——中國轉型時期政府改革國際研討會綜述
2003年11月29—30日，中國（海南）改革發展研究院和德國技術合作公司聯合在海口舉辦《建設公共服務型政府——中國轉型時期政府改革國際研討會》。來自中央有關部委、科研機構、高等院校、企業的代表及德國、美國、英國、波蘭、保加利亞、澳大利亞、挪威、新加坡、歐盟、國際透明組織、經濟合作組織的官員、學者，總計140余人參加了會議。會議重點就中國市場化進程中政府轉型的緊迫性、轉型的目標、轉型的途徑和有效治理結構等議題進行了熱烈而深入地研討。
一、建設公共服務型政府是我國經濟社會全面轉型的客觀要求
（一）建設公共服務型政府是我國市場化改革進程的必然選擇
1、當前中國經濟改革的重點是政府改革。四川省社會科學院林淩教授認為，中國政府在改革中扮演著雙重角色，既是改革的領導者和推動者，又是改革的對象和被改革者。改革推進25年之後，大量容易改革的問題已經得到解決，舊體制的遺留問題和新體制形成的矛盾集中起來。過去改革的中心環節是企業，目前的改革已經聚焦到政府。很多問題如果不從政府改革開始，就解決不了問題。
2、政府不應再充當經濟建設的主體力量，經濟轉型面臨的一個迫切之需是“改政府”。中國（海南）改革發展研究院執行院長遲福林教授認為，經濟發展的主體是企業，而且主要應是民營企業，政府不應當也不可能再充當經濟建設的主體力量。政府主導型的市場經濟是不成功的，部分國家為此付出了沉重的代價。從政府主導型經濟向市場主導型經濟轉變，是市場化改革的必然趨勢。國務院發展研究中心市場經濟研究所副所長陳淮教授認為，向社會主義市場經濟轉變的改革，應對“入世”挑戰，我們面臨的一個迫切之需是“改政府”。
3、政府實際已經阻礙了市場經濟的正常發展。中共中央黨校周天勇教授在其提交會議的論文中指出，目前，各級政府決定生産建設取向、包攬一切事務、行政審批等色彩仍然很濃。有人稱之為國家權力部門化、部門權力利益化、獲利途徑審批化、審批方式和環節複雜化。如果政府的這些問題不解決，而且越來越強化，政府就會成為市場經濟正常發展的障礙。
（二）社會轉型和社會發展失衡要求政府轉型
1、經濟建設型政府有兩個嚴重的誤區。遲福林認為，經濟建設型政府比照傳統計劃經濟體制下的政府職能，是一個進步。但是，這又只能是一個過渡。因為，經濟建設型政府有兩個嚴重的誤區：一是長期作為經濟發展的主體力量，起主導作用；二是不恰當地把本應由政府或政府為主提供的某些公共産品，例如農村公共衛生和醫療，推向市場，推向社會。
2、在經濟高速增長的同時，我國經濟和社會發展嚴重失衡，並已經成為影響社會穩定的重要因素。國家電力監管委員會副主席邵秉仁把這方面的表現歸納為以下幾個方面：城鄉失衡：突出地表現在農村人口比重過大，城鄉之間發展不平衡日益嚴重。在投資上，農村僅相當於城市的1/4，按每人平均計算僅相當於城市的1/7。
地區失衡：我國東中西地區經濟發展漸次落後。西部與東部地區相比，存在較大差距。2002年底，西部地區國內生産總值不足中部地區的1/2和東部地區的1/4，還有居民收入和生活消費方面的差距以及教育、科技、文化方面的差距。
産業失衡：我國第三産業一直比較落後，目前第三産業增加值佔GDP的比重為33%左右，低於國際上同收入組別國家近20個百分點。一個重要原因是我國城鎮化發展滯後，阻礙了農村勞動力向城鎮商業、服務業等第三産業領域的轉移。
貧富失衡：以基尼系數反映的居民收入總體性差距逐年拉大，2000年為0.458，已經超過國際公認的承受線。城鄉、地區、行業和各階層之間的收入差距擴大，財産的集中度提高。10%富裕家庭佔全部財産的45%，10%的最低收入家庭僅佔1.4%。
中科院國情研究中心主任、清華大學公共管理學院胡鞍鋼教授在向會議提交的論文中提出，社會失衡還有兩大表現，一是大規模破壞生態、製造環境污染，以大量消耗自然資源為代價實現高速增長。二是社會不穩定因素增長速度明顯超過經濟增長速度。
3、轉變政府職能是解決發展失衡的關鍵。邵秉仁認為，諸多失衡問題的産生、發展，説到底與政府制定的經濟社會發展戰略、不同時期的方針政策，與政府的管理方式、管理手段密不可分。相對於其他改革,行政管理體制改革嚴重滯後，離建立與社會主義市場經濟相適應的完善的行政管理體制目標還有較大差距。要解決發展失衡問題，其關鍵是明確政府的職能定位，合理界定政府管理經濟的範圍，切實把政府工作重點轉變到經濟調節、社會管理、公共服務和市場監管上來。
（三）建設公共服務型政府是新階段我國政府職能轉變的基本目標
1、在市場經濟條件下，政府的主要任務是提供公共産品，維持市場秩序，承擔改革成本。政府應該幹什麼？陳淮認為，第一，提供公共産品；第二，調整社會經濟秩序；第三，宏觀調控，用有形的手糾正市場失靈。第四，全面承擔改革成本，不要把改革的成本轉嫁給市民、農民、市場和外資企業。
2、目前，我國政府還不是公共服務型政府，承擔了過多的經濟和社會風險。我國政府治理還是政策之治，用“政策調整改革”，許多法律在實踐中缺乏可操作性，政府對市場經濟強力干預的現象隨處可見，政府承擔了過多的經濟和社會風險。在支出方面，經濟建設上的支出過多，行政管理費增長也過快，許多地方財政支出中用於吃飯的部分佔80％多，我國4100萬財政供養人員是隨著機構的增加而增加的。降低行政成本，也需要建設公共服務型政府。
3、政府行政體制改革有賴於政治體制改革。有的代表指出，我國的政治體制包括兩個方面：上端包括憲政體制、民主法制等政治層面內容；下端包括政府治理、公共管理等行政層面內容，即行政體制。20多年的改革開放，我們在政治體制下端的改革更有成效。如執政黨、人大、政協對政府的監督，司法機關的監督，電子政務建設等。然而，在政治體制上端的改革方面，則顯得明顯滯後。政治體制改革應從政府改革開始，政府改革的到位有賴於政治體制的上端改革。
二、建設公共服務型政府的主要任務
（一）為社會提供足夠的公共産品
1、全面履行政府職能，管好政府應該管而沒有管好的事。應該繼續把政府不該管的事交給企業、市場、社會組織和仲介機構，更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用。有代表認為，要積極開展和深化事業單位的改革，管好政府應該管而沒有管好的事。大力推進教育、衛生、科技、文化等公共事業改革，發展多種就業形式，千方百計擴大就業。
2、政府要扮演好“掌舵者”，而非“划槳者”的角色。代表們還特別指出，強調政府公共服務職能，並不意味著一定要擴大政府規模，也不意味著一定要增加公共支出，由政府來直接提供更多的公共服務；應轉變角色，扮演好“掌舵者”，而非“划槳者”的角色，起好促進者、合作者和管理者的作用，將提供公共服務建立在市場機制、社會參與和政府自身變革的基礎之上。
3、要特別重視農民的利益，為農民提供公共産品。國家發展和改革委員會顧問、原國家體改委黨組書記張皓若特別指出，貫徹以人為本，千萬不要忽視了佔全中國人口70%的廣大農民，農民在當今社會和政治生活中的聲音太微弱了。解決農民問題要突出辦好三件事：給農民土地使用權、處分權和收益權；減免農業稅，取消特産稅；保障農民的生存權，而且要尊重和保障他們全面發展的權利（包括衛生保健、教育、文化和政治權利）。要進一步統籌城鄉經濟社會發展，加大對農村和農民的支援。
（二）建立公共服務型的財政體制
1、財政轉型的三個焦點：公共服務、可持續和開放。財政轉型到底怎麼轉？北京師範大學金融研究中心主任鐘偉教授認為，未來財政轉型的焦點主要集中在三個方面：一是財政功能轉型問題。目前，或多或少帶有經濟聯邦主義的色彩，未來必然向公共財政轉型。二是財政的可持續能力問題。社會保障資金缺口、銀行不良資産、國有企業轉軌成本等歷史負債數額巨大，我們可以用歷史性資産償還歷史性負債。三是財政的開放性問題。市場經濟條件下的財政，受到很多外部因素的影響。
2、公共財政轉型的五個“公共”方面。一是轉向公共安全；二是轉向公共衛生，這點在SARS危機中體現得非常充分；三是轉向公共的教育與職業培訓；四是轉向公共的救濟體制（這裡的公共救濟體制不是指社會保障）；五是轉向公共便利，公眾作為社會人，必須享有的公共便利包括交通、電力、橋梁、通信等基礎設施。財政應該集中力量在這五個方面做出更大的努力。
目前，在這些公共産品和服務的供應方面，還有很大缺口。這有兩種原因，一是財政資金沒有被配置到公共産品和服務方面；二是整個財政能力不足。政府需要花大力氣來增加這些公共物品和服務的供給。
3、把經濟建設型財政轉變為公共服務型財政。為了緩解社會矛盾，保持社會的穩定和安全，要調整財政支出結構。中國社會科學院原副院長劉國光教授認為，實現以人為本，普遍提高全體人民特別是低收入群體的福利，我們還得在社會公共需要的領域加大國家資源的投入，要從那些不屬於社會公共需要的領域抽身，逐步把經濟建設型財政轉變為公共服務型財政。
4、要關注和解決地方政府的債務問題。國務院發展研究中心宏觀部副部長魏加寧等代表指出，目前，中國地方政府所負各種債務的總體規模已經相當龐大，在某些地方，地方財政已經超負荷運轉，有的已到危機的邊緣。要儘快研究解決地方政府債務問題。建議組織大規模債務登記調查，編制地方資産負債表。應當允許地方政府公開發債，將隱性債務顯性化，進而理順中央和地方各級政府的財稅和事權關係，避免縣以下財政和債務發生危機。
（三）完善投融資體制改革
政府退出競爭性投資領域。許多代表尖銳地指出，政府是幹什麼的，是搞生産建設的，還是進行公共服務和公共管理的？政府執政的第一要務是發展經濟，但是不能由政府直接去發展經濟，而是以戰略、方針、法律、法規、政策等方式，由政府引導投資者、企業、勞動者去創業、投資、經營，推進經濟的發展。
（四）合理確定中央與地方的關係
1、改革中央與地方財政稅收和事權體制。一是合理確定中央和地方（包括地方各級財政稅收）的財稅體制。二是要劃分中央、省、地、縣各級的事權範圍，界定清楚各級應負的事權責任，在此基礎上核定各級在財政稅收總盤子中分配的比例和規模。三是要進行稅收結構的設計和改革，使地方政府不僅重視企業發展，還要重視市場發育和發展，克服地方保護主義，自覺融入全國統一的大市場中。
2、從條、塊分割的行政體制向統一、協調的行政體制轉變。遲福林等代表認為，在現行的行政體制下，經濟事務和教育、公共衛生、社會保障等諸多社會事務方面都存在著嚴重的條、塊分割問題。從中央到地方各級政府要有效地履行公共服務職能，必須徹底破除現行條、塊分割行政體制的弊端，嚴格實行公共服務的“屬地管理”原則，依法授予地方政府處理突發性事件和各類社會危機的統一指揮協調權利。
3、調整行政區劃，增加直轄市，發揮“龍頭”作用。有的代表提出，隨著經濟發展和行政體制改革不斷深化，調整行政區劃問題已經提上日程。要建立一批新的直轄市，使他們擺脫原有行政區劃在經濟和社會發展方面的束縛，發揮資源、産業、區位優勢，實現經濟的高速發展，並帶動相關地區發展，使之成為我國經濟最發達、最具發展活力、核心競爭力最強的經濟“龍頭”和先導地區。
（五）從封閉型的行政體制向公開、透明的行政體制轉變
1、強調公民的知情權和參與權，政務要公開。許多代表認為，政府公共服務的對像是社會，是老百姓。建立公開、透明的制度才能把政府的公共服務置於社會和老百姓的監督之下。在改革和完善政府決策機制中，應當逐步提高決策過程的透明度。目前，要抓緊建立政府決策項目的預告制度和重大事項的社會公示制度，建立和完善在社會各階層廣泛參與基礎上的政策聽證制度。
2、應加快制定《政府資訊公開法》，修訂《保護國家秘密法》。北京大軍經濟觀察中心主任仲大軍等代表指出，世界上有幾十個國家制定了資訊公開法。美國就有《情報自由法》、《陽光下的政府法》、《電子情報自由法》等。我國應加快制定《政府資訊公開法》。我國的《保護國家秘密法》內容已滯後於政府資訊公開發展的趨勢，需要修訂和細化。
3、充分發揮新聞媒體的資訊披露作用。必須從法律上保護新聞媒體的資訊披露權。新聞媒體是黨的耳目喉舌，也是人民的耳目喉舌。黨報、政府報和民間報紙都要發展，新聞媒體應多元化。大眾傳媒經營的主旨是為人民知情權服務。新聞要立法，強調有事發生一定要報道，不能謊報和瞞報，新聞違法要處罰。
（六）政府治理結構創新
1、進一步規範行政收費行為，大力推進行政審批制度改革。按照把全能管理的“大政府”逐步改造成有限服務的“小政府”的要求，一要大規模取消審批項目，二要將部分行政審批項目作改變管理方式處理，移交行業組織或社會仲介機構管理。三要制定《行政收費法》，進行一系列的制度創新。要將行政命令和審批收費型的政府，轉變為公共服務和公共管理型的政府。各級政府及其部門要全面貫徹實施《中華人民共和國行政許可法》，使行政審批走向制度化、規範化和法制化。
2、剷除權力腐敗。林淩等代表認為，市場經濟體系有好壞之分，好的市場經濟體系是一個規範的、公平的、為公眾謀利益的市場經濟體系。壞的市場經濟體系是權力資本主義，是腐敗的、權貴的資本主義。經濟轉軌，許多國家都出現了腐敗問題。我們國家也很嚴重，並形成了“潛規則”。如果我們不去反腐敗，不去解決腐敗和“潛規則”問題，我們的市場經濟也很難建立起來。
3、改革幹部政績考核和責任體系。目前，GDP是考核幹部政績的主要指標。經濟發展目標被看得過重，數字中水分很大。如果加入失業率、社會保障、生態環境、社會治安、吃穿住行、教育衛生、政府的文明程度等社會發展指標考核政績，並且與幹部使用和責罰結合起來，就會促使幹部勤學習、善思考、幹實事，把自己的政治前途與為民做事結合起來，解決幹部“只對上負責，不對下負責”的問題。
（七）從行政控制型體制向依法行政型體制轉變
1、堅持依法行政，其核心是限制和規範行政權力，再造政府責任體系。有的代表認為，政府要在全面推進依法行政方面切實負起責任，帶頭依法辦事。同時，進一步加強對依法行政的領導，督促和支援地方各級政府嚴格依法行政。各部門制定規章、發佈決定，必須符合憲法、法律，符合國務院的行政法規、決定。要強化執法監督，嚴格行政責任，確保政令暢通。
2、政府的定位——守法的統治。中國政法大學研究生院副院長李曙光等代表認為，政府也要守法，這種守法的統治是通過政府的自律、法律的限制和司法的裁定來達到的。在市場經濟中，官與民的關係是平等關係，官員要為納稅人服務。建立完善的市場經濟體制，在自由與秩序、公正與效率、競爭和福利等價值要素之間應形成一種必要和可預測的規則。
3、好的市場秩序，可以節省市場運作中的交易費用。市場經濟活動本身需要一定的秩序和規範。要尊重和保護市場經濟主體的合法權利，為各市場主體劃定一個自由行事的邊界和空間，處理好法治與市場、主體、政府之間的關係。通過適當的權力機構與權利安排優化資源配置，是法治維護市場經濟秩序的體現。好的市場秩序，不僅可以節省市場運作中的交易費用，而且有利於政府對市場經濟的調控。
（八）大力發展民間組織，架起政府與人民之間的橋梁
1、民間組織是一個成熟社會政治架構中的重要組成部分。來自國內外的多位代表都認為，應該大力發展民間的商會、協會、仲介組織和其他民間組織，發揮它們在結構轉型和市場經濟中的政治和經濟功能，營造政府與社會之間的協調和協作機制。
2、調動民間組織力量，支援政府改革。山西省政協副主席呂日周等代表認為，民間組織是政府與人民之間的橋梁。引導和發展民間組織，建立政府與人民之間的對話、協商和溝通機制，實現社會自律和自治，可以有力支援政府的各項改革，將傳統體制下政府的許多事務轉由民間組織去做，既可以穩定社會，緩解矛盾，又可以節省政治成本。
三、建設公共服務型政府需要徹底轉變思想和文化觀念
（一）轉變發展觀念，樹立以人為本的協調發展觀
1、發展不協調不僅會阻礙經濟增長，而且會激化社會矛盾，嚴重的失調會造成災難性的後果。張皓若等代表認為，當前一個重要的問題在於如何對待發展。長期以來一説發展，第一就是GDP。但是，我們已經看到，在保持經濟快速增長的同時，發展中的不平衡正在加劇。片面地追求“增長優先”、“效率優先”、“先富論”等，使黨的執政和決策更集中地代表少數地區、少數城市和少數人口的利益，忽視共産黨最廣泛的執政基礎——廣大工人和農民的利益。使政府疏離了廣大人民群眾。在我國，如果沒有經濟的發展，許多重大的社會問題無法解決。但是，僅僅是GDP的增長，也不能完全解決中國所面臨的嚴重的社會問題。
2、要改變當前發展不協調的狀態，首先要更新發展觀。新的、科學的發展觀，就是實現全面、協調、可持續發展。經濟建設無疑仍然是我們的中心工作，但是在這個中心工作的周圍，還有豐富的、不可或缺的政治的、社會的、文化的工作領域和工作內容。要保持經濟社會的協調發展，前提是樹立以人為本的新的發展觀。
（二）自我革命，轉變觀念，樹立依法治理，重在服務的管理觀
1、政府的主要職責在於服務，而不在於“經營”。海南省原省委書記、原省長阮崇武等代表指出，轉變政府職能講了許多年，都在政府機構設置上轉圈子，而職能轉變未見實質性效果。歷次政府機構改革之不徹底或成效甚微的原因蓋出於此。説“職能轉變”不如説“政府轉型”，後者更為深刻，因為政府轉型不局限于操作層面，而且涉及觀念轉變。政府的主要職責在於服務，而不在於“經營”，這是需要政府自己發動的一場自我革命。在這場政府革命中，政府要動員社會各個方面監督自己，要放棄自己的既得利益，樹立重在服務的管理觀。
2、不能提倡“政府經營城市”。張皓若指出，在一部分地區，“政府經營城市”的口號風行一時，我們不能贊同這個口號。所謂“經營城市”不外乎是把國有土地、國有企業和原屬政府管理的公共事業轉讓和拍賣出去，進行增值或營利性運作。其變現收入有不少搞了華而不實的“形象工程”、“政績工程”。邵秉仁指出，“經營城市”就是經營從農民手裏廉價獲取的土地，在營造城市繁榮的同時，也瓦解了失地農民的生存基礎，後果是城市面貌一日千里，農村貧困依舊，城鄉差距進一步拉大。
（三）轉變觀念，樹立以提供公共服務為目標的政府觀
1、建設公共服務型政府觸及了立黨、施政的根本問題。許多代表認為，SARS危機以後議論的一個熱門話題是要不要由“經濟建設型政府”向“公共管理（或公共服務）型政府”轉型。這個提法觸及了立黨、施政的根本問題。我們立黨、施政的宗旨是“為人民服務”。當然，説“服務型政府”不排除政府對公共事務的管理，也包括對經濟的導向和宏觀調控。
2、進行現代政府理念的啟蒙教育。有的代表認為，應該進行現代政府理念的啟蒙教育。目前許多政府改革涉及的是最基本的政府概念，要從市場經濟條件下，現代政府的基本作用教起。市場經濟的法律核心是限制政府，而不是限制企業；是限制各級官員，而不是限制廣大人民。
3、在意識形態和文化領域，必須進行“反封建”的補課。海南省原常務副省長鮑克明提出，我國從半封建、半殖民地社會直接進入社會主義社會，在高度集權的計劃經濟中，官本位還不太明顯；但是，在市場經濟條件下，這個問題就凸現出來，實行市場經濟，法制經濟，以人為本，政府需要限制自己和官員的行為，樹立為市場、企業和人民提供服務的理念。從這個意義上説，建設公共服務型政府，需要在意識形態和文化方面，進行“反封建”的補課。 （薛克儉）
中國改革論壇 2003年12月9日
