樹立新發展觀積極擴大就業

中國社會科學院人口與勞動經濟研究所研究員蔡昉

胡錦濤同志在“七一”重要講話中，把如何擴大就業和促進再就業提升到我國社會主義自我完善和發展的重要課題的高度，並指出解決這些重要課題，必須不斷研究新情況、解決新問題，做到自覺地把思想認識從那些不合時宜的觀念、做法和體制的束縛中解放出來。不久前召開的中央經濟工作會議要求，“全面貫徹十六大和十六屆三中全會精神，堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀”。轉變傳統發展觀，樹立新的發展觀，是解放思想，實現經濟社會和人的全面發展的一個重要方面，也是擴大就業和促進再就業的基礎和關鍵。

傳統的發展觀往往片面追求經濟增長速度，把經濟發展等同於GDP總量的增加。這樣的經濟增長很可能不是以人為本的。例如，如果增大的“蛋糕”不能比較公平地在全部的參與人群中進行分配，經濟增長的成果不能共同分享，一部分人就會在增長過程中受到損害。從經濟發展的歷史來看，如果促成經濟增長的産業結構是扭曲的，如在一個勞動力豐富的國家，反而以資本密集型的産業為主導，經濟增長未能帶來就業最大化，就會導致那些沒有機會參與就業或就業不充分的人群不能從增長中獲益，這樣的增長就不可能實現經濟社會和人的全面發展。發展經濟學在總結和分析世界各國經濟發展經驗教訓的基礎上，逐漸形成了一些新的發展理念，如強調經濟發展不僅意味著經濟總量的增加，同時也要求産業結構的變遷，以及勞動者對經濟增長過程參與程度的提高。作為這種發展理念的反映，20世紀90年代中期以來，聯合國發展計劃署開始編制人文發展指數。這個指數把每人平均國內生産總值、人口的受教育程度以及健康程度結合起來，考察各個國家和地區的發展水準。雖然還不能説這個指數完整地反映了經濟社會和人的全面發展狀況，但比起單一的國內生産總值指標，它更接近於反映發展的真實含義。

我國是一個人口大國，要把眾多人口轉變為人力資源充分的經濟優勢，有賴於走一條中國特色的新的發展道路。同時，我國又處於二元經濟結構轉變和經濟體制轉軌的雙重過程中，樹立和運用新的發展觀，擴大就業和促進再就業，既有助於解決我們面臨的現實難題，加快現代化步伐，也可以對整個人類形成正確的發展觀念作出貢獻。

在經濟增長中實現經濟社會和人的全面發展，一個直接的目標就是全面建設小康社會。在這個過程中，每人平均收入的提高可以有兩種途徑：一種是就業人口的工資水準不斷提高，這雖然可以使總體收入水準提高，但由於另一部分人口沒有就業或就業不充分，其收入提高緩慢，經濟增長就不是成果分享型的；另一種是更廣泛的人口參與就業，平均工資可能增長不快，但總體每人平均收入水準仍然可以快速提高，而且收入分配比較均等。城鎮下崗和失業人員的再就業、城鎮新增勞動力的就業以及農村勞動力轉移到城鎮就業，都是擴大就業、增加每人平均收入的基本渠道，應該統籌安排、積極促進。

實現發展觀轉變的一個重要內容是改變經濟增長模式。為追求經濟增長速度，不顧人口眾多的特殊國情而片面發展資本密集型産業，這樣形成的産業往往缺乏競爭力，産品的市場潛力不大，不僅其發展沒有可持續性，創造的就業機會也比較少。勞動力豐富這個資源稟賦特點，是我國的比較優勢所在。發揮這個比較優勢而形成的産業，其産品在國際市場上可能更具有競爭力，因而也更具有發展潛力。同時，由於這種産業勞動密集程度高，可以最大化地吸納就業，比較均等地提高整體收入水準，有利於推進經濟社會和人的全面發展。可見，制定和實施有利於擴大就業的發展思路，就是落實科學發展觀的一個重要體現。

根據我國的現實情況，要實現擴大就業的目標，在生産組織形式上有必要樹立“小的是美好的”這樣一種觀念。這一觀念實際上也是新的發展觀的體現。具體地説，就是要創造有利於中小企業和微型企業發展的社會環境。我國20世紀90年代後期以來的就業增長，主要是靠各種靈活就業渠道實現的。而這種就業渠道又主要是從改革中新生的各種中小企業、微型企業和自我雇用方式産生的。這種以“小”為特點的企業和其他生産組織，不僅是目前擴大就業、幫助下崗失業人員實現再就業以及吸納農村富餘勞動力的重要形式，也因其産業結構具有勞動密集型特徵，符合我國的比較優勢，因而也可以形成國際競爭力，從而具有發展的可持續性。當前，這類企業和生産組織形式的發展，在資金獲得、政府服務、法律規範等方面的條件十分不利，需要通過解放思想、轉變政府職能、完善法規政策、健全服務體系等予以改善。

“四個注重”是擴大就業的指導方針

中國人民大學副教授黃燕芬

國家發展和改革委員會經濟研究所研究員楊宜勇

就業是民生之本，也是安國之策。隨著我國社會主義市場經濟的發展，過去的隱性失業逐漸轉化為顯性失業，而且每年新增勞動力數量龐大。目前，無論失業規模還是失業率都已經達到了一個必須給予足夠重視的水準。中央經濟工作會議要求，“各級黨委和政府要把促進就業放在突出位置，實施積極的就業政策，把深化改革、促進發展、調整結構和擴大就業有機結合起來。”黨的十六屆三中全會《決定》提出，“在産業類型上，注重發展勞動密集型産業；在企業規模上，注重扶持中小企業；在經濟類型上，注重發展非公有制經濟；在就業方式上，注重採用靈活多樣的形式。”這“四個注重”具有深刻的理論內涵和極強的現實針對性，是現階段擴大就業和促進再就業的指導方針。

注重發展勞動密集型産業。在經濟增長速度一定的前提下，不同産業結構對就業的貢獻是不一樣的。勞動密集型産業能夠吸納更多的勞動力，發展勞動密集型産業是緩解勞動力相對過剩的重要途徑。據測算，每一單位固定資本所吸納的勞動力數量，勞動密集型的輕紡部門是資本密集型的重工業部門的2．5倍。針對目前下崗失業問題突出的情況，只有在提高産業科技含量、提高我國經濟國際競爭力的同時，特別注重發展勞動密集型産業，才能從根本上解決就業崗位短缺的問題。其中，第三産業就業增長彈性大，勞動密集、技術密集、知識密集並存，在吸納就業上有獨特優勢。我國擁有豐富的勞動力資源和較低的人工成本，這是我國的比較優勢。發展勞動密集型産業是擴大出口的重要舉措，也是推進城鎮化的關鍵。因此，發展勞動密集型産業是我國國情的客觀要求，也是我國經濟社會協調發展不可逾越的階段。

注重扶持中小企業。企業有大小，作用各不同。大企業體現著一個國家的國際競爭力，可以維護國家經濟安全，但大多數是資金密集、技術密集型企業；而中小企業不僅有活力，而且大多數是勞動密集型企業，可以提供更多的就業機會。一般而言，等量的資本投入，勞動密集型企業創造的就業機會是資本、技術密集型企業的10倍以上。積極扶持中小企業，也是維護公平競爭、促進企業優勝劣汰的需要。因此，必須進一步落實推動中小企業發展的各項政策措施，在投融資、稅收、技術服務、市場開發、資訊諮詢和人員培訓等方面加大扶持力度，支援它們在促進就業和再就業方面發揮更大的作用。

注重發展非公有制經濟。目前，個體、私營等非公有制經濟已成為推動我國生産力發展的重要力量。隨著國家財政逐漸向公共財政轉型，國有經濟佈局的戰略性調整加快，未來非公有制經濟的發展空間將更為廣闊，作用將更加重要。非公有制經濟發展的好壞，在很大程度上將決定今後一個時期就業形勢的好壞。因此，在全面建設小康社會的過程中，要高度重視發展非公有制經濟，消除非公有制經濟發展的體制性障礙。通過改進對非公有制企業的服務和監管，使非公有制企業在投融資、稅收、土地使用和對外貿易等方面，與其他企業享受同等待遇。與此同時，放寬市場準入，允許非公有資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域，並在提高非公有制企業管理水準、建立完善的社會信用體系等方面作出積極努力。

注重採用靈活多樣的就業形式。靈活多樣的就業形式，是相對於傳統的、典型的、正規的全日制工作形式而言的一系列就業形式的總稱，包括非正規部門就業、正規部門的靈活用工形式及自我雇傭等多種形式的就業。靈活多樣的就業形式具有就業門檻低、就業時間靈活等特點，是以高年齡、低技能和女性勞動者為主要特徵的下崗職工重新就業，以及農村富餘勞動力在城鎮尋找就業崗位的首選就業方式。這種就業形式有利於充分挖掘潛在的就業崗位，增加就業機會。目前我國城鎮每10個從業人員中，就有3人以上選擇了靈活就業方式。在未來相當長的時期，靈活多樣的就業形式將繼續在緩解就業的結構性矛盾和解決就業增量難題方面，發揮極為重要的作用。因此，應引導全社會轉變就業觀念，推行靈活多樣的就業形式，鼓勵自謀職業和自主創業；大力開發社區就業崗位，推行和規範非全日制、臨時性、階段性和彈性工作時間等靈活多樣的就業形式。與此同時，建立與靈活多樣的就業形式相適應的新型勞動關係，切實維護勞動者的合法權益，解除靈活就業者的後顧之憂。

統一城鄉勞動力市場對就業的影響

勞動和社會保障部勞動科學研究所研究員郭悅

黨的十六屆三中全會《決定》提出，要取消對農民進城就業的限制性規定，逐步統一城鄉勞動力市場，形成城鄉勞動者平等就業的制度；加快城鎮化進程，在城市有穩定職業和住所的農業人口，可按當地規定在就業地或居住地登記戶籍，並依法享有當地居民應有的權利，承擔應盡的義務。這一政策的提出，必將對我國的就業形勢産生重大而深遠的積極影響，大大促進農村勞動力向城市轉移。同時，實施這一政策，仍面臨一系列需要深入研究的問題。

打破城鄉分割、實現城鄉勞動者平等就業對就業的積極影響

實現城鄉勞動者平等就業，加快農村勞動力向城鎮轉移，是今後相當長一個時期經濟和就業增長的引擎。我國長期形成的城鄉二元結構已成為制約我國經濟發展的瓶頸。目前，我國經濟增長面臨的最大問題是需求不足，而需求不足的根本原因就在於近8億農民的收入太低，農民收入低的根本原因又在於城鎮化水準低，農村聚集了大量富餘勞動力。打破城鄉分割，取消對農民工就業的不合理限制，實現城鄉勞動者平等就業，必將大大加快農民向城鎮的轉移；大規模的城鎮化和由此帶來的數以億計的農民生活方式和消費結構的改變，必將誘發出巨大的市場需求，從而成為推動經濟發展和就業增長的強勁動力。如果因城市就業壓力大而限制農民進城，或對他們實行就業歧視政策，從長遠看只能使城市的經濟發展失去空間，並使城市就業走入死衚同。

實現城鄉勞動者平等就業，將在産業結構調整層面上對擴大就業産生積極影響。加入世貿組織後，我國産業結構調整的方向是發揮比較優勢，而我國最大的比較優勢就是勞動力資源豐富，勞動力成本較低。這一優勢能否充分發揮，關鍵看能否建立起一個統一開放和公平競爭的勞動力市場，保證勞動力的自由流動。如果不徹底根除城鄉和地區分割，不消除對農民工進城就業的限制和歧視，城市就業和工資的各種行政性保護就無法打破，就會出現一方面人工成本降不下來、另一方面存在大規模失業的局面，從而最終使我國的勞動力資源優勢難以發揮，産業結構調整也就不可能取得成功，並會造成嚴重的失業問題。

統籌城鄉就業帶來的問題及其對策

打破城鄉分割，建立城鄉統一、公平競爭的勞動力市場，從短期和局部看，將有可能加劇我國就業的結構性矛盾。這是因為，從根本上廢除城市的就業壟斷和就業保護制度，會使城市低素質勞動者在競爭中落入失業行列，使城市失業者和貧困人口擴大。這就需要進一步加強城市社會保障制度建設，建立針對城市下崗失業人員的就業援助制度，使城市失業者和貧困人口能夠得到有力的救助。

建立城鄉勞動者平等就業制度，給予在城市有穩定職業和住所的農民工以平等待遇，意味著城鄉利益格局和地區利益格局的重大調整，意味著城市必須為農民工及其子女等承擔提供公共服務的費用。可以預料，這種利益調整不會輕而易舉地實現，必將遇到各種形式的阻力。正像打破商品市場的地區分割、消除地方保護主義主要是中央政府的職責一樣，在消除勞動力市場的城鄉分割和地方保護、建立統一的勞動力市場方面，也主要依靠中央政府來推進。國家應就農民工的公平就業、享受社會保障和公共服務的權利以及在城市參加政治生活和社會生活的權利等方面，制定法律法規，以保障城鄉統一的勞動力市場的建立。

解決進城農民工的社會保障問題，將他們真正納入城市社會保障體系，需要解決一系列複雜問題：一是在設計對農民工開放的社會保險體系、將農民工納入社會保險體系的同時，應大大降低目前居高不下的社會保險繳費水準。我國目前養老保險待遇的水準大大超過了我國的實際承受能力，企業負擔過重。可行的做法是，在保證目前退休職工養老保險待遇不大幅度降低的條件下（這需要政府適當加大養老保險的支出），降低保險費率，降低新進入保險體系人員的待遇水準，使我國的社會保險真正實現“廣覆蓋、低水準”，這樣也可以使我們走出保險費率太高導致收繳率低、收繳率低又使費率難以降下來的惡性迴圈。二是建立適應勞動力全國性流動特點的社會保險轉移支付的體系和制度。建立全國聯網的社會保險資訊網路和轉移支付網路，在技術上已不成問題，目前的主要障礙是養老保險的統籌層次只設定在省一級，而統籌基金又由當地政府負責兜底，同時各地的繳費比例又不同。

與農村勞動力轉移和建立針對農民工的社會保障制度相聯繫的另一個問題，是土地承包經營權的有償轉讓。要建立市場化的土地流轉機制，從而既有利於土地的適度規模經營和農業的現代化，又使農民獲得合理的土地流轉收入，補償其在城市安家落戶和實現穩定轉移的費用。

城市建設和管理也需要做相應的調整和改革。城市要有農民工的生存空間，既要建設適應農民工需要和承受能力的住房以及相應的基本生活設施，如水、電等；也要建設適應農民工需要和承受能力的公共服務設施，如醫院、學校、幼兒園等。

    《人民日報》 2003年12月16日