政府職能轉變和機構改革，它是我國經濟轉軌進程中具有關鍵性、實質性的改革步驟。與此同時，政府轉型涉及到經濟體制內部的結構性矛盾，突出的是政府體制改革和國有企業、國有商業銀行的改革，政府轉型不到位，國有企業和國有商業銀行的改革要取得實質性的突破是比較困難的。政府轉型還涉及到市場化改革同宏觀經濟政策的內在一致性的問題，金融、財政、投資等方面的改革都同政府轉型直接相聯繫。政府轉型更涉及到經濟體制、社會體制、政治體制改革的相互關聯和相互配套的問題。就是説，政府轉型直接地反映了我國現行體制的結構性矛盾。全面推進以政府轉型為重點的結構性改革，是我國現階段改革的重要特點。

1、以公共服務為目標的政府轉型是一場深刻的“政府革命”。在我國市場化改革進程中，以經濟建設為中心的主體是企業、是社會，政府的作用是提供公平競爭的市場環境和良好的社會環境。尤其是在我國經濟社會矛盾比較突出的現實生活中，政府要有效地為經濟社會協調發展提供保障，關鍵在於要實現從經濟建設型政府向公共服務型政府的轉變。經濟建設型政府，比照傳統計劃經濟體制下的政府職能，這是一個進步。從改革的要求説，這又只能是一個過渡。經濟建設型政府有兩個嚴重的誤區：一是長期作為經濟發展的主體力量，起主導作用；二是不恰當地把本應由政府或政府為主提供的某些公共産品，例如農村公共衛生和醫療，推向市場，推向社會。從SARS危機中吸取教訓，最具實質性的行動步驟是政府改革，即加快由經濟建設型政府向公共服務型政府的轉變。今天，我們越來越清楚地看到，實現以公共服務為中心的政府轉型，是企業發展的需要，是市場經濟的客觀要求，是經濟社會協調發展的重要保證。

2、政府轉型已成為下一步改革的中心和重點。當前，政府轉型已經成為我國經濟體制改革、社會體制改革和政治體制改革的匯集點，而且政府轉型也是各種體制矛盾的集中反映。實現政府轉型，不僅能夠加快我國的市場化改革進程，而且又會大大推動和促進我國的社會體制改革和政治體制改革。

3、以政府轉型為重點的結構性改革，對我國下一步的改革發展具有決定性的影響。以政府轉型為重點的結構性改革對我國經濟全面協調發展、對解決我國社會經濟發展全面失衡以及對市場化改革進程都具有決定性的影響，甚至對執政黨建設也有某種意義的決定性影響。

由於以政府轉型為重點的結構性改革，直接觸及了某些政府部門的利益調整，以及中央與地方的利益關係，改革更具複雜性和艱巨性。因此，進一步加強改革的協調和指導十分重要。從當前的情況看，改革的指導部門應該具有超脫部門利益和相對獨立的特點，應當在中央的直接領導下，建立一個能夠協調各方的改革指導部門，以適應我國改革開放新階段的實際需求。

（遲福林，根據本人7月17日在中改院“2004年上半年改革形勢分析會”上的發言整理，中國改革論壇供稿）

中國網 2004年7月26日