今年中央要從風險基金中拿出100億元補貼主産區糧農，但是如何補貼？目前並沒有明確的方案。從安徽省和吉林東豐縣直補試點的做法看，還存在不少待完善之處；而且考慮到今後我國糧食市場可能發生的情況，對糧農光有直補是遠遠不夠的。如何補貼種糧農民，應該説國外有一套比較成熟的做法，需要我們學習和借鑒。

歐美對農民直接補貼的基本做法

歐盟和美國政府對糧食的調控在很長時期內，主要是通過休耕計劃和價格支援兩大手段實現的，所應對的問題主要是糧食過剩。核心目標是保障農民收入和提高農産品競爭力。但是，價格支援政策的效率低，並且與WTO的平等貿易規則相違背，所以最近10年，歐盟、美國都開始實行對農民的直接補貼，這在歐盟《2000年議程》和美國1996年、2002年農業法中都有明確體現。

歐美直補方案的共同點是，1）補貼與基礎面積和單産水準掛鉤，而不與當前的價格掛鉤。其直接補貼額＝直接補貼率×補貼單産×補貼面積。2）補貼範圍不局限于糧食，而是包括各種穀物，油料作物、蛋白作物、纖維作物等絕大多數的作物，同時對每一品種都制定了相應的補貼標準（補貼率）。

最近兩年，由於新成員加入和WTO談判的壓力，歐盟內部經過激烈的談判已經于2003年6月通過決議，決定從2005年開始逐步改變以前與當前單産掛鉤的補貼方式，代之以“單一的農場補貼”，以2000至2002年為基期，核定每個農民獲得的補貼額，一經確定，補貼就與當年生産多少無關。可見，歐盟直接補貼已開始由原先的“藍箱”政策轉向“綠箱”政策。這一政策變化有一定的彈性，主要是允許成員國保留掛鉤補貼的25％，並可推遲兩年執行單一補貼政策等。

歐美在實行直接補貼的同時，並沒有取消價格支援和市場穩定政策

歐盟在實行直接補貼的同時，僅僅是降低了價格支援水準（2000、2001年穀物支援價格降低了15%），高於世界市場的內部干預價格支援仍然發揮著重要作用。

美國1996年農業法取消了目標價格支援政策，導入了直接補貼政策（稱“生産靈活性合同支付”），但仍然保留了無追索貸款（相當於最低保護價）。2002年美國新農業法繼續實行直接補貼（稱“固定支付”）和無追索貸款（稱“行銷援助貸款計劃”），同時又實行了反週期支付計劃（即反週期性價格波動之意，是對1998年“市場損失緊急援助計劃”的法制化），而且反週期補貼的預算佔了整個農産品支援計劃的2/3。這樣美國農業法就為保障農民收入提供了三條保障線。

我國對糧農的補貼應該包含固定補貼（直補）、不固定補貼（價格支援）和生産補貼三部分內容

目前我國正在推行糧食直補，保護價範圍越來越小。但是，根據國際經驗，特別是考慮到我國小農生産和糧食市場發育程度低的現實，我國糧食政策設計上不能缺少價格保護這樣一個職能，不能簡單講取消保護價。具體而言，我國的糧食補貼應包含以下主要內容：

一是固定補貼。即與前期的面積掛鉤，而不與當期的産量和價格掛鉤，也即不管市場上糧價的高低，都要支付給農民的補貼。安徽和吉林試點的做法，最初是要把保護價與市場價的價差，繞過糧食部門直接支付給農民，補貼是與前期收購量和當期價格掛鉤的，屬於“黃箱”政策，並不是歐美國家那樣規範意義上的直接補貼。但事實上，在市場價高於保護價情況下，仍然給了農民補貼，這在吉林東豐縣試點表現得最明顯。

另外，安徽省的做法是先確認1998年至2002年5年間平均的保護價收購量（124億斤），然後根據補貼的總金額（6億元，全部由中央財政先借），再確定補貼標準（每斤小麥5分5，中晚稻4分5），再根據各地縣的收購量分配下去，各地縣則基本上是按二輪土地承包面積分攤到所有的田畝上。其結果是所有的田畝，不管種不種糧食都得到了補貼；另外全省平均每畝補貼約10元，但各地差距很大，商品糧多的地區有25元，少的地方只有2.57元（為平衡地區差異，對每畝補貼低於5元的農戶，由市縣財政補足到5元）。東豐縣則基本上是把2180萬的風險基金簡單地分攤到田畝上，農民每畝地補貼了16.6元，也是不管種什麼都能得到補貼。這樣的補貼顯然與改革的初衷不符，並且普惠式的補貼刺激了糧食主産區的結構調整，對穩定和增加糧食種植面積是一種逆向調節。

今後實施固定補貼，建議農業部門和統計部門核實農戶糧食種植面積，以縣為單位測算單産水準，國家根據全國不同地區（主産區和主銷區）的實際情況確定補貼率，三者的乘積就是對農民的直接補貼，並通過財政部門發放。我國農戶數量龐大，查清農戶的種植面積較為費事，但也並非像想像得那樣難，關鍵在於組織和管理。建議2004、2005年就要完成此項工作，一旦有了這些基礎數據，就可以固定下來作為補貼的依據，不再與未來的生産掛鉤。

二是不固定補貼。實際上是一種包含有價格保障機制的補貼，其目的是減少糧農的市場風險。即當市場價格高過由成本和利潤構成的目標價格時，如像目前糧價上漲較快、並已經高出保護價的情況下，就不啟動這一政策手段。而當市場價格低於目標價格時，則動用該項政策，而且價格下跌越多，補貼也越多，與農戶的商品量掛鉤，也與當期的價格掛鉤。其實，要保護糧農的利益，重點是要解決糧食過剩時農民賣糧難和價格下跌的問題；在糧食短缺的情況下，價格機制本身就為農民帶來了利益。

所以，對糧農的補貼不能只有直補（固定補貼），政府還必須提供必要的保護，保證農民在價格下跌時的合理利益，同時解決農民的糧食銷售變現問題。如果農民的糧食不能變現，而只得到一點直補，那不過是杯水車薪而已。

因此，我國不能放棄保護價政策（價格支援政策）。鋻於目前糧食市場主體的實際情況，保護價政策的執行載體仍然應以國有糧食企業為主，重點是要用活儲備糧企業，但在操作上要吸取以往的經驗教訓。具體而言：

1） 中央儲備糧按照現有規模（《儲備糧管理條例》規定，每年輪換20％-30％），每年輪換數量大約在400億斤左右，省級儲備糧每年輪換數量（參照中央儲備糧輪換比例）大約在150億斤左右，合計550億斤左右，佔目前按保護價收購量的50%左右。根據以往的收購經驗，在一般情況下，批量收購比例佔到一個地區收購量的20％至30％以上，就足以起到價格托市的作用。

儲備糧的輪換收購時間要集中在收糧季節進行，改變過去那種常年收購、無收購時間限制的狀況，這樣有利於解決賣糧難問題，有利於引導市場價格。目前能夠提供100億斤以上商品糧的省份只有黑龍江、吉林、河南、安徽和內蒙五省（區），建議中央儲備糧的輪換收購向這些地方傾斜。

儲備糧的輪換收購方式可採取委託收購、訂單收購和招標收購的辦法。在收購過程中，實行價補分離、同時結算的方法。價補分離就是儲備糧公司按市場價收購，財政部門按收購數量將價差補給農民。同時結算就收購部門和在收糧時合署辦公，把收購價和價差補貼同時支付給農民。這樣做的好處是，有利於按市場機制形成價格，更重要的是可以提高補貼效率，避免補貼的損失。

2） 如果通過儲備糧輪換，仍不足以起到解決農民糧食變現和帶動價格的作用，則進一步委託國有糧食經營企業來執行保護價政策。由於糧食經營有“追漲殺跌”的特點，國有糧食企業（在經過減員增效和産權改革之後）作為獨立的經營者，在糧食過剩、價格呈下跌趨勢的情況下，本可以持觀望態度而不入市收購，現在要其執行政策性業務，應該按照一定標準給予補貼，彌補其提前入市收購的損失。為了避免國有糧食企業像以往那樣把經營性業務冒充政策性業務而賺取差價，同時為避免發生共謀行為和“轉圈糧”，在收購過程中，也要實行價補分離、同時結算的方法，而且給國有糧食企業的補貼也要同時結算。

可以設想，經過儲備糧輪換收購，市場價格完全可能被帶動起來，即使沒有明顯效果，留給國有糧食企業的收購任務也會大為減少。這樣必然比以往的保護價收購政策效率高得多，一定程度上改變糧食工作上的被動局面。

三是生産補貼。根據我國的實際情況，除上述兩項外，對糧農的補貼還應包括生産環節的補貼（如目前所做的種子和農機補貼），以降低糧食生産成本。這項補貼應屬於臨時性的補貼，要不要進行補貼，主要是依據農資價格指數和糧食價格指數的比較。

過去的兩年，決策層和學術界一致認為“改保護價收購為直接補貼農民”，即把保護價與市場價的差價直接補貼農民，是完善糧食政策的核心內容。但到了現在，直接補貼變成了與價格不掛鉤的固定支付，同時又不得不頒布保護價收購政策，在政策設計上最終趨同於歐盟和美國的做法。這也説明，我國的政策設計必須要有國際經驗和理論支撐。（中國社會科學院農村發展研究所 李成貴）

經濟參考報 2004年7月21日