市場化取向的改革客觀上要求重新協調中央政府與地方政府之間、地方政府與地方政府之間的利益關係，建立和完善適應新形勢的利益協調機制。而如果要加強對地方政府的調控，則一方面要加快當前金融體制的改革和投融制體制的改革，完善中央的宏觀調控體系，另一方面要充分發揮民眾對地方官員的監督作用。

目前經濟運作中所出現問題的深層次原因

無論是經濟學界對當前經濟形勢持何種不同的看法，大家普遍認同地方政府在其中的負面作用，都認為需要對地方政府的行為進行相應的約束。我們也看到了一些相應政策的出臺，如土地市場的治理，信貸管理的加強，以及派出各類督察組到各地巡查等等。但這些措施更多是著眼于“防”和“堵”，是應付“近憂”的應急措施。要從根本上解決問題，還需探究其中的深層次原因。關於地方政府熱衷於上項目、鋪攤子一類的行為，需要問的問題有三個：１為什麼地方政府參與的是這一類行業而非其他行業？ ２為什麼地方政府有積極性參與此類行為，它會給地方政府帶來什麼樣的好處？３為什麼地方政府能夠使自己的願望變成現實？

只有深入分析上述三個方面，才能充分了解地方政府的動機和約束，才能從根本上解決地方政府推動經濟過速增長的問題，從而保證經濟的平穩運作。而中央地方之間的財政體制改革、投融資體制改革、以及金融體系尤其是銀行系統改革這三大改革的不徹底是理解上面三個問題的關鍵所在。

首先來看第一個問題，“為什麼地方政府參與的是某一類行業或某一類投資？”答案是這些行業自身往往有著較高的利潤回報，而不合理的投資審批制度和管制又造成了某些行業的人為壟斷，因壟斷而形成的這種高額利潤吸引了地方的投資。

這其實涉及投融制體制改革的一個方面，目前在投資體制中還主要是依靠審批制來保證中央政府意志的實現，以及協調各地方政府之間的利益。由於行政審批抬高了企業的準入門檻，它在客觀上以非市場的手段來抬高了某些行業的利潤。於是，儘管各地在這些行業也許並不具備優勢，但由於管製造成的高額利潤的吸引，各個地方就有十分的積極性千方百計擠入到被管制的行業中。這樣管制越嚴厲，利潤就越高，地方的積極性就越高。汽車行業就是一個非常明顯的例子。

當前的形勢形成了一個怪圈，各地高漲的投資熱情使得中央各部門面臨嚴峻局面，中央各部門一個直接的反應就是加強對各地的控制，所以加強審批等舊有的控制措施成為了熟悉的首選手段之一，儘管實際上審批等措施所造成的經濟扭曲以及實際控制力正在減弱。雖然加強審批也許會緩解一時之急，卻不能解決長期的問題，反而可能會加劇未來的困境。

第二個問題：為什麼地方政府喜歡上項目？顯然是因為地方政府、地方官員能在其中獲得好處，另一方面，日益沉重的財政壓力也迫使地方政府不得不這麼做，而不合理的幹部考核制度更加劇了這一問題。

這個問題實際涉及中央地方財政關係的改革。由於１９９４年引入的分稅制重新上收了收入權但沒有調整支出任務，同時轉移支付體系建設也沒有完善，地方政府尤其是中西部基層政府的預算壓力日漸沉重。由於省級以下各級政府（市、縣、鄉／鎮）要負責提供重要的社會支援和幾乎所有的公共服務，在目前的收入分配格局下，許多地方尤其是經濟落後地區地方政府的財政難以維繫。這就迫使各級地方政府不得不把增加ＧＤＰ以及稅源作為頭等大事。又由於地方稅收與地方企業息息相關，使得地方把上項目、保企業作為其工作的重要內容。地方政府除了直接投資于一些營利性的産業外，開發區建設以及各種各樣的基礎設施建設成為重中之重的項目，而這類開發又往往牽涉到土地的使用。在五部委聯合進行的全國土地督察中，查出的１０．１萬起土地違規行為，其背後幾乎都有地方政府官員的身影。土地已經成為地方政府尤其是發達地區政府的重要收入來源，而在此之上所産生的各類問題不過是將土地資源變現為實際收入的各種手段所致。

事實的另一面是：地方政府承擔了本地區的基礎設施投資責任，卻缺乏相應的稅收自主權或舉債權。

主觀上，由於目前幹部人事制度和政績考核制度偏重於經濟增長方面，往往過於關注地方領導任職期間招商引資、財政收入和ＧＤＰ增長情況，雖然隨著十六屆三中全會“五個統籌”的提出，情況有了一定的改觀，然而經濟方面依然將會是幹部政績考核的核心內容，而上項目不但可以立竿見影地被算作當年投資或引資的政績，而且可以推動職工就業、幹部安排及ＧＤＰ和地方財政收入增長等。

第三個問題“為什麼地方政府能夠參與或協助投資？”答案在於目前的制度安排缺乏對地方政府官員的有效約束，使得他們參與上項目時，收益大而風險和成本小。

這個問題主要涉及投融資體制的改革和金融體系尤其是銀行系統的改革。建立起“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”的投融制體制的呼聲已經喊了很多年，然而投資約束機制和供給自動糾正機制依然缺乏，投資主體權力和責任的不對稱使得地方政府參與各種項目成為在這種制度安排下的一種非常合理的選擇。而在金融體系尤其是銀行系統方面，各地銀行和當地政府存在著千絲萬縷的聯繫，銀行受制于地方而難以做到獨立地不受干預地投放貸款。事實上，在目前的制度安排下，由於受到地方政府的壓力，許多地方銀行常常把自己當作了地方的一個經濟職能部門，其考慮的往往是如何發揮作用推動地方經濟的發展。

加快制度改革是解決“近憂”和“遠慮”的根本途徑

通過上面的分析我們可以看到，雖然當前經濟運作出現了投資增長過快等不良症狀，然而這個表像其實是中國在改革過程中深層次原因未得到解決、改革不徹底所造成的。

二十多年來，中國經濟改革的邏輯之一是“放權讓利”，逐步擴大各地區、各行業、各經濟主體的自主權、增強其活力。這也是與市場經濟取向改革的內在要求一致的。因為市場經濟本質上是一種分散決策的經濟，參與到其中的每個單位（各級政府、企業、個人）都只根據自己的成本收益來做出使自己利益最大化的決策。然而隨著市場化改革的進行，在各經濟主體獲得的自主權越來越大的同時，中央和地方、整體與局部的矛盾也就日趨激烈，這樣的衝突在中國這樣一個大國就表現得尤為明顯。在計劃經濟體制下，上一級政府替下一級政府部門做出決策、政府替企業做出決策，從而使得整體經濟的運作控制在中央政府之下，經濟的一停一動都主要是出於中央政府的意願。但在市場化的改革之下，中央對地方的實際控制力應該説是逐步減弱的，地方的自主權尤其是經濟方面的自主權在不斷增強，此時地方政府成為了影響經濟運作的重要角色。

簡而言之，是市場化取向的改革與原有的中央集權體制之間形成了內在邏輯的不一致。這點在中央與地方的財政體制改革過程中可以明顯看出，開始中央出於提高地方積極性的考慮，實行了“分灶吃飯”、“財政大包乾”等制度，然而中央慢慢發現實施了這些措施後，中央財政收入的比重在逐年下降，故１９９４年推出的分稅制改革重新規範了中央與地方的收入支出關係，以保證中央財政所佔的比重。正如上面所述，在這次改革過程中，中央上收了收入權卻沒有調整支出任務，雖然中央保證了自己的財政收入比重，卻逐漸削弱了對地方事務尤其是經濟事務的控制能力，地方政府雖然背上了沉重的財政包袱，但在客觀上獲得了更多更大的自主權，這點從地方政府的預算外收支比重不斷上升就可以看出。

如果在向市場經濟轉軌的過程中，在中央政府的控制力削弱而地方政府自主性增強的情況下，原有的經濟體制存在缺陷（例如投融制體制和金融體系不完善），又沒有適應新情況的配套改革措施，那麼經濟運作中的起伏經過地方政府的放大作用後就可能造成劇烈的波動。由於我們的金融體系尤其是銀行系統改革的滯後，使得金融市場的配置作用扭曲，利率變化不能及時準確反映市場的供求狀況，從而在客觀上造成中國經濟的波動。而在當前的投融制體制下，地方政府出於自身利益考慮就會從中起到推波助瀾的作用，從而加劇經濟運作的波動，正如我們現在所看到的。

簡而言之，市場化取向的改革客觀上要求重新協調中央政府與地方政府之間、地方政府與地方政府之間的利益關係，建立和完善適應新形勢的利益協調機制。而如果要加強對地方政府的調控，則一方面要加快當前金融體制的改革和投融制體制的改革，完善中央的宏觀調控體系，另一方面要充分發揮民眾對地方官員的監督作用。地方政府的行動之所以能夠暢通無阻，跟“一把手説了算”的體制有很大關係。使社會公眾對政府的實施監督和對決策進行有效參與，是遏制地方政府盲目投資的一個根本途徑。 （作者宣曉偉：國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部）

中國經濟時報 2004年5月24日