2004年3月23日，在北京“公共服務部門改革國際經驗與中國事業單位改革國際研討會”上的演講摘要。

下一步，我國改革比較困難的一件事，就是事業機構方面的改革。這不僅是由於事業機構改革的複雜性，更重要的在於，我國事業機構改革的主要矛盾更多地涉及到宏觀改革的問題。因此，要從我國經濟社會全面轉型的客觀需求出發，推進公共服務制度的改革和創新，由此確立事業機構改革的指導思想，尋求事業機構改革的有效途徑。

一、我國全面轉型時期公共服務制度改革和創新的特定背景

1、我國已經進入以全面調整利益關係為重點的改革新階段，進一步的改革和發展對公共服務業提出了新的要求。經過25年的市場化改革，我國在經濟的持續增長方面取得巨大的成績。但是，與此同時也出現了地區發展不平衡、收入分配失衡等問題，社會矛盾、社會問題，甚至社會危機因素也隨之增加。因此，近一、兩年來，我們按照以人為本的新的發展觀和改革觀的要求，在繼續保持經濟快速增長的同時，正在按照“統籌發展”的要求，著力調整城鄉之間、地區之間、不同人群之間、經濟與社會之間、經濟與環境之間的關係。在這個特定背景下，為全社會提供統一的公共産品和公共服務，已成為一個越來越迫切的任務。為此，改革政府，改革事業機構，建設同改革發展新階段相適應的公共服務體系，就顯得越來越重要。

適應全面轉型時期的客觀要求，應當通盤考慮和配套完成發展公共服務業、改革公共服務制度和建立公共服務型政府這三大任務。實踐證明，在政府轉型沒有完成或者基本沒有完成的情況下，事業機構的改革，社會團體的改革都是難以到位並難以奏效的。舉個例子，15年前海南省進行了轟動全國的“小政府、大社會”的改革，當時推出了兩大措施，一是除工、青、婦外，其他社會團體都要在3年左右時間按照“三自”方針（即經費自籌、領導人自選、活動自主）的要求，全面走向社會。二是把80%的事業機構推向社會，推向市場。但是，由於政府改革未能堅持和到位，這兩項改革未能推進下去。實踐證明，不能把事業機構改革和社會團體改革當作“卸包袱”，甩財政負擔。政府轉型是事業機構和社會團體改革的重要條件。

2、目前，我國公共服務領域存在三大矛盾。一是公共服務産品總量不足。日益擴大的公共服務需求與嚴重不足的公共服務供給形成矛盾。在實物産品大量過剩的同時，我國公共服務供給卻嚴重不足，在農村公共醫療等領域甚至出現了倒退。從國際經驗看，在每人平均GDP超過1000美元之後，人們對各種公共服務的需求開始進入高速增長期。事實上，我國已經開始進入公共服務業加快發展的新階段，進入以發展服務行業拉動需求，進而擴大就業和拉動經濟增長的新階段，進入以發展公共服務業為重點推動社會事業發展的新階段。

二是公共服務的投入嚴重不足，國家對各類事業機構的投入與公共服務産品的産出嚴重不對稱。在我國改革發展的新階段，國家繼續包攬公共服務既是不可能的，又是沒有必要的。現在，國內外有大量的資金正在尋找新的發展機會，而目前的公共事業體制卻限制了各種社會資金的進入。事實上，在公共服務領域已經形成了兩種不合理的局面：一是國家對現有事業機構大量資金的投入，在相當程度上是用來養人，事業機構應當給社會提供的公共服務嚴重不足；二是在公共衛生、農村義務教育等基本的公共産品供給和公共服務方面，國家投入的又太少，嚴重制約了社會事業的發展。

三是公共服務産品分配嚴重不均衡。面對總量不足的公共服務，我們的分配也存在失衡問題。廣大的弱勢群體得到的公共服務嚴重不足，遠不能滿足他們對公共服務的基本需求，與強勢群體享受的公共服務存在著相當大的反差。部分農村地區由於公共服務嚴重短缺，出現了因教育返貧和因生病返貧的問題。

3、我國的公共服務制度改革嚴重滯後於經濟社會發展的進程。在經濟社會全面轉型的特定時期，事業機構改革或者公共部門改革的目的，重要的是在繼續保持經濟快速增長的同時，解決目前經濟社會發展嚴重失衡的問題，解決經濟發展這條腿“長”，社會發展這條腿“短”的問題，解決經濟社會全面轉型時期公平與效率的關係問題，解決社會再分配過程中的公平分配和分配效率的問題。

當前，我國公共服務領域的主要矛盾是傳統的公共服務制度還不適應經濟社會全面轉型的需要。我國的市場化改革已經歷了25年的歷程，但是，在計劃經濟體制下形成的國家辦事業，國家管事業，國家養事業和條塊分割、重復建設的基本格局並沒有完全打破，事業機構的建立與經濟社會發展不相適應的問題比較突出，公共服務制度改革還嚴重滯後於經濟社會發展的進程。所以，改革的目的應當是實現公共服務制度的轉型和創新。

二、從我國全面轉型的特定背景出發，把建設公共服務型政府和重建公共服務體系作為公共服務制度改革的目標

1、我們的政府基本上還是一個經濟建設型政府，還不是一個公共服務型政府，或者説離公共服務型政府尚有相當大的差距。例如，到目前為止，公共財政支出的一半左右還是用在競爭性領域和基礎設施的投資上。要完成政府轉型，建設公共服務型政府，政府首先要擔負起向全社會提供基本的公共服務的責任，並且以主要精力負責全社會公共服務和公共産品供給方面的管理。要合理劃分政府和事業機構的職責，科學規劃公共服務佈局，在不斷加大政府投入的同時，堅持全社會辦公共服務的方向，並推進對多樣化的公共服務的分類管理。

2、目前我國經濟社會發展的嚴重失衡，為政府轉型和公共服務提出了越來越迫切的要求。第一，要實現由經濟建設型政府向公共服務型政府的轉變。政府應當把更多的財力和精力投入到組織基本的或主要的公共服務和公共産品的供給方面，特別是向農民和城市弱勢群體提供基本的公共産品。第二，要實現由統治型政府向治理型政府的轉變。我們的政府已不再是一個統治階級的政府，而應是全民的政府，是為全社會服務的政府。第三，要堅持建設公共服務型政府和重建我國社會公共服務體系並舉。當前我國的事業機構改革，是在政府轉型的大背景下進行的。如果事業機構改革與政府轉型的方向和內容不能一致，或者脫離開政府轉型這個背景，事業機構的改革就很難取得成功。

三、我國公共服務制度改革和創新的兩項任務

1、堅持改革國有事業機構與發展民營事業法人同步推進。我們既要注重改革現存的、大量的和龐大的國有事業機構，改革政府對公共服務事業機構的管理方式，打破公共服務的條塊分割，按照區域覆蓋和就近服務的原則，設定公共服務管理體制；又要大力發展和培育各種適宜民辦的公共服務事業，滿足人們各種個性化的公共服務需要。就是説，要把改革和發展並重，既要注重改革國有事業機構，又要大力發展各類民營的事業法人。這樣，改革才能符合社會的實際需求，才會産生新的推動力。

2、堅持獨立性、公益性和社會性，完善公共服務機構的治理結構和管理體制。為了更好地滿足人們對公共服務的數量和品質要求，避免公共事業機構利用其壟斷地位為自身和部門謀取不當利益，亟需建立一整套科學的監管體制。第一要保證公共服務機構的獨立性，堅持政事分開，減少政府對公共服務具體業務的干預，給公共服務機構獨立經營的條件和權利。第二要堅持政資分開，在國家財政部設立國有資産監管部門，監督國有公共服務機構的資産運作。第三要強化政府監管，政府部門要對公共服務産品的公益性和社會性負責，切實監督各類公共服務産品的數量、品質和價格，切實保證人民群眾對公共服務的選擇權和知情權。

四、創造我國公共服務制度改革與創新的大環境

從總體上説，我國公共服務制度改革與創新的大環境正在形成之中，但是目前存在的政策障礙和制度障礙還相當嚴重，特別是改革和創新還缺乏法律上的保障。比如，在準入方面，國家還在包攬和壟斷公共服務領域。目前，只有國有資本或者國有資本參與、挂靠國家機構才能組建公共事業法人，個人資本、社會資本單獨組建國家認可的事業法人還存在制度方面的障礙。再如，事業機構行政化的問題還比較嚴重。又如，事業法人的産權界定現在還比較模糊，事業機構還在吃國家的大鍋飯，等等。

這些例子説明，社會各方面的需求已經對公共服務部門和國有事業機構的改革提出了越來越迫切的要求。而公共服務部門或者事業機構的改革，又迫切需要政府為其創造一個好的法律、政策和制度環境。需要明確的是，政府是提供公共服務的第一責任人，政府要不斷加大對基本公共服務的支援和投入，特別要注意避免把為財政減輕負擔作為目標推進事業機構改革的傾向。

五、當前事業機構改革迫切需要解決的是部門利益集團化、普遍化和機制化的問題

在市場經濟條件下，公共服務有自身的特點，不能把它同企業改革劃等號。事實上，公共服務機構的某些改革偏差已經造成公共服務機構自身利益的集團化、普遍化和機制化，産生了某些比較嚴重的腐敗問題。如義務教育不到位，公共醫療的亂收費、藥品高額回扣等，就是在這樣的背景下産生的嚴重的扭曲和腐敗行為。這些已經引起社會公眾，特別是弱勢群體的強烈不滿，並日益成為社會的一個突出矛盾。如果任其發展下去，必定損害公共服務的社會形象，弱化以至瓦解公共服務體系。這是當前一個相當嚴重的問題。如果這個問題不解決，事業機構的改革就很難找到有效的途徑。

西歐和北歐福利國家在半個多世紀的時間裏，在為全體人民提供公共服務的同時，形成了一整套有效地防範和處理公共服務腐敗的體制安排和規章制度。我們在進行公共服務制度改革的過程中，應當充分借鑒這些國家的經驗，在向社會提供公共産品的同時，建立起新的公共服務制度。

六、在公共服務制度改革和創新中，處理好中央和地方的關係

1、正確劃分中央和地方的公共服務職權和責任，按照權利和責任對稱的原則，確立公共服務的職責。如，在農村義務教育的經費來源方面，現在的矛盾就比較突出。目前，我國農村義務教育的提供主體主要是鄉和縣兩級政府，而相當多的鄉和縣兩級政府的財政是以養人為主的。在這樣的背景下，儘管25年的改革使我們的經濟實現了持續快速增長，但是到現在為止，我國的每人平均教育經費還沒有達到一般發展中國家的水準，9制年義務教育的目標也還沒有實現。所以，在公共服務制度的改革和創新中，既要明確中央和地方的權利和責任，又要廣開社會融資渠道，認真做好公共服務預算安排，減輕農民等弱勢群體的公共服務負擔。

2、公共服務制度的改革和創新要上下結合。在公共服務制度改革和創新方面，既要有自上而下的試點安排和整體規劃，也要有自下而上的改革和實踐探索，這兩個方面都很重要，而且下面的試點往往比上面的規劃更為重要。兩者要有機結合，互相補充，相輔相成。要特別保護各級地方政府和各類非政府組織進行公共服務領域改革和創新的積極性，及時總結和推廣各地改革的成功經驗。

七、要從結構性改革的大背景出發，研究和設計公共服務制度改革與創新的有效途徑。

公共服務制度改革與創新觸及到了我國制度結構中的深層次矛盾和問題。因此，沒有結構性改革，或者不與結構性改革同步進行，公共服務機構的改革是很難取得成功的。從戰略選擇上説，公共服務制度改革和創新涉及到多個層面的制度變革。這裡包括：微觀事業機構的改革與宏觀公共服務領域的改革，經濟體制改革與社會體制改革、經濟社會體制改革與政治體制改革、法律政策制定與政府改革的配套，等等。這些改革，都是我國結構性改革面臨的突出矛盾和主要任務。我們要從全面轉型時期結構性改革的大背景，去考慮公共服務部門和國有事業機構的改革問題。

八、幾點結論

1、在我國經濟社會全面轉型時期，公共服務制度改革與創新是最重要、也是最困難的一項改革。這不僅關係到國有事業機構3000萬人員的出路，更關係到全體人民的長期富裕和全面發展。由於公共服務制度改革的歷史複雜性，以及所處的特定社會背景，又決定了其改革和創新的複雜和困難程度。目前的主要矛盾是公共服務制度嚴重滯後的問題和公共服務的合理佈局問題。

2、數千萬公共服務從業人員是我國大力發展公共服務業的寶貴資源。我國全面轉型時期，公共服務和公共産品有越來越大、越來越高的社會需求。同這種需求相比，我國公共服務的從業人員不是多了，而是還遠遠不足。不僅數量不足，而且素質也需要不斷提高。

3、公共服務制度改革與創新的時機已經逐步趨於成熟，這方面的改革面臨著巨大的社會需求和社會壓力。如果我們不能在改革中儘快滿足社會對公共服務和公共産品的基本需求，那麼由此産生的社會矛盾和社會問題，很可能釀成一定程度的社會危機。此外，大力發展公共服務事業，可以在推動社會發展的同時，拉動消費需求，拓寬就業領域，改進經濟增長方式，促進經濟的持續增長。

4、公共服務制度改革和創新，最重要的是理念轉變和文化認同問題。這裡，最重要的是以人為本的執政理念和以人為本的社會責任。

中改院是于1991年，由原國家體改委和海南省政府聯合成立的改革研究機構。12年來，不要國家一分錢，已逐步發展成為“獨立性、網路型、國際化”的改革研究機構。中改院之所以能夠發展到今天，能夠在我國改革開放的大形勢下，走出一條自己的路子，就是因為在改革的特定背景下，有一批人本著對改革的堅定理念和對社會的責任感，促使其走向市場，走向社會，並在公共服務領域中充分發揮自身的作用。 （遲福林）

中國改革論壇 2004年4月12日