現行反壟斷法的問題

經濟體制改革以來，全國人大常委會逐步頒布了一些涉及反壟斷的法律，其中最重要的是1997年12月頒布的《中華人民共和國價格法》和1993年9月頒布的《中華人民共和國反不正當競爭法》。

《價格法》第14條第1款規定，經營者不得“相互串通，操縱市場價格，損害其他經營者或者消費者的合法權益。”《反不正當競爭法》第6條規定，“公用企業或者其他依法具有獨佔地位的經營者，不得限定他人購買其指定的經營者的商品，以排擠其他經營者的公平競爭。”第7條規定，“政府及其所屬部門不得濫用行政權力，限制外地商品進入本地市場，或者本地商品流向外地市場。”第15條規定，“投標者不得串通投標，抬高標價或者壓低標價。投標者和招標者不得相互勾結，以排擠競爭對手的公平競爭。”

1999年8月通過的《中華人民共和國招標投標法》也有禁止串通投標招標的規定。

此外，國務院及其部委也發佈過很多涉及反壟斷的行政法規，特別在反對地方保護主義方面。

雖然在反壟斷方面已經有了一些規章制度，而且通過執法已經取得了一定成效，但這些法律制度存在著很大的問題，主要表現在以下方面：

1.尚未形成一個系統和完整的反壟斷體系。

反壟斷法在反對私人壟斷方面至少應當規定三個方面的任務：禁止壟斷協議，禁止濫用市場支配地位，控制企業合併。這三個方面也被稱為反壟斷法實體法的三大支柱。但是，中國現行反壟斷法在這三個方面都沒有完善的規定。

例如，1998年中國彩電業生産顯像管的八大企業聯合限産是嚴重損害市場競爭的行為，但中國目前對此沒有禁止性的規定。中國也沒有禁止地域卡特爾的規定。這即是説，生産企業如果劃分銷售市場，儘管這種行為不僅會嚴重損害消費者的利益，也會限制企業的生産規模，影響規模經濟，但中國目前還沒有懲罰這種行為的法律制度。

除了禁止公用企業濫用行為的規定外，中國還沒有關於禁止濫用市場支配地位的普遍性規定。因此，儘管微軟公司的捆綁銷售行為和價格歧視行為在很多國家被視為濫用市場支配地位，從而被提起反壟斷訴訟，但是中國的用戶和消費者則不得不在微軟公司壟斷的陰影下叫苦連天。

此外，中國也沒有關於控制企業合併的規定。1986年國家體改委和國家經委發佈的《關於組建和發展企業集團的幾點意見》中雖然提出“一個行業一般不搞全國性的獨家壟斷企業集團”，但這只是表達了政府的反壟斷意向，在實踐中卻沒有可操作性。

2.對濫用行政權力限制競爭的行為制裁不力。

由於中國當前處於從計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，政企不分的情況尚未徹底改變，中國舊經濟體制下的行政壟斷行為目前仍然很嚴重。

行政壟斷主要表現為行業壟斷和地方保護主義。

行業壟斷即是政府及其所屬部門濫用行政權力，限制經營者的市場準入，排斥、限制或者妨礙市場競爭。這特別表現為一些集行政管理和生産經營于一體的行政性公司、承擔著管理行業任務的大企業集團以及一些挂靠這個局、那個部享受優惠待遇的企業。這些企業憑藉政府給予的特權，有著一般企業不可能具有的競爭優勢，在某些産品的生産、銷售或者原材料的採購上處於人為的壟斷地位，從而不公平地限制了競爭。這種現象被稱為“權力經商”。

地方保護主要表現為地方政府禁止外地商品進入本地市場，或者阻止本地原材料銷往外地，由此使全國本應統一的市場分割為一個個狹小的地方市場。例如，有些地方政府為了阻止外地的化肥或者其他産品進入本地市場，專門發佈地方文件，禁止本地的單位和個人行銷外地産品，甚至對行銷外地産品的經營者隨意沒收或者罰款。

另一方面，由於中國的企業在一定程度上還沒有真正成為獨立的市場主體，即便是企業間的限制競爭行為也往往帶有行政色彩，例如1998年某些行業出臺的所謂“行業自律價格”。

濫用行政權力的行為還為某些政府官員以權謀私和權錢交易提供了機會，在一定程度上引發了腐敗，損害了政府的形象。

3.缺乏獨立的和權威的反壟斷執法機關。

中國目前也缺少一個獨立和權威的反壟斷執法機關。反壟斷法與其他法律制度不同，它的任務不僅是要同大企業集團或者壟斷企業限制競爭的行為作鬥爭，而且還要同政府濫用行政權力限制競爭的行為作鬥爭，這就要求執法機關具有相當大的獨立性和足夠大的權威性。特別是行政性限制競爭的案件，往往有著盤根錯節的複雜關係，調查難度大，如果反壟斷法的主管機關沒有相當大的獨立性和權威性，它的審案工作就會受到其他行政部門的干擾和影響，不利於依法作出裁決。

而就中國現行反壟斷法的執法機關來説，即便是工商行政管理部門，它們也不具有足夠大的獨立性和權威性。例如，在中國當前各地的地方保護主義中，有些工商行政管理部門就不能處於超脫的態度，秉公執法。

當前反壟斷立法的阻力

1987年8月，國務院法制局成立了反壟斷法起草小組，1988年就提出了《反對壟斷和不正當競爭暫行條例草案》。1993年9月第八屆全國人大常委會第三次會議通過了《中華人民共和國反不正當競爭法》，但是反壟斷法卻至今沒有出臺。中國反壟斷法遲遲不能出臺有某些原因，這些原因至今還影響著中國反壟斷立法的進程。

１.思想認識上的阻力。

有些人認為，反壟斷是市場經濟充分發育後的任務，而中國當前經濟力量過度集中的問題基本不存在，中國企業的規模還普遍偏小，與世界排名的大企業相比就更小，因此中國當前應當鼓勵企業集中，而不是要反壟斷。

其實，中國經濟學界和法學界許多有識之士對此早已指出過，這種觀點是錯誤的。因為任何國家的反壟斷法，其目的只是維護本國市場的競爭，要使本國企業感受到市場競爭的壓力，保證本國消費者有選擇商品的權利。

事實上，經過２０多年的經濟體制改革，中國已經有了制定和執行反壟斷法的基礎和條件：一是計劃經濟條件下的價格壟斷制度已經被打破；二是企業的所有制結構已經實現了多元化；三是國有企業享有越來越大的經營自主權，在相當程度上已經成為獨立自主的市場主體；四是隨著加入世界貿易組織，中國的經濟已經完全融入國際經濟。因此，中國當前制定和頒布反壟斷法已不是未雨綢繆，更不是超前。

那些以經濟全球化和提高中國企業的國際競爭力為由，認為中國反壟斷法不應當控制企業合併的觀點同樣是沒有道理的。因為反壟斷法決不是反對所有的企業合併，更不是反對規模經濟，它所反對的只是一家企業或極少數企業共同壟斷市場的局面。因為在市場壟斷的情況下，企業會失去創新的動力，消費者會失去選擇商品的權利。因此，中國沒有必要為了與跨國公司抗衡而通過政府組建的方式來建立所謂的“國家隊”，更沒有必要給這種“國家隊”以財政補貼。

隨著中國加入世界貿易組織，更多的跨國公司將會通過並購或者建立合營企業的方式進入中國市場。如果中國沒有反壟斷的法律制度，那些掌握高科技並且有著資金優勢的大跨國公司就非常容易在中國取得市場支配地位，進而濫用它們的市場勢力。

２.行政壟斷問題。

有人説，中國當前突出的問題是行政壟斷，而行政壟斷不是通過反壟斷法就能徹底解決的，因此，中國現階段制定反壟斷法的要求並不迫切。這種觀點也是錯誤的。不可否認，行政壟斷問題確實不是一部反壟斷法能夠奏效的，但是，反壟斷法對政府濫用行政權力的行為作出明確的禁止性規定，這不僅有利於政府官員明辨是與非、合法與非法的界限，而且也有利於提高他們的反壟斷意識，自覺抵制這樣的違法行為。從這個意義上説，反壟斷法不僅是國家深化經濟體制改革的手段，而且也是推動國家政治體制改革的催化劑。

事實上，通過反壟斷法解決行政壟斷的問題也是其他許多國家的做法。

３.行業和政府的阻力。

除了上述思想和認識方面的阻力，中國反壟斷立法在一定程度上也受到某些行業的抵制。

可以想見，一些在過去被視為自然壟斷的行業如電信、電力、郵政、鐵路等部門出於自身的既得利益，它們對反壟斷立法自然不會有很大興趣。因此，這些行業即便不是公開反對這個立法，它們也會以本行業的特殊情況為由要求從反壟斷法中得到豁免。今天，對這些所謂的自然壟斷行業給予反壟斷法豁免已經不符合國際潮流，打破這些行業的壟斷對於中國履行加入ＷＴＯ所承擔的開放市場義務也是非常必要的。

此外，中國現階段的反壟斷立法還存在來自政府部門的阻力。反壟斷法是規範市場競爭秩序最重要的法律制度，這個法律的頒布和實施勢必會影響中國現行涉及市場競爭的其他法律制度，特別是價格法和反不正當競爭法。有人憂心忡忡地發問，反壟斷的執法主體由誰擔當？是設立新的反壟斷執法機關，還是維持現狀，由工商行政管理、價格、技術監督等相關部門分別行使職權？他們的結論是，反壟斷法的頒布和執行將會影響中國現行的執法體制，動作太大，所以這個法律應當暫緩制定。

在中國當前反壟斷立法的各種阻力中，政府部門的阻力可能是最大的阻力。 （作者王曉曄：中國社科院法學所研究員、中國法學會經濟法研究會副會長）

經濟參考報 2004年6月2日